CHAPITRE PREMIER

l'établissement parlementaire dans

LA CONSTITUTION DE l'aN III

I. Le passage de l'état révolutionnaire à l'état régulier. — Second essai de législature régulière. — II. Deux nouveautés : disposition binaire du Corps législatif et renouvellement partiel. — Les choses désignées autrement que par leur nom : Directoire et Conseils. — III. La République bourgeoise à la place de la République démocratique; le 10 août en faillite; suppression du suffrage universel et retour au régime censitaire. — IV. La mise en activité de la Constitution accueillie avec faveur par l'opinion.

I. Lorsque le rideau tombe sur la Convention on a l'impression que la pièce est finie.

Finie, en effet, pour qui ne voit que le drame dans la Révolution ou ne recherche dans l'histoire que les émotions particulières aux époques de grande crise.

En brumaire an IV la Révolution était terminée, en ce sens que ses principes allaient désormais dominer nos lois civiles et nos institutions })olitiques, en ce sens aussi que la République française reconnue par plusieurs grandes puissances avait pris place dans l'ordre européen. Les grands

premiers rôles avaient disparu de la scène : au gouvernement, cinq hommes dont aucun, sauf Carnot, n'avait véritablement marqué sous les législatures passées; dans les Chambres, un personnel dont en général le défaut de notoriété faisait pressentir que les débats seraient effacés et pâles en comparaison des luttes désordonnées et effroyables de la Convention.

Mais ce n'est pas justement à l'heure où la tâche du législateur placé en des conditions moins anormales allait gagner en importance que diminue l'intérêt de la présente étude. Au contraire, le départ de la Convention, en marquant le passage de l'état révolutionnaire à l'état régulier, ouvrait toute grande la carrière à l'action législative. Il allait falloir à présent appliquer et développer les principes victorieux de la Révolution, consolider l'ordre social, perfectionner l'organisation républicaine. Est-il donc si indifférent d'apprendre comment on s'y prit pour cela?

L'intérêt souffre, à la vérité, de quelque chose : l'insuffisance des sources. Pour ce qui est des discours des orateurs ou de la physionomie des séances nous n'avions eu jusqu'ici que l'embarras du choix parmi les textes qui nous sont parvenus. Il n'en ira plus ainsi désormais. Jusqu'au 21 germinal an IV, c'est-à-dire pour six mois seulement de législature, le Moniteur rend compte des séances des Conseils dans les mêmes formes qu'il avait rendu compte de celles des autres Assemblées ; mais, à partir de cette date, une note sommaire résume le travail do chaque journée sans reproduire aucun discours; le Moniteur n'est plus d'aucune utilité. Le Procès-verbal de chaque Conseil, précieux pour la suite et les résultats des débats, l'est moins à notre point de vue spécial (1). Et comme la

(1) Procès-verbal des Cinq-Ccnlt, Bibl. nat., Le*"l, 49 vol. in-8»; Procès-verbal îles Anciens, %ïh\. nat., Le" 3, 49 vol. in-8». C'est par erreur que le tome VI du Catalof^ue de l'histoire de France de la Bibliothùquo nationale attribue 50 volumes au Conseil dos Cinq-Cents. Ce Recueil n'en compte en réalité que 49 comme celui des Anciens et est composé comme suit : ±o législature, 4 brumaire an IV-noi:éal an V, 19 volumes; 3° législature, prairial an V-floréal an Vf, 12 volumes; 4« législature, prairial an Vl-floréal an Vil, 12 volumes; o» législature, prairial an Vll- 19 brumaire an VIII, 6 volumes. La même disposition est reproduite dans le Recueil des Anciens. La 1" session du Corps législatif est numérotée

LE CORPS LEGISLATIF DU DIRECTOIRE 3i3

partie des Archives parlementaires correspondant à la période du Directoire n'a pas encore été publiée, le Journal des Débats devient une source, sinon aussi abondante qu'on le souhaiterait, du moins indispensable d'informations. Nous regretterons plus d'une fois la lumière à laquelle nous étions habitués.

