XVI AVERTISSEMENT

C'est sous les auspices de ces homrms éminents que je prends la liberté de placer l'ouvrage dont j'offre aujourd'hui la première partie au public (1).

Washington, ce 18 février 1873.

(1) Les ouvrages auxquels je me réfère sont toujours cités de manière à ce qu'ils soient aussi accessibles que faire se peut pour le lecteur européen. — Ainsi, par exemple, quand j'ai trouvé que les arrêts de la Cour Suprême étaient réimprimés dans des livres aisés à se procurer, c'est à ces travaux de seconde main que j'ai renvoyé de préférence.

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Dans une République, c'est le Pouvoir Exécutif qui est le plus difficile à organiser. Il faut qu'il soit vigoureux, capable de suffire aux nécessités du gouvernement, et d'autre part il ne doit pas être non plus un obstacle au développement des libertés du pays.

Il semble au premier abord qu'il y ait presque contradiction entre des propositions si différentes, et cependant, si elles ne peuvent se concilier, la République se perdra dans l'anarchie ou elle fera place au despotisme militaire.

Au moment où le peuple américain venait de décider qu'il vivrait désormais sous des institutions démocratiques et républicaines, les questions relatives à la constitution du Pouvoir Exécutif s'imposèrent naturellement à son esprit. Comment allait-il l'organiser? Ici, les opinions les plus diverses ne tardèrent pas à se

produire. On en trouve la trace jusque dans les débats qui eurent lieu à ce sujet au sein de là convention constituante de Philadelphie (1).

C'est ainsi qu'Alexander Hamilton proposait à cette assemblée de faire choisir par des collèges électoraux un Président à vie. Celui-ci aurait rempli les fonctions executives tant que sa conduite eût été bonne, (during good behaviour).

Ce Président ou gouverneur devait avoir les attributions suivantes : il aurait été investi d'un droit de veto absolu : il aurait exécuté toutes les lois adoptées. La guerre une fois déclarée ou commencée, il en aurait pris la direction. Il aurait conclu, avec l'avis et le consentement du sénat, tous les arrangements diplomatiques. Il aurait nommé seul les chefs ou principaux fonctionnaires du département des finances, de celui de la guerre et de celui des affaires étrangères. Il aurait nommé tous les autres agents du gouvernement (les ambassadeurs y compris) sous la réserve de l'approbation du sénat. Il aurait exercé le droit de grâce, excepté dans le cas de

(l) La Convention Générale de 1787 délibéra à huit clos. James Madison, qui en était membre, rédigea une analyse des débats qui a été publiée sous le titre de « Tlie Madison Papers. »

trahison où le sénat serait intervenu en qualité de conseil.

Si le chef du Pouvoir Exécutif mourait, s'il donnait sa démission ou s'il était destitué, le président du sénat devait remplir ses fonctions jusqu'à ce qu'un successeur eût été choisi (1).

En même temps que Hamilton proposait à la convention de créer un pouvoir fort, un autre membre de cette assemblée, Roger Sherman, soutenait, au contraire, que le magistrat exécutif devait être simplement l'agent du Pouvoir Législatif.

D'autres allaient encore plus loin, et ils contestaient le principe même de l'unité ; ils disaient que le Pouvoir Exécutif ne saurait être confié à un seul homme sans danger pour la liberté.

Après des discussions approfondies, la convention finit par tomber d'accord ; elle adopta un compromis. Elle reconnut d'abord le principe de l'unité : le Pouvoir Exécutif fut confié à un magistrat unique, élu pour quatre ans. En second lieu celui-ci dut former l'une des trois branches à la fois « coordonnées et indépendantes du gouvernement; » il reçut aussi des

(1) « The Madison Papers », Vol. 2, pp. 890 et suivantes.

attributions considérables. Enfin, il fut décidé qu'il n'y aurait pas de conseil constitutionnel placé auprès du Président; qu'il serait le chef agissant et responsable de l'administration fédérale. Ces principes sont tous écrits dans la constitution ; depuis plus de quatre-vingts ans ils ont été constamment appliqués.

Ce n'est pas à dire que les constituants fussent entièrement satisfaits de leur œuvre. En défendant la constitution devant la convention de la Virginie, James Madison avouait franchement que l'organisation du Pouvoir Exécutif avait soulevé des difficultés toutes particulières; et il résulte de ses paroles, qu'il se bornait simplement à affirmer que la convention avait fait pour le mieux.

Malgré les doutes qu'exprimait à ce sujet .laines Madison, le Pouvoir Exécutif américain est resté tel que l'avait conçu la Convention de Philadelphie. Il a suffi aux besoins d'un peuple libre et il a pu résister à de formidables dangers..

Aussi le travail que l'on va lire a-t-il principalement pour objet d'expliquer pourquoi il en a été ainsi.

Toutefois, il ne faudrait pas que d'autres nations, qui semblent disposées à adopter chez elles « la forme républicaine de gouverne-

nient, » crussent qu'elles peuvent copier la constitution fédérale, et qu'il leur est loisible de résoudre, comme l'ont fait les Américains, les problèmes relatifs aux pouvoirs et aux attributions du Président. Aux Etals-Unis les institutions républicaines sont fondées sur le droit historique. Les treize colonies anglaises vivaient sous des lois démocratiques bien avant qu'elles ne se séparassent de la Métropole. En même temps, les colons venus d'Angleterre avaient apporté avec eux toutes les pratiques de la liberté anglo-saxonne.

