CHAPITRE XXIII

.. Les projets de réforme fiscale dont le parlement allemand a été saisi pendant les dernières années ont souleyé des discussions très vives et agitent encore profondément l'opinion publique. Sans les défiances excitées par le prince de Bismarck au sein des différents partis qui sont aux prises avec sa politique, la plupart des projets seraient adoptés depuis longtemps. Au point de vue purement économique, il s'agirait d'améliorer les finances de l'Allemagne, celles de l'Empire comme celles des États particuliers, au moyen d'une réduction des contributions directes, compensée par une augmentation proportionnelle des impôts indirects. Rien de plus simple ni de plus rationnel, en apparence, que ce changement parfaitement motivé par la disproportion actuelle des charges établies dans le système fiscal en vigueur. Malgré les modifications introduites aujourd'hui, les impôts indirects ne sont aussi faibles par rapport aux contributions directes dans le budget d'aucun grand état de l'Europe. Tout le monde est d'accord sur ce fait et

disposé à y porter remède. Seulement, on redoute d'ouvrir au gouvernement de l'Empire de nouvelles sources de revenu. Le chancelier, pour prouver que la réforme doit servir tout d'abord au dégrèvement des impôts directs, a soumis aux chambres prussiennes un projet de loi sur l'emploi des fonds disponibles par suite des augmentations de recettes sur les contributions indirectes nouvelles, destinées à être réparties entre les États particuliers. Mais la chambre des députés de Prusse commença par rejeter cette proposition, par la raison qu'elle ne pouvait régler d'avance l'emploi d'excédents qui n'existaient pas encore. D'un autre côté, parmi les motifs invoqués contre l'introduction du monopole du tabac, le Reichstag fit valoir entre autres la nécessité de refuser au chancelier toute augmentation de recettes, afin de ne pas fortifier davantage le pouvoir central au détriment des droits de la nation. Aux yeux des libéraux, l'acceptation des impôts nouveaux équivalait à un amoindrissement du parlement et risquait même de porter atteinte aux droits assurés au peuple par la constitution. De leur côté, les particularistes, représentants ou partisans du principe fédératif, craignent d'aliéner le dernier reste d'autonomie des États secondaires et des petits États, en assurant l'autonomie financière de l'Empire. Démocrates, particularistes, progressistes, sécessionnistes, libéraux de toutes les nuances écartèrent ainsi l'un après l'autre les projets d'impôts, présentés pour l'accomplissement de la réforme fiscale, sans que le prince de Bismarck réussît à constituer une majorité en faveur de son programme.

Ce programme de réforme fiscale, officiellement annoncé dans le message impérial du 17 novembre 1884, exposé ensuite dans un mémoire du chancelier au Reichstag, a été discuté longuement pendant les dernières sessions, à propos de l'introduction du monopole du tabac et de l'impôt sur la consommation de l'eau-de-vie. Plus de déficit, compensation des contributions matriçulaires par la répartition des recettes à créer au moyen de nouvelles contributions indirectes, diminution des impôts directs et abandon d'une partie de ces revenus aux cercles et aux communes, tels devaient être pour les états particuliers les effets d'une réforme qui aurait en même temps assuré l'autonomie financière de l'Empire. Dans plusieurs pays allemands, notamment en Prusse, les impôts directs sont démesurément accrus par la charge des centimes additionnels. Ceux-ci s'élèvent dans certaines localités jusqu'au sextuple et plus du principal. L'exposé des motifs sur l'emploi des excédents de recettes devant résulter de l'introduction du monopole du tabac évaluait à 200 millions de marcs les impôts directs payés en Allemagne par l'agriculture, soit un marc à peu près par quintal de blé produit et plus de 4 marcs par tête d'habitant. Au budget français, pour l'exercice de 1888, les contributions directes figurent pour 404 millions de francs en tout, et ne dépassent pas la proportion d'un septième sur le total des recettes ordinaires, contre un cinquième en Prusse et un quart dans le pays de Badeii, rien que pour l'État et en mettant à part les centimes additionnels, qui remplacent pour les communes les taxes d'octroi prélevées en France. Privées des ressourcés

