QUATRIÈME PARTIE

S'il arrive à répondre au désir que nous formons en le faisant, ce dernier chapitre devrait pouvoir combler les lacunes de notre étude, en reprenant certaines questions, insuffisamment discutées ou simplement omises.

« Nous avons étudié le Pouvoir Constituant, avonsnous dit à l’Avertissement, en le suivant presque chronologiquement, dans son évolution à travers l’histoire constitutionnelle de la Serbie ». Les avantages de cette méthode ‘ ont néanmoins laissé subsister les inconvénients de sa rigueur. Aussi, pour en atténuer les effets, une synthèse, une récapitulation sous forme de conclusion, semble s'imposer.

C'est la tâche que nous nous proposons de remplir dans ce chapitre final.

L'Etat est le titulaire de la souveraineté et, d’après

De D 2%

M. Le Fur, la souveraineté serait le droit de l'Etat de déterminer lui-même sa compétence. Cette souveraineté, ce droit de déterminer librement sa compétence, se manifeste par rapport aux citoyens (souveraineté intérieure) et par rapport aux autres Etats (souveraineté extérieure).

L'étude du Pouvoir Constituant de la Serbie nous a démontré que seul l’Etat jouissant de la plénitude de la souveraineté peut prétendre à l'entière disposition du Pouvoir Constituant.

La nation Servienne du Pachalouk de Beigrade ne fut d'abord qu'une province turque insurgée. De ce que la belligérance lui fut reconnue implicitement ou explicitement ‘, il n'en résulta pas que cette nation pût se donner une constitution. La nation belligérante tendait bien à devenir une nation organisée en état ; mais le Premier Oustanak ayant échoué, nous avons qualifié l’activité constituante, durant cette période, de tentatives. Pour que ces tentatives devinssent une réalité, il aurait fallu que la Serbie du Pachalouk devint un état.

Nous avons aussi soutenu que les actes établissant la vassalité de la Serbie et conférant à cette denière l'entière administration intérieure, c’est-à-dire la souveraineté intérieure, rendaient la Serbie libre de se donner une constitution dans les limites de sa souveraineté (v. chap. Ill, première partie). Mais on a pu voir que, tant que la Serbie

! Par les Russes, par exemple (Convention de Négotine), v. chap. [°, première partie.

est restée vassale, l'exercice de son Pouvoir Constituant a subi les risques des immixtions du Suzerain.

C'est ainsi que nous arrivons à conclure, contrairement à l'enseignement de Rousseau, que le Pouvoir Constituant d’un état est en fonction directe avec l’étendue de sa souveraineté.

Même les Dominions de la Grande-Bretagne, qui jouissent d’une très grande autonomie, ne peuvent modifier leurs constitutions que sous certaines conditions restrictives. Par exemple, le Canada est dans un état de subordination parce que son Parlement ne peut modifier sa propre constitution. Il est vrai que M. Lapointe ‘ dit que « l’action du Parlement impérial en cette matière n’est pas celle d’un pouvoir dominateur, c’est celle d’un arbitre et d’un garant ». Mais il n’en est pas moins vrai que le Canada n’a pas l’exercice entier de son Pouvoir Constituant.

Il en va de même dans la Confédération d'Etats, où les Etats membres ne sont obligés que par traité et où ils n’ont « perdu que les attributions auxquelles ils ont volontairement renoncé en faveur du pouvoir central * ».

Nous avons quelque peu insisté pour souligner la diffé-

! LAPOINTE, ministre de la Justice du Canada, Le Statut international du Canada, dans la Revue Trimestrielle Canadienne, Montréal, Décembre 1927.

? LE FUR (Louis), Etat fédéral et confédération d'Etats, Paris, 1896.

DRASS

rence entre la monarchie des Obrénovitch et celle des Kara-Georgevitch, c’est-à-dire entre l'époque où le monarque était titulaire de la puissance étatique, et la période où cette puissance est passée à la nation ‘. Il-est vrai que l’art. 40 de la « constitution-contrat » de 1903 dispose que le roi a tous les droits de la puissance étatique, mais cet article n'est qu’une copie de l’art. 40 de la constitution de 1888, la constitution de 1903 n'étant que la reproduction de la constitution de 1888. L'art. 40 de la constitution de 1903 est donc sans portée :.

