CHAPITRE V

Il est impossible de ne pas faire ici quelques observations sur la part que les constituants ont attribuée au Pouvoir Législatif et au Pouvoir Exécutif dans les questions de guerre et de paix.

Ce fut à la séance du 17 août 1787 que l'assemblée débattit pour la première fois la partie du projet de constitution où ce grave problème était posé. Les opinions les plus contradictoires furent tour à tour soutenues; d'abord, il avait été proposé de conférer à la Législature le droit « de faire la guerre. » Deux membres de la convention demandèrent ensuite qu'on substitua le mot « déclarer » au mot « faire » ; de cette façon, disaient-ils, le Pouvoir Exécutif serait en mesure de repousser une attaque soudaine.

Cette motion ayant été adoptée par un vote presque unanime, il s'ensuivit que le droit de déclarer la guerre fut confié au Pouvoir Législatif, tandis que la convention remit au Président, assisté du Sénat, celui de faire la paix (1).

L'esprit des constituants était éminemment pacifique ; il était opposé aux guerres de conquête et d'invasion. Aussi, comme cela fut dit dans les débats, les membres de cette assemblée tinrent à rendre la déclaration de guerre plus difficile que la conclusion d'un traité de paix.

C'est en commentant ces dispositions constitutionnelles que la Cour Suprême des Etats- Unis s'est exprimée de la manière suivante : « Le génie et le caractère de nos institutions, a-t-elle dit, sont pacifiques. Le droit de déclarer la guerre n'a pas été conféré au Congrès dans le but de préparer des agressions ou des agrandissements; il ne l'a été que pour mettre le gouvernement général en mesure de revendiquer parles armes, si cela devenait nécessaire, ses droits et ceux des citoyens de l'Union. »

« Par conséquent, il y a présomption qu'une guerre déclarée par le Congrès ne peut pas

(1) « The Madison Papers, » Vol. 3, p. looi et suiv.

avoir pour objet des conquêtes ou des acquisitions territoriales (1). »

En même temps que les constituants confiaient au Pouvoir Législatif le droit de déclarer la guerre, ils entendaient réserver au Président le soin de repousser toute attaque qui viendrait de l'extérieur ou de l'intérieur; ils voulaient le mettre en mesure d'agir sans délai. Précaution digne d'éloges, et dont les événements du prin temps de 18G1 sont venus démontrer la sagesse; cette éventualité s'est en effet présentée au moment où le Fort Sumter venait de tomber entre les mains des forces insurgées.

M. Lincoln, sans perdre une minute, appela 75 000 hommes sous les armes et il convoqua le Congrès en session extraordinaire (15 avril 1861). Quatre jours plus tard, le Président décidait le blocus des ports du Sud (19 avril suivant). Ainsi ce droit de déclarer la guerre, qui semblait appartenir exclusivement au Pouvoir Législatif, celui d'appeler la milice sous les armes et celui de bloquer les ports, que la constitution paraissait avoir réservés au Congrès, étaient exercés par le Président des Etats- Unis.

(1) Voyez Fleming vs. Page, 9 Howard, p. 614.

Au premier abord rien ne semblerait plus illégal, et cependant, non-seulement le Congrès a ratifié ce que le Pouvoir Exécutif avait fait, mais la Cour Suprême de l'Union a expliqué dans une décision importante pourquoi le Président n'avait fait qu'user de son droit en prenant cette initiative.

« Une guerre civile, a dit la Cour Suprême, n'est jamais déclarée sous ce nom contre des insurgés ; son existence est un fait dans notre histoire intérieure que la Cour ne% doit pas ignorer et dont elle doit prendre connaissance. »

« Les signes qui en déterminent l'existence, tels qu'ils sont décrits dans les travaux des sages auteurs du droit civil, ont été indiqués de la manière suivante : « Quand, disent-ils, le cours de la justice est interrompu parla révolte, la rébellion ou l'insurrection, et que les tribunaux ne peuvent pas siéger, la guerre civile existe et les hostilités peuvent être poursuivies de la même manière que si les forces opposées au gouvernement étaient celles d'un ennemi étranger envahissant le pays. » « La constitution, ajoute la Cour Suprême, remet au Congrès seul le droit de déclarer une guerre nationale ou étrangère ; mais elle ne lui donne pas celui de déclarer la guerre à un ou à plusieurs