de l'octroi, les villes, en Prusse, sont obligées de demander tout au moins en centimes additionnels deux ou trois fois le montant du principal des contributions directes à l'État. Entre autres exemples, pris dans une des provinces les plus riches de la monarchie, dans la province du Rhin, sur une taxe de 6 marcs de la Klassensteuer, à Witten, il y a 350 p. 100 de contributions communales, plus 50 p. 100 de taxe d'église, ce qui porte à 30 marcs la cote à payer pour 6 marcs réclamés par l'État. A Wattenscheid, la même cote s'élève à 39 marcs 20 pfennings avec les impôts additionnels communaux, soit 554 centièmes additionnels ajoutés au principal. A Kœnigsteel> 42 marcs de charge totale pour 6 marcs en prin^ cipal, soit 610 centièmes additionnels. On ne compte pas moins de 170 villes dans la monarchie prussienne, dont le budget exige de 100 jusqu'à 500 pour 100 de contributions additionnelles sur les impôts directs pendant certaines années. Admettons que les distributions d'eau, l'éclairage au gaz, d'autres entreprises municipales analogues, qui n'ont précisément rien de commun avec l'impôt ordinaire, déterminent, dans certains cas, cette exagération des contributions additionnelles, il n'en est pas moins positif que, dans un certain nombre de localités urbaines, les taxes communales atteignent 500 centièmes du principal des contributions payées à l'État. Arrivées à ce degré, les contributions additionnelles rendent excessive la charge des impôts directs et doivent entraîner beaucoup de difficultés pour la perception.

Sur 5087470 personnes ou ménages soumis à l'impôt des classes ou Klassensteuer, il n'y a pas eu,

en 1880, moins de 438973 saisies exécutées, dont 254 166 pour la classe la plus basse, comprenant les ouvriers, contre 102 584 pour la seconde classe, et 28 516 pour la troisième. Pour le même exercice annuel, le nombre des poursuites par contrainte restées sans résultat atteignit 565 766, dont 386017 dans la classe la plus basse, 135635 dans la seconde classe, 22 774 dans la troisième et 21 340 dans la plus élevée. Il y a encore dix classes pour cette contribution, qui rappelle notre contribution personnelle mobilière, et s'impose aux citoyens dont le revenu annuel reste au-dessous de 3000 marcs, à raison de taxes graduées, jusqu'à 10 francs par mois, les deux classes les plus basses ayant été récemment exemptes de l'impôt. Pour les revenus qui dépassent 3000 marcs intervient l'impôt sur le revenu appelé Klassifizirte Einkommensteuer, dont le minimum mensuel est de 10 francs environ, le maximum de 2250 francs. Avant l'exemption des classes inférieures, les difficultés de la perception étaient telles qu'en une seule année le nombre des poursuites s'éleva à 1 004739 en Prusse. A Berlin, dans la capitale de l'Empire, sur 355 992 contribuables inscrits sur les rôles , le nombre des poursuites est monté à 393 837 pour l'année 1876 : plus de poursuites que de cotes par conséquent, ce qui tient à ce que les poursuites sont faites pour les arrérages de chaque trimestre, et peuvent être répétées plusieurs fois contre le même individu dans le courant de la même année. Sur ces 393837 cas de poursuites figurent 25280 exécutions avec saisies, 91 655 exécutions sans effet. Ainsi on comptait naguère à Berlin, pour 100 personnes soumises alors

