CHAPITRE VII

l'administration fédérale (1)

Le Président est choisi au commencement de novembre. Le 4 mars suivant, à midi précis, les pouvoirs de son prédécesseur expirent, et le nouvel élu se présente devant le peuple assemblé autour du Capitole, pour prêter entre Jes mains du chief justice des Etats-Unis le serment constitutionnel. Cette scène ne manque jamais de grandeur ; dans certaines circonstances elle a offert à la nation l'intérêt le plus vif.

C'est au milieu de cette cérémonie solennelle que le Président fait connaître au peuple son programme politique. Il a eu environ quatre mois pour le préparer ; il a pu consacrer ce temps à méditer sur les engagements que son

(1) The Président speaks and acts through the heads of the several départements. U. S. vs Eliason 16 Pet. 294. Confiscation cases.

parti avait pris pendant la durée de la campagne électorale ; le plus souvent il s'est aussi entouré des conseils d'hommes expérimentés» Les ressources ne lui ont donc pas manqué, et il a pu se mettre au courant des grandes affaires dont il allait bientôt prendre la direction. Aussi le discours qu'il prononce au moment de son entrée en fonction doit-il contenir le résultat de ces études préliminaires.

Si le Président vient d'être réélu pour un second terme, sa situation est infiniment meilleure. Il a l'avantage que lui assure l'expérience ; mais, même dans ce cas, au moment de la seconde inauguration, une nouvelle période commence pour lui. La politique américaine change tous les quatre ans ; et ceci est presque aussi vrai quand le Président est réélu que dans le cas où un nouveau personnage entre en scène.

Le discours prononcé, le nouveau chef du Pouvoir Exécutif prête le serment suivant : « Je jure que je remplirai fidèlement la fonction de Président des Etats-Unis, et que, dans la limite de mes forces, je préserverai, je protégerai et je défendrai la constitution des Etats-Unis. » C'est de cette façon que le nouvel élu entre en fonction.

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Si, en vue de se rendre compte des devoirs qui lui sont imposés, il se bornait à étudier le texte de la constitution, il serait loin de s'en faire une idée exacte. Jl y trouverait qu'il est armé d'un veto supensif et qu'il doit surveiller la fidèle exécution des lois. 11 y verrait aussi qu'il est le commandant en chef de l'armée et de la marine des Etats-Unis ; qu'il exerce un pouvoir semblable sur les milices des Etats, quand celles-ci sont appelées en service actif; qu'il peut demander au principal fonctionnaire de chaque département exécutif son opinion écrite sur les sujets qui rentrent dans ses attributions ; qu'il a le droit de grâce relativement aux crimes et aux délits commis contre les Etats-Unis (1), à l'exception toutefois des cas de mise en accusation décidés par la Chambre des Représentants et des condamnations prononcées par le Sénat ; qu'il a le pouvoir de faire des traités, avec l'avis et le consentement du Sénat, pourvu que deux tiers des Sénateurs présents l'y autorisent ; qu'il nomme, avec l'avis et avec le consentement du Sénat, les ambassadeurs, les ministres, les consuls, les juges de la Cour Suprême et les autres fonctionnaires

(i) Voir Knote Vs U. S. Exercice du droit de Grâce.

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des Etats-Unis, quand la fonction a été créée par la loi ; qu'il peut aussi remplir les vacances qui surviennent dans l'intervalle des sessions; que les commissions données dans ce cas expireront à la fin de la session suivante ; qu'il doit tenir de temps en temps le Congrès au courant de la situation de l'Union et lui recommander telles mesures [qu'il peut juger nécessaires ou utiles; que dans les occasions extraordinaires, il peut réunir les deux chambres ou l'une d'elles, et si elles ne peuvent s'entendre relativement à l'époque de leur ajournement, il peut lui-même les ajourner à l'époque qu'il fixera ; qu'il recevra les ambassadeurs et autres ministres ; et enfin qu'il commissionnera les fonctionnaires des Etats-Unis (1). Tels sont les pouvoirs que la constitution donne au Président. Comme on le voit, ils sont assez peu définis, et, ainsi que l'a remarqué un commentateur, à bien des points de vue, « la partie la plus défectueuse de la constitution est évidemment celle qui a rapport aux départements exécutifs. La convention semble avoir sciemment employé des expressions vagues et indéterminées qui seraient de nature à permettre au

(1) Constitution, Article II, Section 2 and 3.

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Président de négliger ses devoirs ou d'accroître ses attributions » (1).