II. Un coup d'œil sur l'économie générale du système inauguré par la Constitution de l'an III, sur les principales lois organiques électorales, sur les lois de circonstance intervenues au cours des événements, aidera à comprendre les pages qui vont suivre.

Pour la première fois depuis l'ouverture de la Révolution, nous avons affaire à deux Chambres au lieu d'une seule. La Constitution dit Co)2seils et non Chambres « à cause, nous apprend Barras, de la comparaison qu'on aurait craint d'en voir faire avec les deux Chambres d'Angleterre regardées jusqu'alors dans le langage populaire c(5mme type d'aristocratie (1) ». Cela n'empêchait pas le Conseil des Cinq-Cents et le Conseil des Anciens d'être deux Chambres véritables, de même origine électorale, de même durée de fonctions, avec cette différence que la première avait l'initiative et la discussion des lois, la seconde le vote définitif. Pour la première fois aussi, nous voyons le principe du renouvellement partiel admis dans le droit public : l'un et l'autre Conseil étaient renouvelables tous les ans par tiers, sans qu'aucun de leurs membres pût rester en fonctions plus de six années consécutives.

2' législature, comme faisant suite à l'Assemblée Législative qui avait précédé la Convention.

(1) Barras, Mémoires, t. l, chap. xxi, p. 239. A ce propos Barras rapporte cette boutade recueillie par lui dans sa jeunesse de la bouche de l'abbé Galiani : « Plus le peuple auquel vous avez affaire a de pétulance naturelle, plus, si vous voulez lui donner une représentation nationale, vous devez diviser les Chambres qui en sont les organes. S'il était question d'un peuple de singes, comme ils sont beaucoup plus vils que les hommes, il leur faudrait peut-être une douzaine de Chambres, pour que la loi, passant de l'une à l'autre, arrivât à son refroidissement nécessaire. S'il s'agit des Français, comme ils ont bien moins de flegme que les Anglais qui ont deux Chambres, il faudra dans la proportion leur en donner au moins quatre. »

Installé d'abord au Manège, puis, à partir du 2 pluviôse an VII, au Palais-Bourbon (1), le Conseil des Cinq-Cents se composait de citoyens âgés de trente ans accomplis et domiciliés sur le territoire de la République pendant les dix années qui avaient immédiatement précédé l'élection. Par mesure transitoire la limite d'âge était abaissée à vingt-cinq ans jusqu'en l'an VII. Le Conseil des Anciens qui prit aux Tuileries la place de la Convention comprenait- 250 membres âgés de quarante ans accomplis, mariés ou veufs et domiciliés depuis quinze ans. Si, par des circonstances extraordinaires, Tun des deux Conseils se trouvait réduit à moins des deux tiers de ses membres, les départements qui avaient des membres du Corps législatif à remplacer par l'effet de ces circonstances étaient invités à procéder sans délai à cette opération. Ce qui revenait à la suppression des suppléants, ces députés en expectative désignés d'avance par le corps électoral que nous avons vus sous les Assemblées précédentes prendre, au fur et à mesure des vacances, la place des titulaires.

Les propositions adoptées par le Conseil des Cimj- Cents s'appelaient résolutions. Les résolutions du Conseil des Cinq-Cents ne devenaient lois qu'après l'acceptation par le Conseil des Anciens et ne pouvaient, en cas de refus, être présentées à nouveau qu'après une année révolue. L'acceptation était exprimée par cette formule « le Conseil des Anciens approuve »; le refus par celle-ci « le Conseil des Anciens ne peut adopter ». La formule « la co7istitution annule » était employée dans le cas de résolutions entachées de vice de forme.

André Dumont aurait voulu que les deux Conseils résidassent dans deux communes séparées. Indépendamment de l'occasion qui s'offrait, en plaçant l'un deux à Versailles, de dédommager cette ville des sacrifices faits par elle à la Révolution, il avait fait valoir la plus grande difficulté rencontrée du fait de leur éloignement pour un envahissement ou un coup d'Etat (2). La majorité s'était bornée à décider qu'en aucun cas les deux Conseils ne

(1) Devenu en 1790 proiirirtc nationale et aménagé à l'usage des Cinq- Cents par les arcliiteetes Gisors et Leconite.

