CHAPITRE III

l'apogée du gouvernement révolutionnaire marqué par la confusion des pouvoirs

I. La marche vers la suppression de l'Exécutif inspirée de la nécessité d'organiser un gouvernement qui ait la force. — II. Un mot qui fait tort à une chose. — Débuts et dernier état du pouvoir ministériel sous la Conventio7i; le Conseil exécutif provisoire dans ses rapports avec le Comité de salut public et la Convention; sa disparition au 12 germinal an II. — III. Les Commissions executives dissimulent mal le gouvernement direct par l'Assemblée. — Ce qu'il faut entendre par la dictature du Comité de salut public : elle est le produit de la conception gouvernementale nouvelle et l'un des facteurs de sa réalisation. — IV. L'organisation intérieure du Comité: la division du travail et la question des responsabilités. — V. La restauration des droits de la Convention sur les ruines du Comité robespierriste après Thermidor incompatible avec le système du gouvernement direct. — L'anarchie triomphante. — Agonie de la Convention.

I. Dans ce tableau du travail législatif tel qu'il fut organisé à la Convention, le lecteur chercherait en vain la trace d'une participation du ministère. C'est que la Convention n'a pas été seulement le centre du gouvernement révolutionnaire; elle a été le Pouvoir exécutif en même temps que le Pouvoir législatif. « Je ne serais pas étonné qu'après avoir saturé les ministres de dénonciations, après les avoir forcés par le dégoût à quitter successivement leurs places, après avoir réduit le roi à ne plus en trouver, on ne tentât de déclarer le Pouvoir exécutif suspendu entre ses mains et de créer une sorte de dictature prise dans le sein de l'Assemblée (i). » Tels sont les termes par lesquels un Législateur plutôt obscur mais dont l'habituelle sincérité se doublait, en l'espèce, d'une remarquable clairvoyance faisait entrevoir dans une lettre à ses commet-

(1) Rabusson-Lamothe, député du Puy-de-Dôme à la Législative, Lettres sur l'Assemblée Législative (1791-1792), p. 127.

tants du 10 mars 1792rh}^othèse diin cumul devenu un an plus tard une réalité.

Cependant cette réalité était en opposition avec deux principes qui apparaissent comme ayant été particulièrement chers aux hommes de la Révolution.

Le premier était celui de la séparation des pouvoirs. La grande tare de l'ancien régime, celle dont la Révolution avait voulu avant tout préserver la société nouvelle, était leur confusion dans les mêmes mains, qu'il s'agît d'un individu ou d'une collectivité. A deux reprises, en juin 1791 après la fuite à Varennes, en août 1792 après la suspension de Louis XVI, la Constituante puis la Législative auraient pu mettre la main sur l'Exécutif. Non seulement elles ne l'avaient pas fait, mais la fidélité au principe s'était allié chez elles à une telle répugnance instinctive pour la fonction de ministre qu'elles n'en avaient pas eu seulement la tentation. EUes avaient préféré gouverner révolutionnairement plutôt que de violer un principe ou de faire violence à un sentiment. Arrivée aux affaire à un moment où, comme en juin 1791 et août 1792, il n'y avait plus de gouvernement, la Convention elle-même n'avait pas envisagé la situation d'une autre manière. Elle avait laissé les fonctions de la puissance executive au Conseil exécutif provisoire organisé par décret du IS août 1792 de l'Assemblée Législative.

Le second principe dérivait de la nécessité d'avoir au gouvernail, en face du Pouvoir législatif, un pouvoir assez fort pour gouverner. C'est à peu près le seul point sur lequel la Gironde et la Montagne étaient d'accord. La Constitution girondine de 1793 donnait au Conseil exécutif une force singulière en faisant élire ses membres directement au scrutin séparé par tous les citoyens de la République dans leurs assemblées primaires. L'exemple du prince Napoléon qui à la faveur de ce mode d'élection réussit soixante ans plus tard à devenir empereur montre assez quelle force il apportait à l'élu. Danton aussi voulait un pouvoir exécutif fort, élu par le peuple, dont la puissance serait tempérée par celle d'un autre corps (1).

(1) Moniteur, t. XVII, p. 288.

Si l'on interprétait l'affaiblissement du Conseil exécutif provisoire par l'effet des empiétements du Comité de défense générale à partir du 1" janvier 1793, puis du Comité de salut public à partir du 6 avril, comme un signe de l'affaiblissement du Pouvoir exécutif en France, on ferait fausse route. Si l'on croyait voir dans sa suppression un changement dans l'orientation de l'esprit politique, on aggraverait l'erreur. La réforme de germinal s'inspira, au contraire, de la résolution de fortifier davantage le Pouvoir exécutif. « Ce n'est, avait dit le rapporteur, qu'en resserrant de plus en plus le faisceau de la République par une organisation nerveuse et des liens indissolubles qu'on peut assurer son unité et l'empêcher de devenir la proie des ennemis du dehors (1). »

Comment donc se fait-il que la Convention ne réussit à sauver l'un des deux principes qu'en sacrifiant l'autre? Comment, à l'heure où tout le monde se défendait de la vouloir, 011 personne sincèrement ne la voulait, la confusion des pouvoirs se trouva-t-elle réalisée?

Tout simplement parce que la Convention, persévérant dans les anciens errements, considéra que le dogme classique de la séparation des pouvoirs impliquait l'obHgation de prendre les ministres ailleurs que dans son sein.