Peu à peu, sur le nouveau continent, il s'était fait une étroite alliance entre la démocratie et les institutions libres. C'est de cette alliance que sortit enfin la République. Elle existait dans les mœurs nationales avant qu'elle ne reçut sa forme définitive ; et ceux qui la proclamèrent ne firent que reconnaître un état de choses déjà ancien.

Ceci est tellement vrai, qu'il est difficile de trouver dans les écrits du temps une explication de nature à satisfaire l'esprit sur la manière dont la « forme républicaine de gouvernement » fut adoptée aux Etats-Unis. Peu d'années avant sa mort, Thomas Jefferson prit soin de rédiger un mémoire où il a raconté la part qu'il

avait prise à la lutte des treize colonies, à la déclaration d'indépendance et aux événements qui suivirent. Le mot de République n'est pas une seule fois écrit dans ce travail.

Les constituants américains n'avaient pas à choisir entre diverses formes de gouvernement ; leur mission se bornait à créer les institutions qui pouvaient le mieux convenir au pays. Aussi la République s'est maintenue aux Etats-Unis, parce qu'elle y représente l'esprit public et les traditions nationales ; elle y joue à certains égards un rôle semblable à celui qu'ont joué ailleurs les monarchies ou les aristocraties historiques.

En second lieu, les constituants de Philadelphie étaient appelés à trouver le meilleur compromis possible entre les autonomies locales, qui existaient depuis longtemps, et le gouvernement central qu'il s'agissait de créer. Ils divisèrent donc la souveraineté entre les Etats et le Gouvernement fédéral ; celui-ci ne dût avoir que des attributions limitées par l'acte constitutionnel et par le consentement du peuple, auxquels il devait son existence. De là une division des pouvoirs qui ne peut être imitée ailleurs.

Enfin, les Etats-Unis naissants ne se propo-

saient pas de marcher sur les traces des autres nations. « Ils voulaient organiser un gouvernement capable de garantir aux citoyens qui l'établissaient, tous les avantages de la liberté civile et religieuse. » Tel était à leur gré d'alors « le grand objet des gouvernements républicains ; ils ne devaient pas se proposer de faire des conquêtes ni de s'assurer la supériorité au milieu des autres puissances. Tout ce qu'ils pouvaient demander, c'était que l'établissement fédéral fut assez actif et assez énergique pour les faire respecter par l'étranger et pour maintenir leur bonheur intérieur et leur sécurité (1). »

En d'autres termes, la République américaine a pour elle les inappréciables avantages que peuvent donner une tradition nationale constante, une division des pouvoirs parfaitement logique entre des autonomies vigoureuses et les institutions centrales. Enfin ce gouvernement doit se concentrer sur lui-même et s'isoler, autant que possible, des autres puissances.

Aussi, les peuples qui s'aviseraient d'implanter chez eux les institutions américaines, ne devraient-ils le faire qu'avec la plus extrême réserve. Au surplus les explications qui vont être

(1) « The Madison Papers », Vol. 2, pp. 9oi et suivantes : Discours de M. Pinckney.

données dans ce travail, auront seulement pour objet de montrer comment le Pouvoir Exécutif est organisé aux Etats-Unis. Au lecteur européen qui aura bien voulu parcourir ces pages, de décider jusqu'à quel point les formes de la République américaine peuvent être transportées au milieu de nations qui ont un passé monarchique, où la centralisation a poussé de profondes racines et où l'action est devenue comme une condition même de l'existence nationale.

Mais il est impossible d'entreprendre l'étude des problèmes si compliqués que soulève, même aux Etats-Unis, l'organisation du Pouvoir Exécutif, sans penser immédiatement à M. de Tocqueville, et sans être effrayé de la témérité qu'il y a à traiter un sujet sur lequel il a répandu à flots la lumière. « La Démocratie en Amérique » ne peut être ni égalée ni refaite. Elle a marqué à son apparition le commencement d'une nouvelle époque dans la science politique, et elle a été classée dès l'abord parmi ce petit nombre d'écrits qui ont fait faire un pas à cette branche si importante des connaissances humaines. Toutefois, depuis l'apparition de cet ouvrage célèbre, de grands événements se sont accomplis aux Etats-Unis. La constitution fédérale a été

soumise à des épreuves que M. de Tocqueville avait pu prévoir, mais dont une mort prématurée ne lui a pas permis de juger les suites. En même temps, des recherches savantes, des publications nombreuses sont venues jeter un jour nouveau sur la politique intérieure de l'Union. Il y a peut-être avantage à faire connaître les changements qui ont pu se produire, et à analyser les opinions qui ont été récemment exprimées par des hommes autorisés. Toutefois, il convient de le répéter, la littérature relative à l'Amérique qui .a paru dans ces trente dernières années, n'a pas enlevé à la « Démocratie » la place exceptionnelle qu'elle s'était faite. Elle rappelle toujours ces chapitres où Montesquieu a révélé à la France la liberté anglaise et où il a décrit les rouages de cette constitution célèbre. D'autres écrivains sont venus après l'auteur de V Esprit des lois. Ils ont traité à leur tour le même sujet; ils ont recherché minutieusement dans quelles conditions respectives la royauté, la chambre des Lords et celle des Communes se trouvaient placées ; ils ont expliqué sous l'empire de quelles causes historiques ce? nobles institutions s'étaient développées et avaient atteint leur perfection. En Angleterre, Blackstone, Lord Brougham et d'autres ; en Alle-