Mais il est presque certain d'autre part que si la convention avait été plus précise, la constitution n'aurait pas pu résister aux épreuves qu'elle a traversées. Si elle l'a fait, c'est qu'en réalité, il y a eu aux Etats-Unis un Pouvoir Exécutif pour les temps de paix et un Pouvoir Exécutif pour les temps de troubles. Aussi, loin de partager l'opinion du commentateur auquel il vient d'être fait allusion, ceux qui étudieront les institutions américaines seront amenés à penser que la partie de la constitution relative au Pouvoir Exécutif est, à cause du vague même dans lequel l'ont laissée ses auteurs, une des plus habilement conçues.

En effet, c'est dans l'organisation du Pouvoir Exécutif que les peuples républicains trouveront les plus grands obstacles, et, s'ils s'obstinent à définir exactement ses attributions, il est impossible qu'à un moment donné, il ne se produise pas des incidents qui viennent dérouter tous leurs calculs. Alors la République se trouvera placée entre le danger de violer sa loi fondamentale et les impérieuses nécessités du

(1) « Upshur Nature and Character of our Fédéral Government Ed. 1863, » pp. ll(i-H9.

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salut public. Or, dans des crises semblables, il est fort à craindre que la majorité ne se prononce en faveur des usurpations de pouvoir, et que le peuple ne laisse sacrifier sa constitution. Le seul moyen d'éviter ces dangers c'est de disposer les choses de telle sorte que le Président, toujours le plus en vue dans des temps de crise, puisse étendre ses attributions dans le cas où les circonstances viendraient à l'exiger.

Il est inutile d'insister sur ce point ; l'histoire politique en démontre toute l'importance. Pourquoi tant de constitutions écrites, monarchiques ou républicaines, ont-elles tristement échoué ? C'est qu'elles étaient presque toujours faites avec une telle logique que leurs auteurs s'étaient efforcés de prévoir tous les cas. Ainsi ils en étaient venus à épuiser les ressources de leur esprit dans un programme inexécutable ; et cependant la première secousse devait jeter par terre l'œuvre qu'ils avaient laborieusement construite. Heureusement pour les Etats-Unis, les constituants de 1787 ont suivi une méthode toute différente ; ils ont donné au Président certaines attributions; mais ils n'ont point dit que son pouvoir se bornerait là ; en outre, les attributions elles-mêmes qu'ils lui conféraient

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ont pu, à de certains moments, s'étendre d'une manière presque indéfinie.

En examinant les dispositions conslilulionnelles relatives au Pouvoir JExécutif, on remarque tout d'abord que le Président a certains pouvoirs qui lui appartiennent en propre ; certaines autres attributions, au contraire, sont soumises au contrôle d'un grand conseil de gouvernement que la constitution a placé auprès de lui. S'il doit faire exécuter fidèlement les lois, s'il doit commander en chef les forces de terre et de mer de l'Union, recevoir les envoyés étrangers, exercer le droit de grâce sans l'intervention d'aucun autre pouvoir, il ne lui est pas loisible de conclure des traités ni de nommer aux principales fonctions publiques sans le concours du Sénat. Dans toutes ces matières, la Haute Assemblée ne fait plus partie du Pouvoir Législatif ; elle se transforme, si ont peut le dire, en une sorte de conseil de famille auquel le Président doit demander avis. Il convient donc d'examiner d'abord les attributions que le Président exerce seul ; on verra en second lieu quels sont les actes qu'il ne peut faire sans l'intervention du Sénat.

Conformément aux dispositions constitutionnelles dont il vient d'être parlé, le Pouvoir Lé-

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gislatif a organisé, dès l'origine du gouvernement, les principaux départements ministériels qui allaient se trouver placés sous la direction immédiate du Président.

Une loi du 27 juillet 1789 créa le département d'Etat et lui confia la conduite des affaires étrangères.

Un autre acte du 15 septembre de la même année l'investit de certaines attributions d'une nature différente ; parmi celles-ci se trouvait la promulgation des lois. Depuis lors le Pouvoir Législatif a encore étendu la juridiction de ce département.

L'organisation de la trésorerie est du 2 septembre 1789. L'acte du Congrès, qui créait ce département ministériel, définissait l'étendue de ses pouvoirs et lui confiait la direction des finances fédérales.

Le département de la guerre fut créé le 7 août de la même année. Depuis lors ses attributions ont été modifiées, augmentées ou diminuées tour à tour selon les besoins des temps.

Le ministère de la marine a été organisé à une époque ultérieure (21 avril 1806). La direction générale des postes a formé une administration séparée, à partir du 3 mars 1825. Enfin le département de l'intérieur a été consti-

L'ADMINISTRATION FEDERALE

tué d'une manière indépendante par une loi du 3 mars 1849. Ainsi, la marine, la direction des postes et les services compris dans le ministère de l'intérieur ont été successivement détachés de la guerre et de la trésorerie.