A ses débuts, il avait été question d'autoriser Danton et Roland, ministres de la justice et de l'intérieur élus députés, à cumuler leurs fonctions de législateur et de ministre. Mais la Convention ayant décrété le 29 septembre 1792 que « les ministres ne pourraient être pris parmi ses membres », Danton, pour devenir député, avait abandonné le ministère, et Roland, pour rester ministre, refusé le mandat de député (2). Lorsque le 11 mars 1793 Danton, ne voyant pas d'autre moyen de faire marcher la France que d'avoir des ministres qui fussent en même temps députés, avait fait une timide proposition en ce sens, l'Assemblée avait cru voir s'ouvrir l'abîme de la dictature : Larevellière-Lépeaux avait reproché à Danton de

(1) Moniteur, t. XX, pp. 111-112, rapport de Carnot au nom du Comité de salut public, et 114-117. — Aulard, Rec. des Actes du Com. de s. p., t. XII, pp. 326-330.

(2) Moniteur, t. XIV, p. 76.

se faire l'apôtre de a la plus épouvantable t;yTannie », Bancal l'avait écrasé de l'autorité de J.-J. Rousseau, et le coupable avait dû expliquer qu'il « n'avait pas fait une motion positive mais simplement énoncé une opinion (1) ». Pour avoir pensé en homme de gouvernement, Danton était devenu suspect de quelque machination infernale !

Comme il n'y avait pas de raison — ministère et Corps législatif restant sur leurs positions — pour que le premier cessât d'être traité en ennemi par le second, il tomba à partir de 1793 au-dessous de ce que nous l'avons vu être en 1792. Or cette époque d'engourdissement gouvernemental est celle où le besoin se faisait le plus sentir d'une direction agissante, pleinement consciente de sa responsabilité. La Convention n'avait pas à hésiter : le seul moyen pratique d'activer un gouvernement de l'insuffisance duquel elle ne voulait pas souffrir, dont elle estimait que la force devait être la qualité essentielle, mais dont elle s'obstinait aussi à ne vouloir pas être, était d'instituer un Comité qui mît la main sur le Pouvoir exécutif sans que son appellation le laissât supposer. Le Comité de salut public du 6 avril 1793 est le produit de cette conception. Le Comité remplit le rôle d'un tuteur hautain auprès du Conseil exécutif puisqu'il était chargé de « surveiller » et d' « accélérer » son action, de « suspendre » au besoin ses arrêtés s'il les jugeait contraires à l'intérêt national et d'en prendre lui-même d'autres exécutoires sur l'heure par ledit Conseil (2). Acculée par les circonstances à l'obligation de choisir entre son respect pour un dogme et les plus impérieuses nécessités^de l'existence, la Convention fit bon marché du dogme... et elle vécut. Elle vécut en se contentant de sauver la face, puisqu'aucune des formules qui lui servirent à constituer le régime central ne violait expressément le principe de la séparation. Mais les mots ne faisaient rien à la chose : elle cumulait effectivement l'exercice du Pouvoir législatif et du Pouvoir exécutif. En théorie, le Comité de salut public était

(1) Moniteur, t. XV, pp. 686, 687.

(2) Articles 2 et 3 du décret du 6 avril 1793. (Moniteur, t. XVI, p. 76, et AuLARD, Rec. des Actet du Com. de s. p., t. III, pp. 115-116.)

un Comité comme les autres. En fait, ce fut un ministère plus souverain, plus illimité qu'aucun des anciens ministères de la monarchie et qui, sous le rapport de la longévité gouvernementale, dépassa tous ceux de la Révolution.

II. Nommés par l'Assemblée sur sa présentation et révocables à sa volonté (1), les ministres sont bien désormais les « mannequins » dont parle Buzot (2).

Mannequins aux mains du Comité. Car ils viennent chaque jour, à heure précise, recevoir ses ordres (3); lui font parvenir de deux jours en deux jours, par les soins du secrétaire du Conseil, une note relatant les changements survenus dans toutes les parties de l'administration; lui fournissent à toute requête un état sommaire de la situation de leurs départements respectifs sans rien omettre des nouvelles reçues, des ordres donnés, des mesures d'exécution prises (i). Leurs rapports à la Convention, ils les recommencent lorsque le Comité les juge insuffisants ou incomplets. Leurs conférences avec le Comité, ils n'ont pas qualité pour en rendre compte à la Convention, le Comité se réservant ce soin (5). Ils ont la nomination à tous les emplois, mais ne nomment à aucun sans avoir préalablement soumis leur choix au Comité. Par décret du 10 octobre 1793 le droit de nommer les généraux leur est enlevé pour être attribué à la Convention sur la présentation du Comité. « Le Comité de salut public arrête que le général Vézu sera mandé par le ministre de

(1) AuLARD, Rec. des Actes du Com. de s. p., t. IV, pp. 482, 526, 544; V, p. 35.

(2) Buzot, Mémoires, p. 109.

(3) A deu.K lieures du soir, par arrêté du Comité du 27 mai 1793; puis à une heure, par arrêté du 15 juin suivant. (Aulard, Rec. des Actes du Com. de s. p., t. IV, pp. 343, 569 )

(4) Aulard, Rec. des Actes du Com. de s. p., t. III, p. 219.