En monarchie pure, le monarque s’identifie avec l’état ; dans le système de la souveraineté nationale, l'état personnifie la nation. Dans le premier cas, le monarque consent à limiter ses pouvoirs dans une constitution ; dans le deuxième, c’est la nation qui limite les pouvoirs du monarque.

Au point de vue spécial du Pouvoir Constituant, des

? Encore en 1888 les radicaux avaient désiré que la constitution consacrât le principe de la souveraineté nationale (proposition du député Katitch à la séance du 27 Novembre du « grand comité constitutionnel »). Mais le roi Milan s’y opposa en des termes qui démontrent nettement le caractère de la monarchie de l’époque : « M. Katitch oublie que nous ne faisons pas ici une constitution républicaine, mais une constitution monarchique, où il ne peut être question que d'un seul souverain, à savoir le monarque. » (La, Patrie, pp. 488 et suiv.) . « malgré l’art. 40, nous pensons que le roi n’a que ceux des pouvoirs, aue la constitution lui a expressément conférés. » (YOVANOVITCH et KOUMANOUDI, Eléments de Droit public du

royaume de Serbie, Belgrade, 1907, p. 290.)

conséquences différentes s’ensuivent. En monarchie pure, le monarque a puissance sur la nation : dans une monarchie qui consacre le système de la souveraineté nationale, c'est la nation qui a puissance sur le roi. L'histoire constitutionnelle de la Serbie, fournit sur ce point des exemples nombreux, qu’on a pu relever sans peine dans les chapitres précédents.

Durant le règne des Obrénovitch, le pays souffrait de fréquentes crises constitutionnelles provenant presque toutes du fait du monarque. Au contraire, le règne du roi Kara-Georgévitch se caractérisa par une « accalmie » constitutionnelle.

La séparation du Pouvoir Constituant, qui fait l’objet de dispositions spéciales dans les constitutions serbes, se présente comme un mode d’autolimitation (selbstbindung) de l'Etat ’.

A l'exception de la « Constitution Turque », toutes les constitutions serbes contenaient des chapitres relatifs aux droits et libertés des citoyens. Ainsi, autant le pouvoir législatif était-il limité, en ce qui concerne les droits individuels, autant la séparation du Pouvoir Constituant

! La théorie de l'autolimitation semble à M. ZWEIG (op. cit. p. 37) d'autant plus importante que le droit public moderne a admis d’une façon très large la révision partielle.

offrait-elle plus de garantie à ce point de vue’ Ce sont les constitutions de 1888 et 1903 qui ont le mieux garanti les libertés individuelles ; la part laissée au législateur ordinaire, en ce qui les concerne, était minime.

On comprend aisément les avantages de la séparation du Pouvoir Constituant en ce qui concerne l’organisation des pouvoirs publics et les libertés individuelles *. Quant aux autres matières, on peut se demander s’il est sage de les soustraire à la compétence du législateur ordinaire? Ainsi on arrive à se demander, quelles sont les matières qu’une constitution rigide et écrite doit contenir? Une constitution doit-elle être longue ou brève?

1 M. CARRÉ DE MALBERG (op. cit. p. 608) résume ainsi les avantages de l’autolimitation de l'Etat par la séparation du Pouvoir Constituant, au point de vue du statut des libertés individuelles :

« L’Etat se limite vis-à-vis de ses sujets en tant qu’il détermine, par sa Constitution même, les libres facultés assurées à chacun d'eux et qu'il s’interdit d’en restreindre l’étendue ou d’en modifier les conditions d'exercice par toute voie autre qu’une révision constitutionnelle. »

Quant à M. DuUGuIT (L'Etat, le droit objectif et la loi positive, Paris, 1901), il repousse la doctrine de l’autolimitation, car la volonté de l'Etat, selon lui, ne saurait s'élever par voie d’autolimitation à une puissance juridiquement limitée à l'égard des autres personnalités; il y a une règle de droit supérieure à l'individu et à l'Etat et qui est supérieure même à la souveraineté de l'Etat.

? La constitution française de 1875 ne comporte qu'un petit nombre de lois relatives à l’organisation des pouvoirs ; elle est restée silencieuse sur les libertés individuelles. En cette matière, le Parlement « est érigé en puissance constituante ».