Mais ce n'est pas tout ; dès l'origine du gouvernement, le Congrès avait placé auprès du Président un fonctionnaire chargé d'une façon spéciale d'interpréter les lois, de conseiller le Pouvoir Exécutif et de représenter les Etats- Unis devant la Cour Suprême; telles sont les fonctions qu'un acte du 24 septembre 1789 a confiées à l'atlorney-général. Ce personnage, à la fois membre du cabinet et sorte de procureur-général près de la Cour Suprême, était destiné, dans la pensée du législateur, à jouer auprès du Pouvoir Exécutif un rôle de premier ordre. L'expérience a prouvé depuis que l'attorney-général était en réalité un des fonctionnaires les plus considérables du gouvernement (1). Ainsi cette division en départements ministériels plaçait sous la direction immédiate du Pouvoir Exécutif les affaires étrangères, les finances, la guerre, la marine, les postes, les services du département de l'Intérieur et qui

(1) « Brightly's Digest. » Voyez la Table des Matières et les lois qui y sont citées.

comprennent: l'administration des terres publiques, les pensions, les brevets d'invention, les affaires iudiennes, et elle donnait au Président un conseiller légal chargé d'interpréter la loi el de représenter le gouvernement tout entier devant la Cour Suprême. En un mot, le Congrès, en organisant l'administration publique, remettait au Pouvoir Exécutif le soin de la diriger. Pour voir comment celui-ci a rempli sa tâche, il faut passer en revue la politique extérieure de l'Union, l'organisation de l'armée et de la marine fédérales, enfin étudier les méthodes financières du gouvernement américain et la jurisprudence établie par l'attorney-général.

Affaires Etrangères.

Ainsi que l'avait dit Pinckney dans la convention de 1787, en fondant la République américaine, il fallait que ceux qui se dévouaient à cette grande œuvre renonçassent, dans la conduite des affaires extérieures, aux traditions de la politique européenne. Les rapports de la nouvelle République avec les puissances étrangères devaient être aussi peu intimes que possibles. Tel fut le principe que Washington devait bientôt appliquer.

L ADMINISTRATION FEDERALE

Les événements ne tardèrent pas d'ailleurs à mettre le Président Washington dans la nécessité de déterminer quelle serait la politique étrangère des Etats-Unis. Vers l'époque où les pouvoirs qui composaient le gouvernement fédéral allaient enter en exercice, les Etats Généraux étaient sur le point de se réunir à Versailles ; de telle sorte que, presqu a la même date où commençait la vie nationale des Etats- Unis, la France préparait ces transformations dont le vieil édifice européen allait ressentir les effets.

A mesure que la Révolution française se développa, elle attira de plus en plus l'attention des Etats-Unis. Le concours de la France n'avait il pas été d'une incalculable utilité aux treize colonies? Ne semblait-il pas exister aussi une parfaite similitude entre les principes proclamés en 1776 sur le continent américain et ceux dont l'Assemblée Constituante imposait l'application à la royauté française?

La sympathie d'un grand nombre d'Américains s'attachait ainsi aux actes dont la France était le théâtre. Mais en 1793 la situation des Etats-Unis se trouva changée. Ils durent se demander si la guerre qui venait d'éclater entre la Convention Française et l'Angleterre, n'au-

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rait pas pour effet de les contraindre à prendre une part active aux hostilités? D'un côté se trouvait la France qui avait prêté le secours de son épée à la cause de l'indépendance américaine ; de l'autre, l'Anglerre contre laquelle les treize colonies avaient soutenu une longue lutte ; qu'allait faire Washington ? C'est dans ces circonstances décisives que le Président des Etats-Unis établit pour la première fois dans le monde « le droit qu'a chaque Etat indépendant de rester neutre pendant que d'autres Etats sont en guerre. » « Dans le courant de 1792, dit le biographe de Washington, l'état critique des affaires en France commença à affecter matériellement la situation des Etats-Unis ; il exigeait que le gouvernement fit usage de toute sa prudence et de toute sa fermeté. Le 10 août produisit en France un tel état d'anarchie, ce pays fut le théâtre de scènes si sanglantes et si horribles, qu'on ne pouvait douter qu'il ne fût profondément divisé à l'égard de sa politique. Le parti républicain y était si menacé par les formidables attaques de l'étranger que Ton devait se demander si le monarque déchu serait finalement déposé ou s'il serait au contraire restauré avec un pouvoir plus étendu. » Governeur Morris représentait alors en France le