(5) Au sujet d'une conférence tenue au Comité de salut public le 30 mai 1793 à laquelle il assista comme ministre de l'intérieur avec le procureur général syndic du département (L'Huillier), le maire (Pache) et deux membres du directoire, Gauat écrit : « Comme on délibérait, je me love et je déclare que je vais rendre compte de tout à la Convention. — Vous n'êtes point du Comité de salut public, me dit Delacroix; c'est à lui dans de telles circonstances à porter la parole par l'organe d'un de ses membres. » (Mémoires sur la Révolution, p. 404.)

la guerre et remplacé de suite, que le général Goguet sera tiré de l'armée des Pyrénées-Orientales et remplacera le général Bélair à l'armée du Nord (15 nivôse an II) (1). » Ce n'est pas au ministre de la guerre, c'est au Comité qu'écrivent les généraux en chef : « Le Comité de salut public arrête que les généraux en chef lui écriront tous les jours et lui communiqueront un aperçu succinct de leur situation (4 ventôse an II) (2). » Le décret du 5 frimaire an II subordonne les représentants en mission au Comité. Celui du 14 frimaire investit ce dernier du droit de destituer les fonctionnaires en même temps qu'il le charge de la direction des opérations majeures en diplomatie. D'où son arrêté du 20 ventôse an II astreignant le ministre des affaires étrangères à lui soumettre le texte des instructions données par lui aux envovés de la République dont les lettres de créances seront désormais signées par le Comité avec son contreseing à lui (3). Le 23 nivôse an II le Comité reçoit le droit de remplacer provisoirement les fonctionnaires qu'il aurait destitués : ce fut le Comité et non le Conseil exécutif qui destitua et remplaça le maire de Paris. Il n'est pas jusqu'aux fonds mis à la disposition de chaque ministre sur lesquels aucune somme ne puisse être ordonnancée sans autorisation du Comité (4). Pour puiser dans le Trésor public le Comité exécutif eut même besoin d'un décret à partir du 18 nivôse an II f5). La phrase : « Le Comité de salut public arrête que le Conseil « exécutif donnera des ordres pour que... », ou celle-ci : « Lecture faite de l'arrêté du Comité de salut public du... « portant que le Conseil exécutif donnera les ordres les « plus prompts pour... le Conseil renvoie pour exécution « au ministre de... » reviennent à chaque instant dans le Recueil des Actes du Comité et dans le Registre du Conseil exé-

(1) AcLARD, Rec. des Actes du Corn, de s. p , t. X, p. 62. — Cf. XI, pp. 364. 365, 412. 413; XII. p. 102. 120; XIII, p. 10.

(2) Ibid., t. XI, p. 330.

(3) Ibid., p. 627.

(4) Ibid., t. X, p. 63.

(5) L'exécution du décret du 18 nivô.'je an II applicable à tou.s les ministres (Aulard, Bec. des Actes du Com. de s. p., t. X, p. 103) fut toutefois suspendue le 22 par arrêté du Comité de salut public en ce qui concernait le ministre de la guerre. (Ibid., p. 187.)

cutif provisoire. Tout signe extérieur de la puissance est enlevé aux membres du Conseil exécutif comme incompatible avec leur néant et la souplesse d'échiné indispensable à leur emploi (1).

Mannequins au regard des directoires départementaux dont la voix leur arrive comme un écho lointain de la colère universelle. Le directoire des Deux-Sèvres a saisi en mars 1793 une correspondance entre un de ses administrés et un émigré qui « paraît avoir un abord très facile auprès du ministre Garât ». Immédiatement une demande d'exécution en règle est adressée à Jard-Panvillier, député du département à la Convention. Il faut au directoire la tète de Garât (2) !

Mannequins aux mains des simples députés. Car c^est miracle quand ils s'en tirent au prix de quelques bourrades n'incriminant que leur bon vouloir ou leur honnêteté. Celui-ci parle de leur administrer « la plus verte des semonces (3) ». Celui-là se vante d'avoir déclaré au ministre de la guerre que son rapport était « le comble de l'ineptie et de l'atrocité (4) ». Cet autre accuse le même ministre de choisir pour agents « les hommes les plus ineptes ou les plus connus par leur immoralité (5) ». Toutes choses intolérables auxquelles Philippeaux ne voit qu'un remède, aussi simple que radical : traîner chefs et bureaucrates à l' échafaud (6) . Criminelle insouciance (7),

(1) Le 25 mai 1793, à la suite de rapports de Bréard et de Cambon, la Convention supprima la garde des adjoints des ministres de la guerre et de la marine. (Moniteur, t. XVI, p. 475.) — Dans ime lettre écrite en mai 1793 par le Comité de salut public au ministre de la guerre Bouchotte et signée Danton, Robert Lindet, Cambon fils aîné, on lit : « Allez vous faire f. ..! Que le diable vous confonde s'il vous faut des ordres pour donner des selles quand il vous a été enjoint de donner des chevaux. Faut-il aussi des ordres pour que vous donniez des brides? » (Tableau historique de la guerre de la fiévolulion de France, t. I, p. 375, Paris, 1808, Bibl. nat., Lh^/SO.)

(2) Arch. Deux-Sévres, L''^ Reg., fol. 71.

(3) Propos de Carnot. 28 mai 1793. (Aolard. iî«c. des Actes du Com. de s. p., t. IV, p. 359.)

(4) Propos de Lidon. 25 mai 1793. {Moniteur, t. XVI, p. 475.)

(5) Propos de Bourdon de l'Oise, 20 frimaire an II. (Bochez et Roux, t. XXX, pp. 347-348.)

(6) Bûchez, t. XXX. pp. 347-348, 20 frimaire an II.

(7) Expression de Tallien, 6 mai 1793. (Aulard, Rec. des Acte» du Com. de s. p., t. IV, p. 5.)

incurie (1), bévues (2), voilà l'ordinaire vocabulaire à l'usag-e des députés pour juger des actes ou des paroles d'un ministre.