Peut-on tirer, à ce point de vue, un enseignement de l’histoire du Pouvoir Constituant de la Serbie ?

Pour Sieyès, les lois constitutionnelles, fondamentales, se divisent en deux parties : les unes règlent l'organisation et les fonctions du corps législatif : les autres déterminent l’organisation et les fonctions des autres corps actifs ‘.

Quelquefois, c’est la constitution même qui dit quelles sont les matières constitutionnelles. Ainsi, la Charte portugaise du 29 mai 1826, disposait, dans l’art. 144 du titre VIII, qu’ «il n’y a d’actes constitutionnels que ceux qui fixent les limites et les attributions respectives des pouvoirs politiques et individuels des citoyens * ».

Mais en Serbie, pas plus qu’en France d’ailleurs, aucun texte ne dit ce qu’il faut comprendre par matière constitutionnelle. La répartition des matières est faite par le Pouvoir Constituant même. C’est le Pouvoir Constituant qui est juge des matières qui ne pourront être modifiées ou révisées que par l'autorité et par la procédure instituée par la Constitution.

Quand on a craint les entreprises du législateur ordinaire, on n’a pas manqué d'introduire dans la Constitution des matières qu’on abandonne généralement à la puissance législative. M. Borgeaud, par exemple ”, ne

! SIEYÈS, Qu'est-ce que le Tiers-Etat, p. 111.

? DARESTE, Les Constitutions modernes, 3° édition, Paris, 1910, JEUE

3 Etablissement et révision des Constitutions, Paris, 1893, p. 149.

dissimulait pas son étonnement de voir l’art. 201 de la Constitution détaillée de 1888, aggraver la clause révisionnelle, car la modification des dispositions même secondaires de la Constitution, nécessitait le recours à la procédure compliquée prescrite par la Constitution.

D'une façon générale, ont peut reprocher aux Constitutions serbes d’avoir de trop nombreux articles. Les fréquents changements constitutionnels sont dus, pour une large part, à ce fait ‘.

« Ecrire les dispositions accessoires, écrit Bousquet de Florian *, dans les lois ordinaires, dans les lois organiques, c’est diminuer les cas de révision, c’est augmenter la stabilité et l’autorité de la Constitution. »

Par ce qui précède, on voit que c'est à l’acception formelle de la Constitution, que le législateur constituant serbe s'était attaché, pour distinguer les lois constitutionnelles et les lois ordinaires *.

! « Où les constitutions ont de nombreux articles, on est tenté à des révisions fréquentes, et ces tentations sont très souvent des nécessités. » (CARRÉ DE MALBERG, op. cit., p. 571.)

? Révision des Constitutions, Paris, 1891, p. 13.

* La période de la Constitution turque (1838-1869) fait exception à la règle. Le Hatti-Chérif octroyé par le Sultan, réservait la puissance constituante au Suzerain. Les lois constitutionnelles, en cette époque, étaient — selon l'expression de M. Slobodan Yovanovitch — synonymes de lois étrangères. Pour ce qui est des lois organiques de 1861 (voir chapitres I et II de la 2° partie), elles étaient faites en violation du Hatti-Chérif ; elles ont été rendues

Le système de la séparation du Pouvoir Constituant et des pouvoirs constitués, est passé dans les constitutions serbes, de même que dans la plupart des constitutions européennes, par l'influence française ‘. La première constitution serbe de 1835 a été qualifiée « d'importation française ». La constitution belge de 1831 a inspiré le législateur constituant serbe de 1888. M. Zweig en rapprochant l’article révisionnel de la constitution belge (art. 131) de la Constitution de 1791 (titre VII), dit que l’art. 131 de la Constitution belge est passé dans beaucoup d'Etats, parmi lesquels il cite la Serbie (art. 131 et 201 des constitutions de 1869 et 1888) ‘. En effet, la division du Pouvoir Constituant et des pouvoirs constitués a reçu en Europe sa première application dans la Constitution française de 1791 *.

dans la forme de lois ordinaires, mais selon le législateur de 1861, ces lois devaient être considérées comme constitutionnelies. On faisait donc abstraction de l’élément formel comme criterium pour distinguer ces lois des lois ordinaires, sous l'empire des nécessités. Le système de la séparation du Pouvoir Constituant a souffert de cette seule exception au cours de l’histoire constitutionnelle de la Serbie.