Etats. La constitution confère au Président tout le pouvoir exécutif ; c'est à lui qu'il appartient de veiller à ce que les lois soient fidèlement exécutées. Il est le corn mandant-en-chef de l'armée et de la marine des Etats-Unis, ainsi que de la milice des Etats, quand celle-ci est appelée au service de l'Union ; il n'a pas le pouvoir de déclarer ou de commencer la guerre contre une autre nation ou contre un Etat de l'Union; mais par les actes du Congrès du 28 février 179o et du 3 mars 1807, il a celui de convoquer la milice et d'employer les forces de terre et de mer des Etats-Unis en vue de repousser l'invasion étrangère et de supprimer l'insurrection contre le gouvernement d'un Etat ou contre celui des Etats-Unis. Si la guerre provient de l'invasion faite par une puissance étrangère, le Président est non-seulement autorisé, mais il est obligé de résister à cette invasion par la force. Il n initie pas la guerre, mais il doit accepter le défi sans attendre du pouvoir Législatif une autorité spéciale. Et que les hostilités viennent d'un envahisseur étranger ou d'Etats organisés en rébellion, ce n'en est pas moins une guerre ; il en serait encore de même au cas où elle n'aurait été déclarée que d'un côlé. » La Cour Suprême continue ainsi : « Lord Stowell l'a dit, « ce fait

n'altère pas son caractère, car un état de guerre peut exister sans qu'il y ait eu déclaration ni d'un côté ni de l'autre ; » telle est l'opinion des meilleurs auteurs qui aient écrit sur le droit des gens. La déclaration de guerre faite par un pays n'est pas seulement une provocation qu'il soit loisible à une autre puissance d'accepter ou de refuser. »

Et plus loin la Cour Suprême suit encore le même raisonnement et elle ajoute : « S'il avait été indispensable en vue de constituer, dans le sens technique, un état de guerre, qu'une sanction législative intervint, nous la trouverions dans presque tous les actes votés par le Congrès

pendant la session extraordinaire de 1861

Ainsi, sans admettre qu'un tel acte fût en rien nécessaire, il est certain que la ratification ultérieure du Congrès aurait un plein effet. »

« Nous pensons donc que le Président avait le droit jure belli de bloquer les ports qui étaient en possession des Etats insurgés (1). » Ainsi le Président peut prendre toutes les mesures que l'intérêt public réclame ; il peut aussi

(1) « Claimants of schooners Brillant, Crushaw, bark Hiawatha and others vs. The United States, 9th March 1863. Black's Reports », vol. II, pp. 660 et suiv.

soutenir une guerre défensive sans l'intervention du Pouvoir Législatif.

La doctrine énoncée par la Cour Suprême relativement au droit de guerre, peut donc se résumer de la manière suivante : c'est le Pouvoir Législatif qui déclare la guerre ; mais elle ne doit jamais être aggressive ; les Etats-Unis se borneront à se défendre et à faire respecter à l'étranger les droits des citoyens américains; d'autre part, si l'Union est attaquée, le Président prendra toutes les mesures nécessaires pour la défense du pays.

Sans doute, lorsque les constituants placèrent dans le Congrès le droit exclusif de déclarer la guerre, leur pensée pouvait paraître aussi juste que leurs intentions étaient sages. Ils semblaient prévoir la terrible influence de « cet esprit de conquête et d'usurpation » qui allait souffler sur l'Europe avec une violence toute nouvelle. Opposés comme ils l'étaient à la guerre agressive, ils prirent nombre de précautions pour en prévenir les funestes effets. Toutefois quand on considère les moyens auxquels ils eurent recours, on doit se demander s'ils ne se faisaient pas des illusions? En effet, aux termes de la jurisprudence qui vient d'être citée, le Président qui aurait su amener habile-

ment un adversaire à faire la faute d'attaquer les Etats-Unis, pourrait toujours engager l'action du pays et commencer la guerre défensive.

Si, dans le cours de son histoire, la République américaine a presque constamment montré des dispositions pacifiques, ce n'est point à l'article constitutionnel relatif au droit de guerre qu'elle en est redevable ; la suite de ce travail montrera comment, sous l'influence de l'Exécutif, il s'est établi aux Etats-Unis une politique étrangère de nature à modérer l'esprit d'agression. Mais c'est, aux Présidents que revient surtout l'honneur de l'avoir inaugurée et de l'avoir maintenue, et il est au moins douteux que le Congrès eut fait preuve d'autant de sagesse.