Au temps de la Constituante un ministre, à condition d'y mettre des formes, avait pu en prendre à son aise avec les solliciteurs (3). Maintenant il ne faudrait pas, quelque forme qu'il y mette, qu'un ministre s'avise de refuser une faveur à un député. Pour avoir résisté à Lecointre de Versailles, celui de la guerre est menacé d'une prochaine destitution, traité d'« imbécile, cochon, homme inepte », obligé de protéger ses commis contre la fureur du député qui menace à grands cris de chasser maître et valets « à coups de fouet (4) ». Becker ose dire à Audoin, adjoint à la guerre, qui vient de lui refuser un régiment pour son fils âgé de dix-huit ans : « Ne songezvous pas que je suis représentant du peuple? » Et, sur l'observation d^ Audoin que « s'il était lui-même représentant du peuple il serait le premier à soutenir les lois votées par la Convention », Becker de répliquer : « 11 faut sauter à pieds joints par-dessus les lois (5). » CoUot d'Herbois n'admet pas qu'un ministre soit absent quand lui, Collot, a besoin au ministère. « Collot, raconte Garât, trouve très mauvais qu'un ministre dîne quand il a dîné, lui; il se met également en fureur contre moi qui ne me trouvais pas à l'Intérieur et contre Champagneux qui s'y trouvait. De sa voix, de son geste, de ses expressions grossières et furieuses il répand l'épouvante; il parcourt plusieurs bureaux pour chercher ce qu'il ne trouvait dans aucun et pour semer dans tous la même terreur. On vient m'avertir de ce qui se passe et je quitte tout pour aller assister à cette scène que ma présence ne pouvait pas terminer. En me

(1) Expression de Guermeur et de Lemalliaud, 10 mai 1793. (Au- LARD, Rec. des Actes du Com. de s. p., t. IV, p. 87.)

(2) Expression de Merlin, de Giliet et deCavaignac, 19 juin 1793. (/6id., t. V, p. 9.)

(3) En 1790, il était arrivé aux députés de Marseille de déplorer l'insuccès de leurs démarches auprès des ministres qui avaient « écouté leurs raisons avec l'air d'hommes qui se seraient passés de les entendre». (Arch. commun. Marseille, D=< Reg. 10, loi. 108 et Reg. 28-41, fol. 219.)

(4) Faits dénoncés par Hébert aux Jacobins le 9 septembi'e 1793. (Aulard, Jacob., t. V, pp. 394-395.)

(5) Ibid.

parlant, les injures de Collot d'Herbois ne furent pas moins violentes, elles furent peut-être un peu plus oratoires. — Roland n'est plus ici, me dit-il, en se mettant à quatre ou à cinq pas de moi pour l'attitude et pour le déploiement de l'action, mais son esprit y respire encore: il est en vous. — Eh! mon Dieu, lui répondis-je, Rolana dirait peut-être que c'est l'esprit de Collot d'Herbois qui y est entré avec moi. Mais en tout, partout où je suis, et où je veux être quelque chose, ou il n'y a aucun esprit, ou c'est le mien qui y est. — Plus Collot d'Herbois se livrait à ses emportements, plus je me commandais de calme et de sang-froid. Je fus même poli. 11 avait menacé Champagneux; il ne me menaça point et il fit bien. Il me promit de me dénoncer le lendemain à la Convention, il me tint parole (1). » Rien de difficile à un ministre comme de trouver la note juste entre trop parler et se taire : le ministre Roland inondait la France d'écrits contre-révolutionnaires; le ministre Garât avait une autre manière de perdre l'opinion publique, il n'écrivait jamais (2) ! D"où cette phrase éplorée d'un de ces malheureux agents de l'Exécutif en 1793 : « La situation d'un ministre à cette époque était étrange et cruelle (3). »

Un ministre est à la barre dans une situation pire qu'un accusé à son banc. Il y paraît sur appel de la Convention, toute affaire cessante (4). D'humble qu'elle était sous la Législative, son attitude y est devenue piteuse. Comparez, par exemple, le ton de Deforgues, ministre des affaires étrangères, dont un agent a arrêté un représentant et le ton du président Voulland dans la séance du 28 frimaire an II : « La Convention nationale, dit le président au ministre, a appris hier avec autant de surprise que d'indignation que la représentation nationale avait été méconnue

(1) Garât, Mémoires sur la Révolution, pp. 433-434. — Voir également au Moniteur, t. XVII, pp. 302-303, le récit de cette scène rapportée par le ministre à rAsseiiibléc.

(2) Propos de Danton aux Jacobins rapporté par Garât. {Mémoires sur la Révolution, p. 427.)

(3) Ibid., p. 422.

(4) « Le Conseil étant assemblé un décret de la Convention nationale de ce jour a été apporté par un buissier lequel mandait» l'insta)it le Conseil exi'cutif: les ministres se sont rendus aussitôt après l'avoir reçu ;i la Convention nationale. » (Aulabd, Rec. des Actes du Cotn. de s. i)., 1. 111, p. 46.)