à Timpôt des classes, 101 poursuites dans la classe inférieure, 135 dans la seconde classe, 131 dans la troisième, 114 dans la quatrième, 64 encore dans la cinquième jusqu'à la douzième classe. Pour l'exercice 1881, toujours à Berlin, sur 1048 203 cotes relatives aux impôts sur bâtiments et sur les loyers, ajoutées aux cotes pour l'impôt sur le revenu et Timpôt des classes, au nombre de 1 468 856, le chancelier de l'Empire signala au Reichstag, dans la séance du 14 juin 1881, 647981 avertissements pour retard de payement au percepteur, dont 308 814 seulement suivis d'effet, avec 244 968 poursuites sans fruit, et 85 302 touchant des personnes qui avaient quitté la ville, soit pour chercher en province une position meilleure, soit pour émigrer à l'étranger. Dans le courant de la même année, pour 1881, les relevés officiels comptent 287 346 personnes qui ont émigré par les ports allemands, la plupart pour l'Amérique. Naturellement ces innombrables exécutions, nécessitées pour la rentrée des arrérages sur l'impôt des classes, soulèvent des plaintes amères au sein des populations ouvrières. Ces plaintes ne sont pas restées sans écho auprès du prince de Bismarck. Le chancelier s'en sert au Reichstag pour gagner l'opinion à ses projets de réforme. Il appelle l'impôt des classes une institution barbare, reste de la féodalité, un impôt de capitation dont les Turcs conservent seuls l'équivalent en Europe, et tout à fait indigne d'un peuple civilisé. Aussi cette contribution des classes devra disparaître, quand de nouveaux impôts directs plus faciles à percevoir donneront au Trésor public une compensation suffisante. Pour commencer

les chambres prussiennes, d'accord avec le gouvernement, ont fait disparaître l'impôt sur les deux dernières classes, dont le revenu ne dépasse pas 900 marcs par an. De même YEinkommsteuer proprement dit serait à réduire dans une certaine mesure pour les revenus qui ne dépassent pas 2000 thalers ou 7500 francs, quand ils ne proviennent pas de biens-fonds ou de valeurs transmissibles par héritage. « Quiconque, dit le prince de Bismarck, gagne un revenu comme artisan, comme négociant ou comme industriel par un travail quotidien, un revenu qui risque d'être diminué du jour au lendemain, qui ne peut être transmis à ses enfants, celui-là est injustement imposé, quand il doit payer autant que celui qui n'a qu'à prendre ses ciseaux pour détacher ses coupons d'intérêts, ou à écrire une quittance pour toucher ses droits de fermage. Ainsi, je suis d'avis que l'impôt doit être diminué pour les revenus non fondés, et je pense, de plus, que les fonctionnaires de l'État ne doivent pas acquitter une contribution sur un traitement provenant de l'État. Gela constitue une imposition irrationnelle qui m'a déjà choqué, autant que je m'en souviens, dès l'époque de son introducduction. Je ne puis que l'identifier avec une taxe directe appliquée par l'État sur les coupons de ses propres créanciers. L'État doit au fonctionnaire un traitement, et il lui en retranche une partie, sous forme de contribution, pour le ministre des finances, procédé à mes yeux incorrect. »

Plus que tous les autres, les intérêts agricoles semblent appeler la sollicitude du chancelier allemand dans ses projets de réformes fiscales. A l'entendre

parler de l'agriculture, celle-ci aurait à acquitter une contribution foncière de 5 à 10 pour 100 sur son revenu net : avec la contribution sur les bâtiments pour les constructions d'exploitation rurale, avec l'impôt sur le revenu, la charge serait triplée. « L'impôt prélevé par la contribution foncière, dit-il dans son discours du 2 mai 1879 pour la revision du tarif douanier, s'élève ainsi à 5 pour 100 du revenu sur un bien franc de dettes, à 10 pour 100 sur un bien hypothéqué à moitié de sa valeur. L'impôt sur les bâtiments équivaut à la moitié de l'impôt foncier, enlevant tout au moins de 2 à 5 pour 100 du produit de la culture en blé. L'impôt sur le revenu prend, lui, 5 pour 100 certainement. Gela fait bien une charge de 10 pour 100 au minimum sur le rendement net d'un domaine franc de dettes. Si le domaine supporte une dette équivalant à la moitié de sa valeur, la charge des contributions monte à 20 pour 100. L'origine de la plupart des dettes peut être reconnue. Si celles-ci ne résultent pas de partage de biens, chez les paysans ainsi que pour les biens nobles, elles proviennent des dévastations auxquelles le nord et particulièrement le nord-est de l'Allemagne ont été exposés pendant les invasions des Français, au commencement du siècle, comme aussi du dénuement et de l'abandon dans lesquels sont tombés les propriétaires des districts orientaux, à l'époque des Ablôsungsgesetze, ces lois raisonnables, mais bien dures, parce qu'elles ont enlevé aux terres les bras nécessaires, en un temps où les propriétaires privés de capitaux n'ont pu trouver de nouveaux bras. »