! Voir ESMEIN, Eléments de Droit Constitutionnel, 6° édition, p. 576.

* ZWEIG Egon, Die Lehre vom Pouvoir Constituant, Tübingen, 1909, p. 314.

* ZWEIG pense (Op. cit., p. 66-68) que la séparation du Pouvoir Constituant et des pouvoirs constitués procède des idées de Montesquieu. Mais c'est SIEYÈS qui, se rattachant au principe de la séparation des pouvoirs, fonde sa doctrine de séparation du Pouvoir Constituant (CARRÉ DE MALBERG, op. cit., p. 516).

eine

On a admis que la Constitution peut remettre à deux autorités différentes l’exercice de ces deux pouvoirs. « Mais alors même qu’elle confie la révision constitutionnelle aux mêmes représentants qui composent le corps législatif, la distinction n’en subsiste pas moins »", car la constitution environne alors les opérations constituantes de formalités exceptionnelles.

Ainsi la séparation du Pouvoir Constituant et des pouvoirs constitués, n'implique pas la création d'organes spéciaux pour l’œuvre de la révision *. La « fonction révisionnelle » peut donc être laissée au pouvoir législatif. Il faut même se prononcer contre le système des Assemblées Constituantes. Les Constituantes sont trop dangereuses, car elles sont généralement portées à s’exagérer leur importance et elles peuvent être tentées d’absorber tous les autres pouvoirs *.

Nous avons vu que les Grandes Skoupchtinas « ne répondent pas à l’idée qu’on se fait d’une Constituante »'; elles n’ont jamais été des assemblées sans mandat limité,

1 ESMEIN, op. cit., p. 574.

? ... « Ja réalité d’une fonction n’entraîne pas nécessairement la création d’un organe distinct chargé de la remplir. » (ST-GIRONS, Droit Constitutionnel, cité par H. DE BOUSQUET DE FLORIAN, p. 67.)

* M. CARRÉ DE MALBERG (Op. cit., p. 549) démontre que l’idée, que la Constituante réunit tous les pouvoirs est « au point de vue du principe de la souveraineté nationale, l’une des plus grandes erreurs qui aient été commises en France depuis 1789 » .

# BOUSQUET DE FLORIAN, op. cit, p. 225.

néanmoins les auteurs serbes les plus autorisés ont condamné le système des Grandes Skoupchtinas comme étant par trop dangereux ‘. Puisqu'il est possible d'admettre en théorie et en pratique que la fonction constituante soit confiée au pouvoir législatif, pourquoi alors s’exposer aux risques que présente la convocation de chaque Grande Skoupchtina ° ?

Le premier texte qui consacra l'existence de la Grande Skoupchtina comme un élément du Pouvoir Constituant, fut la constitution de 1869 *. La loi organique de 1861 qui ne confiait à la Grande Skoupchtina que l’élection du Prince, apparaît aujourd’hui comme une erreur du législateur de 1861. Du pouvoir d’élire le Prince, cette assemblée extraordinaire devait facilement arriver à conquérir le Pouvoir Constituant. Le public voyait en la Grande Skoupchtina une Convention, jusqu’au gouvernement qui, en 1869, avait trouvé que « selon les lois positives, la Grande Skoupchtina possède le pouvoir souverain ». Ainsi la constitution des Régents, en faisant de

1 Rappelons à ce propos la Skoupchtina de la St-André (Chap. [® de la II partie).

2 La Grande Skoupchtina n’est pas consacrée par la Constitution Yougo-Slave de 1921. La révision constitutionnelle est confiée au pouvoir législatif (roi et skoupchtina).

3 La loi sur la Skoupchtina de 1861 (Voir p. 164 plus haut) ne faisait pas intervenir la Grande Skoupchtina dans l’œuvre constituante.

la Grande Skoupchtina — jusque là collège électoral — un élément du Pouvoir Constituant, enregistrait un sentiment général. Quoique la compétence de la Grande Skoupchtina ne fut liée qu’au seul travail qui a motivé sa convocation, cette institution eut bientôt des adversaires déclarés. Le projet de Constitution fait par le gouvernement Pyrotchanats en 1880 ', et qui consacrait le système de deux chambres, contenait un article (131) qui était la copie textuelle de l’art. 131 de la Constitution belge du 7 février 1831. Le projet de Constitution progressiste de 1896 faisait, lui aussi, abstraction de la Grande Skoupchtina, pour confier la révision constitutionnelle au Roi et au Sabor (Chambres réunies) *. Enfin, la Constitution octroyée de 1901 attribuait la compétence constituante au législateur ordinaire, au Roi et à la Représentation nationale (Skoupchtina et Sénat) *.