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gouvernement des Etats-Unis. Le Président Washington lui envoya des instructions : « L'administration américaine, lui disait-il, ne doutait pas qu'elle ne dût reconnaître le gouvernement de la France, quelle que fût sa forme. Chaque nation avait le droit de se gouverner elle-même tout comme elle l'entendait, de changer ses institutions suivant son gré et d'employer tous les agents qu'elle choisirait. » « Tels sont les principes, était-il dit encore à M. Morris, sur lesquels le gouvernement américain s'est lui-même établi, et il ne peut contester à un autre peuple le droit de les appliquer. »

En outre, le ministre des Etats-Unis devait s'attacher à démontrer au peuple français que l'Amérique conservait à son égard tous ses sentiments de sympathie ; « mais, tout en espérant que les efforts que faisait le grand allié des Etats-Unis dans le but d'établir un gouvernement républicain seraient couronnés de succès, le Président laissait voir qu'il n'était nullement enclin à faire prendre à son pays une part active à la lutte. » Washington faisait observer aussi que l'appui prêté à la cause de l'indépendance américaine lui était venue de l'ancienne royauté.

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« L'intention arrêtée du Président était donc de maintenir la neutralité des Etats-Unis, bien que la guerre pût devenir générale en Europe. » C'est sur ces entrefaites qu'au commencement d'avril 1793 le gouvernement fédéral apprit la déclaration de guerre de la France contre l'Angleterre et la Hollande. » Cet événement réveilla toute la vivacité des sentiments que dix ans de paix n'avaient pas éteints ; les préjugés contre l'Angleterre qui avaient poussé de profondes racines pendant la guerre de la révolution, semblèrent se ranimer. Une grande partie du peuple américain considérait comme un acte criminel de la part des Etats-Unis de rester spectateurs indifférents d'un conflit entre leur ancien ennemi et la République Française. « Dans cette occasion le sentiment américain était presque unanime On considérait généralement que l'agression était venue de l'Angleterre ; que celle-ci agissait dans le seul but d'imposer au peuple français un gouvernement

monarchique et cependant le public était

loin en général de vouloir la guerre (1). »

C'était au Président Washington de décider quelle serait la politique étrangère de la Répu-

(1) The life of George Washington, by John Marshall, vol. 5, pp. 398 et suiv.

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blique. Allait-il se laisser entraîner par le courant populaire? saurait-il au contraire lui résister? Un homme d'état qui porte avec honneur le plus grand nom historique des Etals-Unis, M. Charles Francis Adams, a décrit de la manière suivante ce qui se passa alors :

« Washington avait déjà appelé dans ses conseils deux des hommes politiques les plus habiles et les plus capables que la grande lutte pour la liberté avait produits; cette combinaison n'avait qu'un inconvénient, ils pouvaient rarement s'entendre. Le premier était enclin à la théorie, et c'est à ses théories qu'il s'efforçait de plier les faits ; l'autre, également bien doué, ■préférait observer d'abord les faits et en déduire ses théories. Le premier avait un esprit synthétique, le second un esprit analytique. Et cependant Washington eut le talent particulier de tirer de chacun d'eux ce qu'ils avaient de meilleur en vue des décisions qu'il avait à prendre. Jamais ils ne le servirent mieux, que dans cette circonstance. Il prit d'abord le parti de résumer le sujet de ses demandes dans seize questions qu'il soumit à ses conseillers. C'était le 18 avril 1793. Le lendemain, les quatre membres de son cabinet s'étaient mis d'accord • ils

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répondaient affirmativement à la première question qui était ainsi conçue :

« Doit-on publier une proclamation dans le but d'interdire aux citoyens des Etats-Unis de prendre part à la guerre entre la France et l'Angleterre? » La question suivante : — « Si le ministre de la nouvelle république que l'on savait en route pour les Etals-Unis devait être reçu, » fut résolue dans le même sens.

« Et ici le Président était contraint de s'arrêter. En effet, Jefferson et Hamilton différaient tellement sur les autres propositions, qu'il leur fallut des semaines seulement pour exposer leurs vues. Ceci d'ailleurs n'avait pas beaucoup d'importance, puisque le Président établit sur la réponse à la première question les fondements de sa politique. Une proclamation fut immédiatement préparée ; elle fut publiée le 22 avril 1793. En voici la partie importante : « Attendu, disait ce document, qu'il est établi qu'un état de guerre existe entre l'Autriche, la Prusse, la Sardaigne, la Grande Bretagne et la Hollande d'une part et la France de l'autre, et que le devoir et l'intérêt des Etats-Unis exigent d'eux qu'ils adoptent et suivent avec sincérité et bonne foi une conduite amicale et impartiale à l'égard des puissances belligérantes. » Washington

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notifiait alors la neutralité des Etats-Unis et il avertissait « les citoyens d'avoir à éviter soigneusement tout acte ou toute démarche qui pourrait d'une façon quelconque être en conflit avec cette politique (1). »

A l'ouverture de la session suivante du Congrès qui eut lieu le 2 décembre de la même année, le Président fît connaître au Pouvoir Législatif la conduite qu'il avait adoptée.