(2) Journal des Débats, séance du 28 thermidor an III, p. 780.

pourraient se réunir dans une même salle sans les affranchir pour cela de l'obligation de la Présidence commune. Le Conseil des Anciens avait seul qualité pour changer la résidence du Corps législatif et fixer l'époque à laquelle les Conseils seraient tenus de se rendre au lieu désigné par lui.

A l'instar de leurs prédécesseurs, les membres du nouveau Corps législatif recevaient, sans distinction de Conseil, une indemnité mensuelle fixée à 670 francs. Ils ne s'en contentèrent d'ailleurs pas longtemps. Dès l'an VI, le droit pour le législateur d'être logé aux frais de la République, indemnisé par elle de ses frais de bureau et de correspondance, remboursé par elle des dépenses nécessitées par l'entretien de son costume officiel, est formulé par les Cinq-Cents et confirmé par les Anciens. Les considérants de la résolution du 28 thermidor, approuvée le 29, méritent d'être cités : « Considérant que les premiers fonctionnaires de la République doivent être logés dans les bâtiments nationaux et qu'il en est même usé ainsi à l'égard des ministres, de plusieurs chefs de division et des principaux chefs des administrations en sous-ordre; considérant que les réparations qu'il aurait fallu faire dans les palais des deux Conseils et les bâtiments qui les avoisinent pour y loger les représentants du peuple ont été sans cesse ajournées à cause des dépenses extraordinaires de la guerre ; que l'intérêt des contribuables exige que les dépenses ne soient faites que quelques années après la paix générale et qu'il est plus économique d'ailleurs d'attribuer à chaque représentant du peuple le remboursement de ses frais de loyer; considérant, d'autre part, que les employés des deux Conseils ne doivent point être distraits de leurs occupations pour remplir, même momentanément, les fonctions de secrétaire des représentants du peuple à qui la modicité de leur indemnité ne permet pas d'en avoir, et qu'il n'est jjas juste que ceux qui jusqu'ici en ont payé un à leurs frais voient par là leur indemnité réduite; considérant aussi que le bon ordre et une sévère économie exigent (jue chacjue représentant du peuple se pourvoie à ses frais de tous les objets que nécessitent sa correspondance et les travaux

dont il est chargé dans les diverses commissions, afin que, sous le prétexte de fournitures d'aucune espèce, il ne se fasse pas dans les bureaux des consommations devenues beaucoup trop dispendieuses ; considérant que l'économie commande encore de mettre à la charge de chaque représentant du peuple l'entretien du costume et même son renouvellement si, dans l'exercice de ses fonctions, celui qui lui a été remis se trouve hors de service, et qu'il est de l'intérêt de la République de se décharger promptement de ces diverses fournitures et dépenses en réglant le remboursement auquel les membres de chaque Conseil ont droit de prétendre, le Conseil des Cinq-Cents déclare... etc. (1). » Ce qui, sous forme de mettre toutes choses à la charge du représentant, revenait à les lui payer toutes à l'avance. Les États des dépenses du Corps législatif en l'an VII venus le 26 fructidor an VI en discussion devant les Anciens et votés, après examen de la Commission, le 21 vendémiaire an VII, attribuaient par mois à chaque représentant, additionnellement à l'indemnité constitutionnelle de 670 francs et sans préjudice de celle de 80 francs accordée par la loi du 5 frimaire précédent pour suppression du contreseing, une somme de 330 francs pour remboursement de frais de loyer, de bureau et d'entretien de costume (2). Soit 1 080 francs par mois ou 12 960 francs par an. Le record de la dépense imposée depuis l'ouverture de la Révolution à la nation pour le paiement de ses mandataires était ainsi détenu par le Corps législatif du Directoire à qui, au surplus, la nation ne se fit pas faute de dire son fait (3).

Directoire ou Directoire exécutif, autre expression nouvelle que u la crainte de paraître se référer en quelque chose à la monarchie » avait fait préférer à celle de Pouvoir exécutif. Le Directoire n'en était pas moins le centre d'où partait toute l'impulsion gouvernementale. Composé de 5 membres, âgés de quarante ans au moins, et chargés à tour de rôle de la présidence pendant trois

(1) Proc.-verb. des A , thermidor an VI, pp. 268-270.