Peut-être le système des Grandes Skoupchtinas ne se serait-il pas maintenu en Serbie, sans la puissance du parti radical. Lés premiers radicaux se disaient socialistes. De partisans de la souveraineté populaire, ils en arrivèrent au système de Îla souveraineté nationale, mais de la plus stricte observance. « Si, selon les radicaux de 1880, la Skoupchtina (ordinaire) était supérieure au roi, elle

! STCIAN NOVAKOVITCH, Vingt années de politique constitutionnelle en Serbie, Belgrade, 1912.

? Art. 172 du projet, chez NOVAKOVITCH, op. cit.

5 Voir plus haut, p. 246 et suiv.; et l’art. 103 de la Constitution de 1901 à l'appendice.

avait au-dessus d'elle, d’une part les électeurs, et d'autre part la Grande Skoupchtina. Les électeurs pouvaient à tout moment retirer le mandat qu'ils avaient donné au député. La Grande Skoupchtina se réunissait tous les sept ans, de plein droit, en qualité de pouvoir suprême du pays ‘. »

Ainsi, la Grande Skoupchtina se présentait comme l'organe souverain, par lequel la nation examinait et perfectionnait sa Constitution. Le principe de la réunion de Conventions à intervalles réguliers, consacré par le projet radical, est d'origine française *. Il est toutefois curieux de constater que la réunion septennale d’une Convention a été prévue par la Constitution de Pennsylvanie de 1776. Remarquons que cette Grande Skoupchtina tenait aussi du caractère d’une Cour Constitutionnelle. Les radicaux connaissaient bien Rousseau et, dans leur idée, la Grande Skoupchtina devait s’apparenter, par quelque côté, à ce tribunat « conservateur des lois et du pouvoir législatif » *, que Sieyès a repris pour construire sa Jurie constitutionnaire *.

Nous avons vu les raisons pour lesquelles les radi-

1 Slobodan YOVANOVITCH, Le règne de Milan Obrénovitch, Bel- HE, HO EME nil

2 Voir le rapport que de Chapelier présenta le 29 août 1791 à propos du projet d’un Décret sur la prochaine assemblée de révision (arch. parl. t. XXX, p. 35).

3 Contrat social, liv. IV, ch. V.

S /ZNTEIG IE. Op: Gil, pÆe01-

cauy atténuèrent leur programme primitif ® ; ils restèrent cependant partisans de la Grande Skoupchtina, telle que nous l'avons vue organisée par nos constitutions de 1888 et de 1903.

En France, « par le seul fait d’une révolution triomphante (insurrection populaire ou coup d'état), la Constition antérieure tombait immédiatement et perdait sa forme de plein droit » *. |

En Serbie, on constate ce phénomène sous une forme moins nette et surtout moins sincère. Par suite des coups d'état, on ne voit pas les constitutions tomber d’ellesmêmes « de plein droit », mais on en profite pour Îles changer en entier, sans observer avec scrupule les principes sur l’exercice du Pouvoir Constituant, posés par les textes restés, soi-disant, en vigueur.

Ainsi, après le meurtre du prince Michel (29 mai 1868), on apporta la Constitution de 1869, dite des Régents. L'établissement de cette Constitution ne s’effectua pas en dehors du droit, mais l’on donna au droit établi par les lois constitutionnelles de 1861 une interprétation tout à fait sophistique *.

! Voir plus haut, p. 205.

? Après le 10 août 1792, le 18 Brumaire An VIII, le 24 février 1848, le 2 décembre 1851 et le 4 septembre 1870. (ESMEIN, op. cit., je. SOUL)

* On se souvient (voir plus haut p. 168 et suiv.) que le $ 14 de la loi du 17 août 1861 interdisait toute révision constitutionnelle