Au moment même où le Président venait de publier cette proclamation du 22 avril dans laquelle était contenue presque toute la politique extérieure des Etats-Unis, le ministre de la République Française arrivait à Charleston.

Edmond Genêt, frère de Mme Campan, avait fait sous l'ancien régime un certain apprentissage diplomatique ; il avait été en dernier lieu chargé d'affaires en Russie ; l'attitude révolutionnaire qu'il avait prise alors le fit remarquer par le parti dominant à Paris. Gomme les instructions de Genêt lui ordonnaient de ne rien négliger pour forcer les Etats-Unis à prendre part à la guerre, il crut de bonne politique de débarquer à Charleston. 11 pensa que dans cette ville éloignée du siège du gouvernement, il

(1) Address of Hon. Charles Francis Adams, delivered foefore the New York Historical Society, Dec. 43th, 1870.

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pourrait aisément se rendre maître de la situation. C'est là qu'il commence à distribuer des commissions et â armer des corsaires.

Pendant les neuf mois que dura sa mission, Genêt s'efforça d'éluder la politique de neutralité du gouvernement, ou il se mit directement en opposition contre elle. Partout il travailla à soulever les passions populaires contre l'administration de Washington ; partout il rencontra l'opiniâtre détermination du cabinet Fédéral. Il esta regretter que personne n'ait pris la peine d'écrire l'histoire détaillée de la diplomatie du sans-culotte français ; ses déclarations boursouflées, son verbiage révolutionnnaire méritaient d'être mis en contraste avec la froide résolution et le langage si digne que lui parlaient les chefs de la République Américaine. Quoiqu'il en soit d'ailleurs, bien que Genêt fût arrivé à exciter les passions vulgaires des masses, il ne put triompher ni du Président ni des conseillers. Au bout de quelques mois, Washington demanda nettement son rappel et il l'obtint.

La neutralité américaine avait été maintenue de la sorte vis-à-vis de la France maintenant elle allait être mise en péril par l'Angleterre. Celle-ci était restée depuis dix ans dans une attitude d'indifférence malveillante. Au moment

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où la lutte commençait entre l'Angleterre et la France, un ordre du Conseil frappa cruellement le commerce des Etats-Unis ; en même temps des symptômes d'hostilité se produisaient dans le Canada. De son côté le Congrès fédéral s'excitait ; des mesures de représailles venaient d'y être proposées ; le moment était critique.

Washington surveillait avec une attention inquiète la marche des événements. Il résolut de faire un dernier effort dans le but de sauver la politique de neutralité ; il créa donc une mission spéciale qui devait se rendre en Angleterre, et il la confia à John Jay, Président de la Cour Suprême des Etats-Unis. Un traité fut bientôt conclu, et la guerre ainsi évitée. Mais à peine le traité était-il signé qu'il devint l'objet d'une violente opposition. La presse multipliait ses attaques ; les assemblées populaires votaient des résolutions. C'est à un document de cette nature que Washington répondit de la manière suivante : « Comme je n'ai pas, disait-il, de prédiection particulière pour mon propre jugement, j'ai pesé tous les arguments qui ont été développés devant moi ; mais la constitution est le guide que je ne puis jamais abandonner; elle a assigné au Président le pouvoir de faire des traités avec l'avis et le consentement du Sénat.

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On supposait sans doute que ces deux branches du gouvernement se mettraient d'accord sans passion ; qu'elles réuniraient les meilleurs moyens d'information ; qu'elles étudieraient les faits et les principes dont dépendra toujours le succès de nos relations étrangères. Elles ne doivent pas substituer à leurs convictions l'opinion des autres; elles ne doivent chercher la vérité qu'au moyen d'une prudente investigation. » « Avec cette conviction, ajoutait-il, j'ai pris mon parti sur les obligations qui m'incombent. J'accepte volontairement la responsabilité qui s'y attache. »

Ainsi Washington avait créé la neutralité des Etats-Unis, et il l'avait maintenue vis-à-vis de la France, comme il était parvenu ensuite à la faire accepter par l'Angleterre. Mais il n'était pas au bout de sa tâche. L'effet produit en France par le traité conclu entre les Etats-Unis et l'Angleterre avait été, ainsi qu'on pouvait s'y attendre, extrêmement défavorable. Le Directoire montrait, comme la Convention l'avait fait, un vit ressentiment. C'était le moment où le Général Bonaparte triomphait en Italie; le gouvernement français croyait donc pouvoir être exigeant à l'égard des Etats-Unis ; il savait aussi à n'en pas douter que la politique extérieure de