(2) Ibid., fructidor an VI, pp. 190 et suiv., et vendémiaire an VII, pp. 299-301.

(3) Voir plus loin, pp. 39S-396 et note 2.

mois, à la nomination du Corps législatif, partiellement renouvelable par l'élection d'un nouveau membre chaque année (1) et accessible derechef aux membres sortants qu'après un intervalle de cinq ans, il avait en effet toutes les attributions de la puissance executive. Carnot prit pour lui la direction de la guerre, Le Tourneur celle de la marine, Barras celle de la police, Larevellière celle de l'instruction publique, des arts et manufactures, Reubell celle des affaires étrangères, de la justice et des finances. En même temps, la division de la carte de France faite entre eux d'un commun accord en cinq arrondissements leur permit de veiller au choix des fonctionnaires : à Carnot échurent les départements du Nord, ceux de l'Est à Reubell, ceux de l'Ouest à Larevellière, le Midi à Barras, le Centre à Le Tourneur (2). Les sept ministres nommés par le Directoire et révocables à sa volonté étaient de simples agents d'exécution entre ses mains (3). Pour MaUet du Pan, Directoire est synonyme de Comité de salut public (4). A cette grosse différence près toutefois que si les membres qui le composaient pouvaient jusqu'au premier jour de Tan V de la République être choisis dans le Corps législatif, ils cessaient de lui appartenir au lendemain de leur élection. Carnot, membre du Comité, était resté le Conventionnel Carnot. Au contraire, lorsqu'il entra en brumaire an IV au Luxembourg, il perdit du coup son droit d'entrée aux Tuileries. Le Directoire n'avait aucune participation au pouvoir législatif. Tout ce qu'il pouvait faire c'était de proposer par voie de mes^ sage des mesures qu'il appartenait au Conseil des Cinq- Cents de convertir, s'il le jugeait à propos, séance tenante.

(1) Comme la première fois les cinq Directeurs furent élus ensemble, le sort décida pendant les quatre premières aimées de la sortie annuelle de l'un d'eux.

(2) Voir Messages, arrêtés et proclamations du Directoire exécutif, Paris, Baudouin, an VII-VIII, 7 vol. in-8". (Bibl. nat., Lb«/4)

(3) La Constitution n'en avait prévu que six : justice, intérieur, relations extérieures, marine et colonies, f,'uerre, finances. Mais un septième, police générale de la République, fut, sur demande du Directoire, créé par les Cinq-Cents le 9 nivAse an IV et par les Anciens le d2. {Moniteur, t. XXVII, pp. 95 et 132.)

(4) Mallet du Pan, Corresp. av. la C. de V , t. I, p. 368, et II, p. 235,

en motions, comme cela arriva le 25 ventôse an V lors de l'envoi d'un message directorial sur l'opportunité de la prestation du serment par les fonctionnaires et les électeurs (1).

En réalité, il est impossible d'imaginer un système caractérisé par plus de divisions entre les autorités, un gouvernement plus dissemblable du Comité de salut public.

III. La base électorale de la Constitution était le suffrage censitaire à deux degrés. Les citoyens français âgés de vingt et un ans, domiciliés depuis un an et inscrits au rôle des contributions directes, foncière ou personnelle, choisissaient dans les assemblées primaires un électeur par deux cents citoyens inscrits. Les électeurs du second degré devaient avoir vingt-cinq ans accomplis et être propriétaires, usufruitiers ou fermiers d'un revenu de cent, cent cinquante ou deux cents journées de travail, selon l'importance des localités. En outre, la condition pour les citoyens de savoir lire et écrire et d'exercer un métier mécanique devenait exigible à partir de l'an XII.

Au suffrage universel établi par décrets de l'Assemblée Législative des 10 et H août 1792 la réaction thermidorienne substituait un droit nouveau fondé à la fois sur la fortune et sur la capacité. De tous ses actes politiques c'est celui qui justifie le mieux le nom sous lequel elle est désignée dans l'histoire.

Ce n'est pas tout.