Aucune occasion n'échappe au prince de Bismarck

pour affirmer les avantages de sa politique nationale et unitaire. Après avoir mis au compte des invasions françaises, des événements, l'origine de la dette agricole, il demande aux représentants de la nation d'améliorer enfin la situation des pauvres cultivateurs, qui ont dû s'imposer tant de sacrifices pour le salut commun. Car c'est dans l'intérêt de la consolidation de l'Allemagne, « dans l'intérêt de cette cause, que la propriété foncière si médiocre et si peu favorisée des provinces orientales a beaucoup souffert. J'abandonne aux statisticiens le soin d'évaluer combien font sur le boisseau de seigle ces 10 à 20 p. 100 d'impôts de l'État que supporte la propriété foncière comparativement avec les valeurs mobilières qui ne payent, de leur côté, que 3 p. 100 d'impôt sur le revenu. Ajoutez-vous, de part et d'autre, les contributions additionnelles pour les communes, les cercles, les provinces, vous m'accorderez que 100 centièmes additionnels sur le principal de l'impôt répondent à des situations relativement favorables, et que, dans les provinces agricoles, ces contributions additionnelles reposent surtout sur l'agriculture. De la sorte, vous arriverez pour l'agriculture indigène à une imposition de la production du blé qui atteint de 20 à 30 p. 100 et plus, en regard de laquelle l'importation des blés étrangers se fait franche de droits. » Les arguments employés lors de la réforme douanière pour motiver l'établissement de droits d'entrée sur les blés étrangers, sont renouvelés aujourd'hui pour le dégrèvement des impôts directs en faveur de l'agriculture.

Tandis que la contribution des classes disparaîtrait complètement par suite de l'établissement du système

complet des impôts indirects projetés, l'État abandonnerait le produit de la contribution foncière et de la contribution sur les bâtiments aux communes, aux cercles et aux provinces, ce qui aurait pour conséquence une réduction équivalente des taxes additionnelles. Or la contribution foncière figure actuellement au budget prussien pour 40 millions de marcs, la contribution sur les bâtiments pour 27 millions, la contribution des classes pour 41 millions, soit ensemble 108 millions à remplacer au moyen de recettes indirectes, à peu près le double du montant actuel de la contribution matriculaire. Pour assurer cette somme au royaume de Prusse, il faudrait créer dans tout l'Empire des recettes indirectes nouvelles pour 220 millions au moins, parce que le produit serait à répartir entre les différents États particuliers, en proportion de leur population respective. Comme les centièmes additionnels, prélevés sur les contributions foncières et sur celles des bâtiments, produisent par année 58 millions aux communes et 26 millions aux cercles dans les provinces de l'Est, sans dispenser les communes de prélever pour 139 millions d'autres impôts, l'abandon de la contribution sur les bâtiments et de la contribution foncière, montant ensemble à 67 millions, ne suffirait pas encore pour le dégrèvement des charges municipales. Aux dégrèvements s'ajouteraient de nouvelles dépenses pour l'augmentation des traitements promis aux fonctionnaires de l'Empire et pour l'augmentation de solde des officiers, peut-être aussi des subventions aux caisses de retraite pour les ouvriers, subventions dont pourtant le Reichstag ne veut pas entendre parler, mais que le chancelier per-