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Washington était violemment attaquée par le peuple américain; aussi il se montra très mal disposé. C'est sur ces entrefaites que Washington sortit du pouvoir en léguant à son pays sa politique étrangère ; elle est tout entière expliquée dans ce document mémorable, le dernier qu'ait écrit ce grand homme. « Pour exécuter un semblable plan, disait-il, rien n'est plus nécessaire que de se débarrasser des antipathies permanentes, invétérées contre certaines nations, et des attachements passionnés pour d'autres. Ces impressions doivent faire place à des sentiments justes et amicaux envers toutes. Le peuple qui montre une haine ou une amitié constante à l'égard d'autres peuples, devient, jusqu'à un certain degré, un esclave. Il est esclave de son animosité comme il l'est de son affection. Ces sentiments sont également de nature à le faire dévier de la ligne que lui trace son intérêt ou son devoir; son antipathie envers une autre nation le porte à l'offenser, à trouver dans les plus légers prétextes un motif d'ombrages, à être hautain et intraitable dans des occasions de peu d'importance ; de là des conflits fréquents, des luttes obstinées, envenimées et sanglantes. Le peuple qui se laisse entraîner par son mauvais vouloir et dominer par ses impres-

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sions, pousse parfois à la guerre son propre gouvernement et renverse les calculs d'une sage politique. Le gouvernement de son côté suit parfois aussi le penchant national; la passion lui fait prendre une ligne de conduite que la raison rejette... »

« L'attachement passionné d'une nation pour une autre, produit aussi bien des maux. La sympathie pour le peuple favorisé porte à croire qu'il y a des intérêts communs là où il n'en existe réellement aucun ; un pays en vient ainsi à partager les inimitiés de l'autre; il est entraîné de la sorte dans des querelles et dans des guerres qui ne sont nullement justifiées. Cet état de choses amène aussi à concéder à la nation favorite des avantages que l'on refuse aux autres. Le peuple qui fait ces concessions en souffre doublement ; il abandonne ainsi sans nécessité ce qu'il aurait dû garder, et il excite la jalousie, le mauvais vouloir; il fait naître la pensée des représailles chez ceux qui souffrent de ne pas participer aux privilèges accordés. Dans des circonstances semblables, les citoyens ambitieux, corrompus ou trompés qui se dévouent aux intérêts de la nation favorisée, trahissent ou sacrifient ceux de leur propre pays ; souvent ils le font sans encourir la haine publi-

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que, parfois même en y gagnant la popularité. »... « Je vous demande de me croire, ajoutait Washington, la jalousie d'un peuple libre doit toujours être éveillée au sujet des intrigues étrangères. L'histoire et l'expérience prouvent que cette influence est la plus dangereuse pour le gouvernement républicain... Notre grande règle de conduite à l'égard des autres puissances consiste à étendre nos relations commerciales avec elles et à avoir aussi peu de relations politiques qu'il est possible. Remplissons avec une entière bonne foi les engagements que nous avons pris jusqu'ici, mais arrêtons-nous là. L'Europe a certains intérêts principaux qui ne nous touchent guère ; de là les difficultés fréquentes qui s'y produisent, et qui, par leurs causes mêmes, nous sont essentiellement étrangères ; il serait donc peu sage de nous embarrasser par des liens artificiels au milieu des vicissitudes ordinaires de sa politique ou de prendre part aux combinaisons de ses amitiés et aux conflits provoqués par ses inimitiés. »

« Notre situation géographique nous impose une politique différente ; si nous continuons à être un peuple uni sous un gouvernement bien organisé, le moment n'est pas bien éloigné où nous pourrons défier l'étranger de nous faire

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aucun mal matériel. Pourvu que nous gardions une attitude constante de neutralité, les nations belligérantes se trouvant dans l'impossibilité de faire des acquisitions à notre détriment, ne se hasarderont pas à nous provoquer ; ainsi nous pourrons choisir la paix ou la guerre, comme nous le conseillera notre intérêt ou la justice. »

« Pourquoi renoncer aux avantages d'une situation si particulière ? Pourquoi quitter notre terrain propre pour nous placer sur celui de l'étranger? Pourquoi nous embarrasser dans les aifaires de l'Europe?... Notre vraie politique consiste à nous tenir en dehors de toute alliance permanente avec une partie quelconque du monde. »