Quoiqu'il en soit d'ailleurs, ce qu'il importe de bien observer ici, c'est l'interprétation donnée par la Cour Suprême des Etats-Unis et par le Pouvoir Législatif lui-même, à la clause constitutionnelle relative au droit de guerre. Le Président est chargé de veiller au maintien de l'Union ; il repoussera donc l'invasion étrangère, sans attendre que le Congrès intervienne ; il s'opposera de même à toute insurrection intérieure ; en un mot, il lui suffit de rester sur la défensive pour être toujours en mesure d'agir. Avec des pouvoirs semblables placés dans ses

mains, le Président qui serait possédé d'un peu d'esprit belliqueux serait toujours en mesure de commencer la guerre. Il ne lui serait pas difficile, en étudiant l'histoire d'autres diplomaties, d'y trouver de nombreux précédents et d'y apprendre l'art de se faire attaquer quand il serait en réalité l'agresseur. La question une fois engagée, l'honneur de la nation une fois enjeu, les sentiments patriotiques s'exciteraient aux Etats-Unis plus vite peut-être qu'ils ne le font ailleurs, et la garantie constitutionnelle qui place exclusivement dans le Pouvoir Législatif le droit de déclarer la guerre deviendrait illusoire.

Ainsi, le Président jouit dans toutes les questions de politique étrangère d'une autorité qui est à peine soumise à un contrôle. La constitution avait sans doute essayé de poser des limites plus étroites à ce pouvoir; mais la pratique a contraint le législateur aussi bien que les tribunaux à donner à ces clauses constitutionnelles une interprétation presque toujours favorable à l'autorité executive; celle-ci est sortie agrandie des épreuves qu'elle a traversées. Les Etats- Unis doivent-ils regretter qu'il en soit ainsi ? C'est ce qu'il est impossible de penser. Le Président émane en effet du peuple ; il en est le

représentant ; ce qui le maintient, c'est bien plus l'opinion publique que les assemblées législatives. Celles-ci, il ne faut pas l'oublier non plus, sont par la nature des choses plus aptes à se laisser dominer par des impressions passagères que ne l'est le Président. Le lecteur qui voudrait se convaincre de ce fait n'aurait qu'à parcourir les résolutions relatives à la politique extérieure que la Chambre des Représentants a votées de temps à autre. A de certaines heures, cette assemblée, si remarquable à tant d'autres points de vue, se laisse entraîner par la recherche de plus vaine popularité. Alors elle se croit tout permis. C'est ainsi que, sans remonter plus haut dans l'histoire, on peut dire que, si sa politique avait prévalu en 18G4, la guerre eut probablement éclaté entre la France et les Etats- Unis au sujet du Mexique. En 1866, en vue de s'assurer quelque votes irlandais, cette même assemblée adopta un bill qui, s'il était devenu une loi, aurait détruit d'un coup toute la politique de neutralité créée par Washington et maintenue par tous ses successeurs. En 1870, la Chambre faillit n'être guère plus prudente au sujet des affaires de Cuba.

Sans doute ces critiques ne s'appliquent pas au Sénat ; dans les questions étrangères, la

Haute Assemblée a presque toujours montré une sage réserve ; mais pourquoi en a-t-il été ainsi ? C'est qu'elle est placée en communication plus directe avec le Pouvoir Exécutif ; c'est qu'elle forme, ainsi que nous le verrons bientôt, le conseil exécutif du gouvernement ; c'est qu'elle partage jusqu'à un certain degré les graves responsabilités qui pèsent sur le Président; distinction importante et que ceux qui soutiennent la doctrine de l'omnipotence des assemblées feront bien de méditer. Nombre de théoriciens ont soutenu que, représentant directement le peuple, le Pouvoir Législatif était mieux placé que tout autre pour décider les questions les plus graves qui se rapportent aux relations extérieures du pays, et qu'à lui devait appartenir exclusivement le droit de paix et de guerre ; aux Etats-Unis cependant, l'expérience démontre que le Pouvoir Exécutif a eu seul à un très-haut degré le sentiment de la responsabilité et, bien que l'opinion publique l'eut presque toujours justifié s'il avait forcé la main au Corps Législatif en vue de faire prévaloir une politique belliqueuse, c'est lui qui a sans cesse arrêté par sa prudente modération l'effet qu'aurait pu avoir les délibérations précipitées de la Chambre des Représentants.