siste à mettre en avant dans son programme de socia-* lisme d'État. Le socialisme d'État, qui trouve encore peu d'écho dans le peuple et au parlement, est fort en vogue dans les sphères officielles. Le prince de Bismarck, tout en combattant avec vigueur la démocratie socialiste, veut prévenir la révolution, en mettant aux mains du gouvernement la direction du mouvement. Une raison d'État lui persuade d'opposer aux menaces du socialisme par en bas le remède douteux du socialisme par en haut, considéré comme un moyen de conservation de la monarchie. S'il fallait que cette tendance s'accentue par des dotations aux institutions ouvrières officiellement inscrites au budget de l'Empire, on ne verrait plus de limite aux taxes à introduire pour tirer des impôts indirects les ressources indispensables. Les 220 millions indiqués pour le dégrèvement des contributions directes en Prusse ne suffiraient plus de loin, il faudrait augmenter les recettes de l'Empire dans une mesure impossible à fixer maintenant.

Ce sont les plus-values des impôts indirects en France qui inspirent les changements projetés dans le système fiscal allemand. Le chancelier ne tarit pas sur l'excellence et la supériorité du système français. Assurer au trésor public des taxes dont le rendement va croissant au delà de toute prévision, quel régime enviable et quelle exubérance! Ces finances florissantes tiennent au développement des impôts indirects. Les impôts indirects présentent non seulement plus de facilité pour la perception, mais leur avantage essentiel est dans leur action pondératrice. Ils rentrent au fisc sans atteindre des personnes déterminées, Par-

tant point de contrainte ni de poursuite pour le payement. C'est le contribuable lui-même qui détermine en quelque sorte le montant et l'échéance de son imposition. Variant selon les lieux et les circonstances, le poids des impôts indirects se répartit de son mouvement propre sur l'ensemble des personnes mises en cause par rapport aux articles taxés, depuis la production ou l'importation jusqu'à la consommation. Tandis que les impôts directs pèsent d'une manière constante et inéluctable sur le contribuable, celui-ci, s'il est atteint par les taxes indirectes, est bien aussi tenu au payement de ces taxes, mais avec la faculté d'en répartir le montant, tout ou partie, sur les acquéreurs des articles imposés à mesure de leur consommation. Par le fait que les impôts indirects se confondent avec les autres facteurs qui concourent à la formation des prix et entrent dans la composition d'un tout indivisible, ils perdent en apparence de leur poids, et deviennent en réalité une charge moindre pour les individus amenés à les acquitter en définitive. En théorie les impôts directs tendent à frapper le contribuable dans la mesure de sa capacité contributive. Que l'on considère pourtant les choses de près, et l'on conviendra que l'application pratique ne répond pas à la théorie dans la plupart des cas. La capacité financière du censitaire ne trouve pas toujours son expression juste dans son revenu, abstraction faite de la difficulté de mesurer ce revenu même approximativement, comme l'a montré d'une main magistrale M. Leroy-Beaulieu dans son Traité de la science des finances. La famille, l'état de santé, les conditions locales, mainte autre circonstance dont l'imposition

directe ne tient aucun compte, établissent entre des personnes, avec un revenu égal, de grandes différences de situation, de même que peut varier beaucoup le revenu net des personnes placées dans une égale position de fortune. Tous ces inconvénients des contributions directes, en opposition avec les mérites attribués aux taxes indirectes, ont été exposés par le chancelier allemand en personne dans un mémoire soumis au Reichstag pour expliquer la réforme fiscale à Tordre du jour, et pour démontrer l'urgence d'un plus grand développement des impôts indirects.

Un dégrèvement des contributions directes, devenues excessives avec les charges additionnelles, est certainement fort à désirer et justifie dans une certaine mesure l'augmentation des taxes indirectes. Pourtant n'est-on pas en droit d'objecter aux hommes d'État qui convoitent les plus-values constatées, il y a dix ans, dans le budget français, mais aujourd'hui disparues, que les impôts indirects, malgré leur élasticité, n'assurent au fisc un rendement croissant qu'à la condition de ne pas être exagérés outre mesure? Le budget français, si séduisant pendant quelques années après la guerre de 1870, loin de continuer à donner les mêmes excédents, se solde maintenant par des déficits croissants. Mieux que des impôts ingénieux, une saine économie assure à un pays des finances prospères. En ce qui concerne l'Allemagne, il est de fait que les taxes prélevées pour l'alimentation du budget par voie d'impôts indirects y atteignent une proportion de beaucoup moins élevée que dans les autres grands États de l'Europe ou de l'Amérique, malgré l'augmentation récente de l'impôt sur