Elle interpréta et compléta le texte constitutionnel par quatre décrets : ceux des 5 et 13 fructidor an III, 1" et 30 vendémiaire an IV.

Aux termes du premier, tous les membres alors en activité dans la Convention étaient rééligibles, et les assemblées électorales ne pouvaient on prenih'o moins (kîs deux tiers pour former le Corj)s législatif. Aux termes (hi second, les assemblées électorales n'étaient admises a nommer le tiers dont le choix était à leur libre disposi-

(1) Moniteur, t. XVIII, p. 622.

tion qu'après avoir nommé les deux tiers pris parmi les Conventionnels; chaque assemblée électorale, pour obvier à l'inconvénient de l'élection des mêmes Conventionnels dans plusieurs départements, était astreinte, indépendamment des deux tiers qu'elle devait nommer d'abord, à former une liste supplémentaire triple de la première et composée de membres également pris sur la totalité de la Convention; en cas d'insuffisance du résultat des scrutins de toutes les assemblées électorales pour la réélection de cinq cents Conventionnels, ceux qui auraient été réélus se formeraient en Assemblée électorale de France pour compléter ce nombre. Celui du 1" vendémiaire an IV fixait au 20 l'ouverture des assemblées électorales et leur clôture au 29. Celui du 30 vendémiaire prescrivait q^ue pour la première élection qui allait avoir lieu les électeurs ne seraient pas appelés à désigner leurs élus plutôt pour l'un que pour l'autre Conseil, mais que ce serait le Corps législatif lui-mt'me qui, dans sa première réunion (1), composerait le Conseil des Anciens par voie de tirage au sort dans la proportion de deux tiers parmi les cinq cents députés ex-membres de la Convention, mariés ou veufs et âgés de quarante ans, dans la proportion d'un tiers parmi les députés nouvellement élus et se trouvant dans le même cas. Enfin en décrétant le 3 brumaire an IV que les émigrés et parents d'émigrés seraient inéligibles, la réaction fermait l'accès du Corps législatif à plus de deux cent mille Français (2).

Il était impossible de bâillonner avec plus de sans-gène la nation, si on peut appeler nation la classe bourgeoise privilégiée. Et l'Assemblée qui fit cela était issue du suffrage universel! Et l'écho, lorsqu'elle fit cela, était à peine éteint de ses hymnes quotidiens à la souveraineté populaire ! Quel besoin pour la nation d'avoir pris la Bastille, d'avoir renversé le trône, d'avoir tout été aux heures suprêmes, pour en arriver là au moment où le désarmement de la Prusse, de l'Espagne et des petites puissances annonçait l'aurore d'une ère d'accalmie et de bien-être?

(1) Définitivement fixée au 5 brumaire, après avoir été indiquée pour le 15, par la loi du 10 vendémiaire an IV.

(2) Moniteur, t. XXVI, p. 332.

Quelques traits sanglants à l'adresse de la Convention (1), l'impression ordonnée par deux ou trois assemblées primaires des paroles sévères tombées de la bouche de leurs orateurs (2) et l'insurrection du 13 vendémaire an IV comprimée le même soir par Bonaparte, voilà cependant tout ce que la nation trouva à répondre aux réacteurs. Toutes choses se passèrent comme ceux-ci avaient dit qu'elles se passeraient. Si bien que, lorsque dans la suite Directoire et Conseils s'entendirent pour restreindre davantage la liberté électorale, l'opinion avait perdu l'habitude de sémouvoir. Cela lui apparut comme la chose la plus naturelle du monde que pour empêcher l'opposition de triompher dans les élections on entravât l'exercice de la souveraineté nationale. C'est ainsi que la loi du 19 fructidor an V imposa aux électeurs choisis par les assemblées primaires le serment « de haine à la royauté et à l'anarchie, de fidélité et d'attachement à la République et à la Constitution (3) » ; que la loi du 9 frimaire an YI,

(1) « Méritez le clioix du peuple, ne le commandez pas », avait dit Lacretelle le 11 fructidor an III, parlant à la Convention à la tête d'une députation de la section des Cham[is-Élysées. (Moniteur, t. XXV, p. 608.)