dans la personne d'un représentant du peuple, délégué dans les déparlements, et c'est un agent du Conseil exécutif qui s'est rendu coupable de cet attentat. Quels sont donc ces hommes que vous investissez de votre confiance et de vos pouvoirs? La responsabilité ministérielle n'estelle donc à vos yeux qu'un vain mot?... Quels sont les ordres que vous avez transmis?... Parlez, l'Assemblée nationale, juste dans les moindres détails comme sur les plus grands objets, vous a mandé pour vous entendre; elle désire connaître bientôt et par vous-même quels sont les coupables sur lesquels doit peser la vengeance nationale si justement encourue. » La parole ayant été donnée au ministre : « Le Conseil exécutif provisoire n'a pas vu sans un sentiment profond de douleur qu'on l'eût accusé dans la Convention nationale de prétendre rivaliser de pouvoir avec elle. Le Conseil exécutif rivaliser de pouvoir avec la Convention ! Il n'a jamais voulu rivaliser que de zèle et de dévouement avec les plus purs et les plus chauds défenseurs de la liberté; mais toutes ses délibérations, tous ses vœux n'ont jamais d'autre but que d'investir la Convention de tout le respect qu'elle mérite et dont elle a besoin pour accomplir toutes ses destinées. » Et Deforgues de conclure : Qu'on change donc le mot puisque c'est le mot qui fait peur, et la chose vivra. Que la qualification de ministre, « cause de la défaveur meurtrière dans laquelle languit le Conseil exécutif », soit remplacée par une dénomination nouvelle, et le Conseil exécutif renaîtra de ses cendres (1). Il suffit qu'un député, fût-il président de la Convention, soit aperçu parlant à un ministre ou lui faisant passer un billet par l'intermédiaire d'un huissier pour être aussitôt mis en demeure de faire connaître à l'Assemblée le sens de sa conversation ou l'objet de sa communication (2). A plus forte raison, si quelque membre du Corps législatif se hasarde à présenter

(1) Moniteur, t. XVIIL p. 702.

(2) Cas de Barère, président de la Convention le 7 décembre 1792. qui ayant transmis par l'intermédiaire d'un huissier une communication à Roland que la Convention venait de mander, fut obligé de s'expliquer. « Je demande, avait dit un membre de l'Assemblée dont le Moniteur n'indique pas le nom, que le président déclare ce qu'il vient de l'aire dire par un huissier au ministre Koland. » (Moniteur, t. XIV, p. 638.)

à la tribune la défense d'un membre du gouvernement, a-t-il soin de déclarer au préalable qu'il n"a jamais eu de rapports avec lui (1). Car les bons citoyens, les patriotes, les purs, sont ceux qui s'imposent de « fuir » les ministres. Voir un ministre, c'est se commettre en mauvaise compagnie, c'est « avilir le caractère auguste de représentant (2) ». Mannequins donc encore, mannequins pestiférés dans les mains de la Convention.

Annihilés par le Comité, dénoncés par les administrations départementales, déconsidérés par la Convention, honnis par le peuple à qui celle-ci avait soufflé Tidée qu'ils étaient ses pires ennemis (3), les ministres ne trouvaient même pas grâce auprès des étrangers, spectateurs de notre Révolution, et prompts à traiter « d'ind)éciles » des hommes qui acceptaient d'avoir la signature et la responsabilité sans la puissance (4).

Ce qui devait arriver arriva : lorsque le décret du 12 germinal an II intervint, la Révolution était à la veille de n'en plus trouver (5).

Ainsi se trouva réalisé le gouvernement direct du pays par l'Assemblée, et violé le grand principe de la séparation des pouvoirs.

III. Le lendemain, les conséquences apparaissaient de leur confusion. Pour n'avoir pas aperçu d'autre moyen

(1) Cas de Sevestre lorsqu'il prit dans la séance du 2 août 1793 la défense de Garât dans son affaire avec CoUot. {Ibid., t. XVII, p. 304.)

(2) Arch. commun. Marseille, D- Reg. 12, fol. 38, lettre du 30 janvier 1793 de Granet, Moyse Bayle, Pierre Baille, Laurens et Gasparin à la municipalité.

(3) Voir dans Rév. fr., t. XXXIII, p. 183, un Rapport de police sur la situation de Paris aii i 8 nivôse an II où il est parlé de l'iioslilité manifestée par les gens du peuple contre les ministres à l'issue do la séance de la Convention. Bourdon (de l'Oise) avait demandé en termes véhéments le changement des ministres {Moniteur, t. XIX, p. 152) et, « les citoyens qui sortaient de la Convention paraissaient satisfaits de la sortie de Bourdon ».

(4) Mallet du Pan, Mémoires, t. II, p. 11.

(5) Déjà en octobre 1792 il avait fallu écrire lettres sur lettres à Pache pour le déterminer à accepter. (Buzot, Mémoires, p. 101.) Sur le remplacement à la même époque de Danton par Garât, Buzot (p. 104) écrit : « Je prononçai le nom de Garât sans qu'on y fit d'abord une grande attention, le désespoir d'en trouver un autre fit qu'on y revint ensuite. »

de doter la France d'un gouvernement fort, la Convention devait accepter, solliciter au besoin, la maîtrise d'une minorité choisie dans son sein. Ce que l'on a appelé un peu pompeusement la dictature du, Comité de salut public ne fut pas le triomphe de quelques ambitions servies par un subit accès de veulerie de la volonté française, mais le produit naturel et spontané d'un cumul dont le pays espérait son salut. Gouverner n'est pas le fait d'une multitude; c'est affaire forcément à un petit nombre, seul capable de décisions promptes, incapable d'abriter sa responsabilité derrière l'anonymat. Si bien qu'en s'emparant du gouvernement la Convention s'était condamnée à n'en garder pour elle-même que lapparence, mais à en abandonner toute la réalité à son Comité de salut public. Les douze Commissions executives qui remplacèrent les six ministres, assez morcelées pour que leurs influences particulières fussent peu sensibles, assez réunies pour que leurs opérations fussent assujetties à un même système, ne devaient être et ne furent que des bureaux du Comité. Ces bureaux s'appelèrent : Commission des administrations civiles, police et tribunaux; Commission de l'instruction publique; Commission de l'agriculture et des arts; Commission du commerce et des approvisionnements; Commission des travaux publics; Commission des secours publics; Commission des transports, postes et messageries; Commission des revenus nationaux; Commission de l'organisation et des mouvements des armées de terre; Commission de la marine et des colonies; Commission des armes et poudres; Commission des relations extérieures (1). Le gouvernement s'appela Comité de salut pubhc.