l'eau-de-vie. Cela ressort en pleine évidence du tableau suivant, où nous avons placé en regard du produit total des taxes indirectes — droits de douane, impôts de consommation et timbre — le rendement moyen de ces taxes par tête d'habitant dans les principaux États du monde civilisé, comparés à l'empire allemand en 1880 :

Rendement Par

des impôts indirects. habitant.

France 1 .975 millions. 52 francs.

Angleterre 1.363 — 37 —

États-Unis d'Amérique. 1.894 — 33 —

Italie 596 — 21 —

Autriche 457 — 20 —

Russie 1.506 — 18 —

Allemagne 650 — 14 —

Par tête d'habitant, le rendement des impôts indirects atteignait donc, en Allemagne, 14 francs contre 52 francs en France et 33 francs aux États-Unis d'Amérique. Cette charge moyenne de 14 francs était dépassée en 1880 de 26 p. 100 en Russie, de 46 p. 100 en Autriche, de 50 p. 100 en Italie, de 154 p. 100 en États-Unis, de 184 p. 100 en Angleterre, de 280 p. 100 en France. Si nous mettons à part les droits de timbre, qui s'élèvent en moyenne à 13 fr. 50 par tête en France contre 1 fr. 50 en Allemagne et 25 centimes seulement aux États-Unis, le produit des droits de douane et des impôts de consommation était encore plus fort en Autriche de 32 p. 100, en Italie de 35 p. 100, en Russie de 42 p. 100, en Angleterre de 71 p. 100, aux États-Unis de 184 p. 100 et en France de 201 p. 100. Le tarif douanier allemand, dont la revision dans le sens protectionniste a soulevé et soulève

encore des contestations si vives, présente des taxes beaucoup plus modérées que le tarif français de 1860, qui vient de subir récemment de nouvelles augmentations peu justifiées. De même, les impôts sur les boissons et le tabac donnent au Trésor public en Allemagne un revenu bien inférieur à celui des droits correspondants prélevés dans les pays voisins, même depuis l'introduction des droits de consommation sur l'eau-de-vie. Le produit des droits sur le vin, la bière et l'eau-de-vie montp à 20 francs par habitant en Angleterre, à 10 francs en Russie, à 9 fr. 40 en France, à 7 fr. 50 aux États-Unis, à 4 fr. 50 en Allemagne. Le tabac, de son côté, sous les différentes formes sous lesquelles il est imposé aujourd'hui, rend en Italie 112 millions ou 4 fr. 20 par tête d'habitant; en Autriche, 95 millions ou 4 fr. 32 par tête; aux États-Unis d'Amérique, 225 millions ou 5 fr. 45 par tête; en Angleterre, 203 millions ou 6 fr. 07 par tête; en France, 280 millions ou 7 fr. 56 par tête, contre 55 millions oui fr. 15 cent, à peine par tête d'habitant dans les conditions actuelles dans l'Empire allemand. Une loi du 16 juillet 1879 établit, sur la culture du tabac de l'intérieur de l'Allemagne et sur l'importation des tabacs étrangers, des taxes nouvelles qui porteront leur produit à 1 marc par tête, quand elles seront en plein rendement. Ces chiffres établissent sans conteste l'insuffisance des impôts indirects, actuellement prélevés en Allemagne, autant par l'Empire que par les Etats particuliers. Au point de vue économique, le programme de réforme fiscale* tendant à parer aux déficits budgétaires et à améliorer les finances publiques à tous les degrés, au moyen de

nouvelles taxes indirectes, se justifie pleinement. Néanmoins, le temps est déjà loin où il suffisait au promoteur de l'unité allemande de saisir de ses propositions les représentants de la nation, pour donner à ses volontés force de loi.