(2) Opinion du citoyen Chativeau-Lagarde sur la réélection forcée des deux tiers de la Convention nationale à la législature, prononcée le 22 fructidor au /// dans l'assemblée primaire de la section de l'Unité et imprimée par ordre de celle assemblée, Paris, Mignoret, an III, in-8", pièce (Bibl. nat , Le *713) : « Est-il possible d'attar|uer j)lus ouvertement la liberté de vos élections, la souveraineté du peuple? Un moyen simple se présente à nous de déjouer celte conspiration, c'est de prouver que nous ne la craignons pas en faisant usage de notre indépendance. Personne au monde n'osera révoquer en doute que le droit des assemblées primaires est de -choisir tous leurs représentants sans exception. » — De la souveraineté du peuple dans les élections. Discours imprimé par ordre du peuple réuni en assemblée primaire daTis la section du Théâtre-Français, par le citoyen Michaud, Paris, Imp. des frères Fleschelle, s. d., in-8», pièce (Bibl. nat., Le**/i2) : « Je ne songe jamais aux intrigues qu'a employées la Convention pour se perpétuer sans songer à la jonglerie de Sixte- Quint pour être pape... Ne craignez-vous pas qu'un autre Cromwell ne descende bientôt en bottes dans ce long parlement?... Citoyens, il est une puissance au-dessus des baïonnettes, c'est la puissance de la pensée; on peut forcer notre soumission à la loi la plus t>Taimique, mais on ne peut forcer notre ciioix. Pourquoi une fraction du peuple ne diraitelle pas à la Convention : Tu peux forcer notre soumission à tes lois, mais tu ne forceras jamais nos suffrages qui ne dépendent pas des lois. »

(3) Cinq mois plus tôt, en ventôse, le Directoire avait adressé aux Cinq-Cents un message pour leur demander d'imposer le serment de /loi/ie à la royauté, mais un amendement introduit par les Anciens avait

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inspirée de celle du 3 brumaire an IV, priva les ex-nobles des droits électoraux (1). Innocentes fantaisies, il est vrai, en regard de cette curiosité historique (2) — je dirais presque cette monstruosité — que fut le scrutin de l'an IV.

IV. Quoi qu'il en soit, au y brumaire an IV, date de l'ouverture des séances du Corps législatif, le vent était à l'optimisme. « Enfin! lisons-nous au numéro du Moniteur du 16 brumaire, nous avons un gouvernement! Le Corps législatif débarrassé du travail de son organisation commence à prendre le caractère qu il doit avoir sous la forme constitutionnelle. Le Directoire exécutif est en activité. Les ministres sont nommés. Jusqu'à présent notre existence politique avait éprouvé toutes les vicissitudes que l'on devait attendre dune Révolution qui a eu à vaincre tous les genres d'obstacles. Après avoir traversé six ans d'orages, de factions, de chaos et d'anarchie; après avoir combattu le royalisme déguisé sous toutes les formes et les excès d'un patriotisme égaré, non moins dangereux peut-être, il doit nous être permis d'apercevoir le terme de tant d'agitations et d'embrasser la colonne de salut qui vient d'être élevée au milieu de nous; cette colonne, c'est la Constitution (3)1 » Le ton lyrique de cet entrefdet paru sous la signature de Lenoir-Laroche, exdéputé de Paris à la Constituante et futur ministre de la police du Directoire, corroboré le 25 par cette phrase d'un homme pas plus suspect de tendresse pour le régime qui commençait que pour celui qui prenait fm : « L'opinion attend avec tranquillité et espérance les mesures de la nouvelle Assemblée (4) », montre l'universel soulagement ressenti à la rentrée de la France dans les voies gouvernementales régulières.

réduit ce serment au simple engagement de combattre la royauté et l'anarchie. {Moniteur, t. XXVIII, pp. 622, 623, 623, 627, 628.)

(1) Ibid.,t XXIX, p. 81.

(2) Expression de Scioux. {Le Directoire, Paris, Firmin-Didot, 1895-1897, t. I, p. 377.)

(3) Moniteur, t. XXVI, p. 361.

(4) Mallet du Pan, Correip. av. la C. de V., t. I, p. 358.