Choisis en dehors du Corps législatif les membres des Commissions executives étaient tantôt nommés par la

(1) A l'exception des deux premières qui ne se composaient chacune que d'un commissaire et de deux adjoints faisant fonctions de secrétaires et de gardes des archives, les Commissions executives comprenaient deux membres et un adjoint. La Commission des relations extérieures n'était que d'un seul commissaire sans adjoint; celles de la guerre et de la marine également chacune d'un seul commissaire avec un adjoint; celle des revenus nationaux, prévue d'abord de cinq commissaires, fut ramenée le 29 germinal an II à deux commissaires et un adjoint.

Convention sur la présentation du Comité, tantôt nommés provisoirement par le Comité, puis confirmés par la Convention (1). La loi de germinal complétée par un arrêté du Comité de salut public du 3 floréal an II (2) avait formulé expressément leur « subordination » à l'égard du Comité : obligation pour les commissaires de rendre compte au Comité de la série et des motifs de leurs opérations respectives; droit pour le Comité de modifier ou d'annuler celles des opérations des commissaires qu'il trouverait contraires à l'intérêt public; impossibilité pour ces derniers de donner aucun emploi même dans leurs bureaux sans l'approbation du Comité et autrement qu'au nom de la Convention ; la trésorerie nationale, le bureau de comptabilité et celui de liquidation générale restant indépendants vis-à-vis d'eux et correspondant directement avec le Comité. Ils n'échappaient pas pour cela à la suspicion, et telle était l'habitude de se méfier de tout ce qui rappelait plus ou moins le ministère que l'opinion s'en prit plus d'une fois de sa déconvenue à ces misérables épaves (3). C'était faire beaucoup d'honneur à une institution dont le fonctionnement se réduisait, selon le mot de Mallet du Pan, à « recevoir des ordres et à en expédier » (4) aux mains d'hommes qui faisaient à Morris l'effet de « pauvres créatures osant à peine se moucher sans un ordre du Comité (5) ».

(1) C'est ainsi que le 27 floréal an II le Comité nomma le citoyen Rondelet à titre provisoire commissaire des travaux publics et le 12 floréal le citoyen Fourcade adjoint à la Commission de l'instruction publique; ces nominations furent confirmées par la Convention le 30 floréal.

(2) AuLARD, Rec. des Actes du Com. de $. p., t. XII, p. 721.

(3) Par e-xemple le 7 thermidor an II une députation de la Société des Jacobins dénonce à la barre la Commission des mouvements des armées de terre qu'elle accuse de « s'environner de ténèbres » et d' « abuser pour trahir la patrie « des moyens mis à sa disposition pour la défendre. {Moniteur, t. XXI, p. 301.) Le 11 thermidor une motion est présentée à l'effet d'épurer les Commissions « qui ne sont pas exemptes de l'influence liberticide des conspirateurs ». {Ibid., t. XXI, p. 355.) Le 13 frimaire an III, la question s'agite de réduire ou même de supprimer les Commissions executives. {Ibid., t. XXII, p. 659.) Le 21 messidor un membre parle d'en « exclure les fripons et les intrigants >>. {Ibid., t. XXV, p. 189.) Le 3 thermidor ordre leur est intimé de remettre sous huitaine les marchés qu'elles ont passés. {Ibid., t. XXV, p. 304.)

(4) Mallet du Pan, Corresp. av. la C. de V., t. I, p. 20.

(5) Morris, t. II, p. 78.

Il est si vrai que le Comité était le gouvernement, le seul véritable, et le besoin de stabilité gouvernementale était si évident que le maintien en charge des mêmes commissaires avait été considéré par la Convention, même avant germinal, comme une condition indispensable de la marche des affaires publiques. On ne fera jamais croire que la Convention qui avait pour elle l'article 7 du décret du 6 avril 1793, aux termes duquel le Comité était renouvelable mensuellement, eût hésité à secouer sa tutelle si elle n'avait pas cru le gouvernement direct impossible sans cette tutelle. Au lieu de cela, le premier Comité, celui du 6 avril 1793, fut, à trois exceptions près, réélu chaque mois jusqu'au 10 juillet suivant, époque où Danton fut renversé du pouvoir. Après quelques remaniements résultant d'adjonctions et de démissions, le second Comité, celui du 10 juillet 1793, resta également à partir du 20 septembre jusqu'au 9 thermidor avec son personnel intact. La Convention, comme pour justifier à ses propres yeux la violation de son décret, avait commencé par mettre en avant le danger auquel elle aurait exposé le pays en donnant des successeurs à des hommes au courant de tous les secrets de la défense : ainsi, au M septembre 1793, au 22 brumaire, au 23 frimaire an II (i). Mais bientôt elle y mit moins de cérémonie : les 21 nivôse, 21 pluviôse, 22 ventôse, 21 germinal, 22 floréal, 22 prairial, 24 messidor, elle renouvela sans commentaire les pouvoirs arrivés à terme (2). Le 21 germinal Barère avait à peine ouvert la bouche pour parler du renouvellement qu'un cri s'élevait de toutes les parties de la salle : « Continuez, continuez! » Et la continuation devint chose si naturelle que le 24 messidor le même Barère oublia de soulever seulement la question. L'orateur avait déjà quitté la tribune quand, s'apercevant de son oubli, il y était remonté et d'une voix indifférente avait laissé tomber ces paroles : « J'ai oublié de dire, avant de Ure les nouvelles, que le Comité m'a chargé de demander le renouvellement de ses pouvoirs qui sont

(1) Moniteur, t. XVII, pp. 641, et XVIII, p. 420 et 661.