C'est ainsi qu'en sortant du pouvoir, Washington décrivait dans cette « adresse » immortelle la politique qu'il avait créée et que les Etats-Unis maintiennent encore. Les documents les plus mémorables qui se rapportent aux affaires étrangères de l'Union n'ont été depuis lors que le commentaire de ce texte. Les partis se sont succédés au pouvoir ; ils ont soutenu les idées les plus diverses relativement à la politique intérieure du pays, mais ils n'ont pas différé les uns des autres sur la politique étrangère. Au milieu des changements quadriennaux qui se

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sont produits dans le Pouvoir Exécutif, les Etats- Unis ont maintenu à la secrétairerie d'état des règles fixes de gouvernement. Les hommes presque tous supérieurs qui ont occupé ce département depuis Jefferson jusqu'au moment actuel, ont trouvé en y entrant les souvenirs de leurs prédécesseurs. C'est parce que cette tradition s'est ainsi transmise intacte pendant près d'un siècle, que le gouvernement fédéral a obtenu des succès diplomatiques presque constants.

Ce n'est pas ici le lieu de raconter cette histoire si digne cependant d'attirer l'attention publique ; il suffira de remarquer que ce fut grâce à l'application des doctrines créées par Washington, que John Adams et Jefferson arrivèrent à régler les questions irritantes qui existaient alors entre les Etats-Unis et la France. Ces derniers actes complétèrent le système de neutralité des Etats-Unis qu'ils faisaient accepter par l'Europe.

Depuis lors, que d'incidents sont survenus! Que de graves conflits ont éclaté ! Malgré de violentes excitations, les Etats-Unis ont maintenu leur ligne de conduite, et il est juste de le remarquer ici, grâce à une patience prudente, ils sont presque toujours arrivés à leurs fins.

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Il est permis de le dire, c'est au Pouvoir Exécutif qui revient surtout l'honneur d'avoir créé et d'avoir maintenu cette grande tradition de gouvernement. En cela Washington et ses successeurs se sont montrés les vrais représentants du peuple. Quiconque sait lire trouvera la politique de neutralité déjà pressentie et indiquée dans les débats de la convention de 1787 ; c'est en les écoutant que Washington avait dû la concevoir.

Mais si, à la place d'être confiée au Pouvoir Exécutif, la direction des affaires étrangères avait été remise au Congrès, il est presque certain que les Etats-Unis se seraient laissé entraîner dans les complications européennes. La partie la plus originale peut-être de leur politique aurait disparu bientôt ; alors ils seraient devenus presque semblables aux autres nations. Auraient-ils pu se passer d'abord d'une grande armée permanente, qu'ils auraient augmenté démesurément leur marine. Peu à peu l'esprit militaire se serait développé ; la passion des conquêtes aurait suivi, et la liberté américaine « se serait perdue parles gens de guerre. »

La politique de neutralité qui apparut aux constituants de 1787 comme l'inévitable con-

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séquence des institutions républicaines, est probablement destinée à faire tôt ou tard un grand chemin dans le monde. Sans doute, la position géographique des Etats-Unis a singulièrement favorisé l'indépendance de leurs relations extérieures, mais ici cette cause ne suffirait pas à tout expliquer. Ce qui se passe actuellement en Angleterre montre qu'à mesure que certaines sociétés deviennent plus démocratiques et qu'elles se rapprochent par un mouvement progressif des inslilulions républicaines, elles perdent presque naturellement le goût de la politique de cabinet. Les combinaisons savantes, les traités d'alliance secrètement préparés, les grands desseins des hommes de génie qui, comme Richelieu, avaient si admirablement remanié l'Europe, la guerre d'équilibre et de conquête sont des choses essentiellement aristocratiques. Plus les derniers débris des féodalités germaniques tendent à disparaître, plus ce qui a fait la grandeur de ces sociétés tend à disparaître aussi. Resterait à savoir comment cette transforma lion que la démocratie américaine a complètement acceptée la première, et à laquelle, grâce à leur position insulaire, les Anglais se résignent de plus en plus, pourrait s'opérer sur le Continent de

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l'Europe ? L'esprit démocratique parviendra-t-il à y détruire ces sociétés presque féodales qui conservent encore l'esprit du passé, sera-t-il au contraire conquis et subjugué? Mais il ne s'agit pas de chercher ici la solution de cet épineux problème. En effet à côté de la vieille Europe, grâce à l'émigration indo-germanique qui se répand dans le monde entier, de nouvelles communautés démocratiques sont en voie de formation sur différents points du globe. Sir Charles Dilke qui les a récemment visitées, a intitulé le livre si intéressant où il a rendu compte de ses voyages, Une Angleterre plus grande (The Greater Britain.) A côté des Etats- Unis, il a placé la nouvelle Zélande et l'Australie ; sociétés qui se développent avec une rapidité prodigieuse et sur lesquelles un esprit nouveau souffle en pleine liberté. D'après toutes les probabilités, ces peuples nés d'hier joueront un jour un rôle dans le monde ; et c'est au milieu d'eux que prévaudront naturellement ces doctrines de neutralité qui sont sorties des flancs de la démocratie américaine et auxquelles Washington a donné leur forme.