(2) Ibid.. t. XIX, pp. 178, 438,686; XX, pp. 187, 442, 699; XXI. p. 199.

expirés. » Sur quoi, la prorogation avait été, dit le Moniteur, décidée « au milieu des plus vifs applaudissements » .

De propos délibéré et parce qu'elle avait conscience que la moindre intervention de sa part aurait afl'aibli le gouvernement, la Convention laissa au Comité l'initiative des renouvellements partiels à la suite de démissions, maladies ou envois en mission. Lorque Robespierre prit la place de Gasparin le 27 juillet 1793, Carnot et Prieur (de la Côtc-d'Or) celles de Jeanbon et de Lindet le 14 août, elle se borna à approuver les choix du Comité (1). Lorsqu'il s'agit le 30 mai 1793 d'adjoindre au Comité cinq membres chargés de lui venir en aide dans la rédaction des articles constitutionnels, ce fut le Comité, non la Convention, qui clioisit Hérault de Sechelles, Ramel, Saint- Just, Mathieu et Couthon. Là encore l'action de la Convention n'alla pas au delà d'une simple confirmation des nominations proposées (2).

Alors tout naturellement il arriva que ce gouvernement, aussi possesseur de la confiance du Corps législatif que l'ancien lui avait été suspect, devint le maître de la Convention. La pensée vivante, la force vivante de la France se réfugia dans le Comité. A l'Assemblée, en l'absence du Comité, la discussion, à moins qu'elle ne s'égarât dans les banalités ou les lieux communs, était vite épuisée. Plus vite encore lorsqu'il était là. L'article 5 du décret du 6 avril 1793 obligeait le Comité à faire une fois par semaine à la Convention un rapport de ses opérations. Rien de suggestif comme la physionomie des séances en ces jours de gala. Un flot, un brouhaha à l'une des portes de la salle : c'est le rapporteur du Comité, précédé d'une petite cour, comme celle qui annonce d'ordinaire un personnage de marque, allant droit à la tribune d'où il parlera tout à l'heure sans que personne s'avise de l'interrompre, où, une fois son discours terminé, il Hraun projet de décret dont un vote unanime de la Convention fera

(1) Moniteur, t. XVII, p. 256 (décret rendu sur rapport de Jeanbon), et p. 396 (décret rendu sur rapport de Barère).

(2) Ibid., t. XVI, p. 515, et XVII, p. 595. — Aulard, liée, des Actes du Qom. de s. p., t. IV, p. 381.

quelques instants après une loi de la France (1). Un membre par hasard proposait-il l'ajournement? Aussitôt Barère ou Robespierre le combattaient avec hauteur comme si l'honneur du Comité, seul gardien, seul juge éclairé des intérêts de la République, en eût été offensé (2). Ou bien encore il suffisait que Saint-Just apparût avec sa formule : « L'intérêt du peuple et de la justice interdit au Comité d'en dire davantage à l'Assemblée (3) », pour qu'aussitôt la Convention qui aimait la justice et qui aimait le peuple se rangeât à l'avis du Comité. Désormais la place de tout député à qui pèse l'inaction ou sur qui les raisons de Saint-Just n'ont pas de prise, n'est plus à la Convention, mais au Comité. La première condition du bon fonctionnement d'une machine n'est-elle pas que chaque rouage soit à sa place? Le 27 juillet 1793, Robespierre entre au Comité sur cette remarque de Couthon qu'il « est sans cesse occupé à contrarier ce qu'il ne fait pas » et cette autre de Barère que « sa grande popularité demeurant excentrique est un embarras (4) ». Le 6 septembre Billaud-Varenne et Collot d'Herbois sont admis à leur tour après une critique incessante par ces deux représentants des actes du Comité. « Venez voir ce que nous faisons, avaient dit les autres, et travaillez avec nous (5). » On travaille seize heures par jour au Comité. Les cUctateurs y sont le matin, le soir, la nuit encore. A deux heures, à trois heures du matin, leurs fenêtres éclairées du pavillon de l'Égalité attirent les regards des passants attardés (6). A la Con-

(1) Thibaudeau, Mém. sur la Conv., t. I, chap. v, p. 48. — Carnot, t. I, p. 353. — Moniteur, t. XVII, pp. 478, 680: XVIII, pp. 5, 75, 157, 158, 327, 516-520; XIX, pp. 686-692; XX, pp. 443, 445-455.

(2) C'est ce qui arriva dans la séance du 22 prairial an II, à l'occasion d'un rapport de Coutlion et d'un projet de décret renforçant le tribunal révolutionnaire, où, après Barère, Robespierre monta à la tribune pour combattre l'ajournement. D'où cette remarque du Moniteur que le projet fut décrété « après une légère discussion sur quelques articles ». (t. XX, pp. 694-699).

(3) Séance du 23 ventôse an II. [Moniteur, t. XIX, pp. 686-692.)

(4) Mémoires sur Carnot, t. I, pp. 335-336.

(5) Ibid., p. 346.

(6) Ibid., p. 341. — Moniteur, t. XXI, p. 362. — Dans son discours à la Convention du 3 germinal an III, Carnot dit que la signature ne s'y faisait généralement qu'à deux heures du matin. {Moniteur, t. XXIV, p. 50.)

vention, au contraire, on boucle les affaires en quelques heures. Levées avant la Terreur entre cinq et six heures, quelquefois à sept ou sept heures et demie, au plus tôt à quatre heures, les séances sous la Terreur prennent fin dès deux heures, deux heures et demie et au plus tard à quatre heures. En même temps celles du soir^ fréquentes jusqu'au 31 mai, deviennent rares à partir de cette date; celles du dimanche, régulières en 1792 et même encore en 1793, sont l'exception en 1794.

Faut-il s'étonner après cela que le Comité de salut public ait fini par en prendre à l'aise avec la Convention en général et avec chacun de ses membres en particulier? Il ouvre les lettres adressées à l'Assemblée (1). Une audience est une faveur qu'il n'accorde pas couramment (2). Lorsqu'il ne la refuse pas sous le prétexte que « les députés doivent rester à leur poste (3) », il faut commencer par faire antichambre, puis, à moins qu'on ne préfère rester debout, prendre, une fois introduit, un siège que personne ne songe à vous offrir (4) ; dire vite surtout ce que l'on a à dire sous peine de voir d'un mot, d'un signe, la conversation rompue (5). La plupart des demandes écrites dont le Comité avait cependant arrêté le 4 juillet 1793 qu'elles seraient seules recevables (6) sont

(1) Moniteur, t. XVI, p. 356.

(2) Bernard de Saintes, au retour d'une mission dans la Côte-d'Or et en Saône-et-Loire, expose dans une lettre du 6 floréal an II au Comité que depuis près d'une semaine qu'il est arrivé en vertu de son rappel, il ne lui a pas été possible d'être entendu; il insiste pour .savoir le moment où le Comité voudra le recevoir. (Aulard, Rec. des Actes du Com.de s. p., t. XIII, p. 58.)

(3) ViLATE, Mystères de la mère de Dieu dévoilés, p. 281 : « Barailon, député connu par des ouvrages pleins d'i-rudition, avait besoin d'un passeport du Comité de salut public pour aller dans son département, à la suite d'un procès duquel dépendait toute sa fortune ; il ne pouvait en aborder les membres. 11 m'engagea de parler à Barère et autres. Je le fis inutilement. Le rencontrant peu après dans l'antichambre du Comité, j'essayai de le faire entrer; mes eflorts furent encore vains; je parlai à Barère, à Collot, à Robespierre. Barère disait : Quel est cet hommc-là? — Robespierre : Les députés doivent rester à leur poste. »

(4) ViLATE, Causes secrètes, p. 190.

(5) Arch. 1 Ile-et-Vilaine. L'"^ liasse, lettre de Lanjuinais à ses commettants du 24 avril 1793 rendant compte d'une audience de Cambon, membre du Comité de salut public.

(6) Aulard, Rec. des Actes du Corn, de s. p., t. V, p. 166. Le Comité avait voulu ainsi éloigner les solliciteurs et éviter les pertes de lenips.

jetées au feu sans qu'il en prenne connaissance. « Voilà, disait Barère, notre correspondance faite (1). » A la Convention un cercle se forme autour des commissaires dès qu'ils en ont franchi le seuil. Eux passent raides, superbes. On dirait que c'est par grâce et par une sorte de condescendance bienveillante qu'ils donnent la main à qui s'approche en quête de cet honneur. Lorsqu'ils portent à la Convention la nouvelle d'une victoire, ils jouissent à l'avance du plaisir d'émouvoir les tribunes; ils s'expriment en termes qui ne laissent aucune illusion à ceux qui les écoutent sur le véritable vainqueur; à les entendre, ce n'est ni la Convention, ni le peuple, ni l'armée qui ont vaincu, c'est le Comité de salut public (2). En vain quelques députés dont Barras, Courtois, Merlin de Thionville, essayaient-ils de défendre les droits du Corps législatif en des réunions tenues au café Corazza ou dans les salons d'un certain Doyen, traiteur aux Champs- Elysées (3) ; la Convention paraissait se complaire dans sa servitude (4). Le 20 pluviôse an II Javogues, accusé par Couthon de s'être conduit « avec la cruauté d'un Néron », en appelait de laccusation portée contre lui à ses collègues de l'Assemblée; mais l'Assemblée écartait prudemment, sur une observation de Bourdon de l'Oise, la demande de Javogues (5). Ce qui revient à dire que, tout en estimant que Couthon avait dépassé la mesure, elle préférait décliner l'honneur d'un aussi redoutable arbitrage. C'est que l'effort qui l'aurait débarrassée de ses maîtres était devenu de jour en jour plus difficile à accomplir. A Barère qui lui demandait son sentiment sur la Constitution, Baudin des Ardennes, montrant le perron qui conduisait au Comité de salut public, pouvait répondre : « Est-il possible qu'à la vue des degrés du

(1) ViLATE, Causes secrètes, p. 186.

(2) Thibaudeau, Mém. sur la Conv., t. I, cliap. v, pp. 48-49. — Vilate, Causes secrètes, p. 200.

(3) Barras, Mémoires, t. I, chap, xviii, p. 165.

(4) Dans la séance du 11 thermidor, après la chute de Robespierre, les Conventionnels qualifièrent d' « oppression » l'état auquel ils étaient réduits avant cette date. (Moniteur, t. XXI, p. 361.) Thibaudeau parle de « l'état dégradant de servitude » où était tombée la Convention. (Mém. sur la Conv., t. I, chap. v, p. 49.)

(5) Moniteur, t. XIX, pp. 430 et 699.

trône je me hasarde à parler sans feinte à Votre Majesté (1)? »

Voilà le grand mot lâché ! Les membres du Comité de salut public apparaissaient aux yeux de qui voyait clair, sinon sous l'aspect, du moins avec la redoutable omnipotence des rois.