Sans doute, il ne serait pas exact de dire que le Pouvoir Exécutif laissé à lui-même n'aurait pas souvent commis des fautes dans

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la conduite des relations étrangères ; que, malgré la tradition dont il a su conserver les enseignements, il n'eut pas cédé parfois à des entraînements funestes ; mais, comme nous le verrons, les constituants, qui avaient sagement voulu lui laisser l'initiative, avaient pris soin de placer auprès de lui un grand conseil de gouvernement. C'est seulement avec l'avis et le consentement du Sénat, que le Président peut contracter des engagements internationaux. De cette façon, à côté du Pouvoir Exécutif, se trouvait un pouvoir de contrôle. Heureuse combinaison dont il sera bientôt parlé en détail.

C'est la politique étrangère des Etats-Unis qui a permis au gouvernement fédéral d'adopter ce système de désarmement dont il ne s'est jamais départi ; il a pu l'appliquer à la fois à ses forces de terre et de mer ; de là aussi sa politique financière.

L Armée et la Marine.

Les constituants de 1787 étaient peu favorables au maintien des armées permanentes. Ils pensaient que l'esprit militaire était incompatible avec le gouvernement républicain.

194 l'administration fédérale

Toutefois, les Etats-Unis étaient alors entourés de colonies européennes ; ils devaient aussi faire face aux difficultés que les Indiens ne manqueraient pas de soulever. Il convenait donc d'organiser une force suffisante. En même temps, les grands intérêts maritimes et commerciaux qu'avait déjà l'Union naissante, nécessitaient une protection ; de là, le besoin d'une marine. « L/Amérique unie, dit le Fédéraliste, avec une poignée de troupes ou même sans un soldat, présente une résistance plus imposante à l'ambition étrangère que ne le ferait l'Amérique désunie avec cent mille vétérans prêts pour le combat » Puis les

auteurs du Fédéraliste remarquaient comment la liberté serait partout en péril, si elle était placée entre des armées permanentes et des taxes perpétuelles. Toutefois ils étaient obligés d'admettre l'existence de forces de terre et de mer organisées ; mais ils ajoutaient que les institutions libres n'auraient rien à en redouter puisque la Législature aurait le droit constitutionnel de voter les ressources nécessaires à l'organisation et à l'entretien des armées, et que « les sommes affectées à cet objet ne pourraient l'être pour plus de deux ans » (1).

(1) Voyez The Federalist, p. 278 et suiv.

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Ici ils se faisaient évidemment illusion. On a vu d'ailleurs des Parlements, qui votaient annuellement les contingents et qui déterminaient le budget de l'armée et de la marine, expulsés par des conspirations militaires des salles où ils délibéraient.

Aussi le législateur américain a-t-il senti que les précautions prises par la Constitution n'étaient pas suffisantes ; il en a donc ajouté d'autres infiniment plus efficaces. L'armée a été limitée à un nombre très peu considérable de régiments ; ces régiments ont été cantonnés sur toute la surface des Etats-Unis, et plus particulièrement distribués dans les déserts immenses de l'Ouest. En réalité, quand le pays est en paix, il ne sent point la présence de l'armée ; le citoyen a rarement l'occasion de rencontrer un soldat et d'être en contact avec lui. Les officiers éminents qui composent en général les corps spéciaux, n'occupent point non plus l'attention publique ; hommes presque toujours aussi capables que modestes, ils conservent la tradition militaire et se tiennent à l'écart de la société politique; ils forment un très petit cercle et aspirent bien rarement à en sortir.

En outre l'armée permanente est privée du

droit de vote. Aussi, loin d'aspirer à se servir d'elle, les démagogues n'ont pas assez d'épithètes pour exprimer leur haine du militarisme. Cet état de choses place l'armée dans une situation très particulière; elle sent presque qu'elle doit se faire oublier, et que son existence même dépend de son extrême réserve.

Il est bon d'observer aussi que, bien que le Président en soit le commandant en chef, il ne pourrait en faire un instrument. Les règlements, on peut dire constitutionnels du ministère de la guerre, déterminent les divers postes que l'armée doit occuper ; le chef du Pouvoir Exécutif a sans doute le droit de changer un régiment de garnison; mais il ne pourrait le faire venir près de Washington sans provoquer immédiatement des orages auxquels il ne serait guère en mesure de résister. En un mot, la liberté publique ne peut être menacée par une armée qui est organisée de telle sorte qu'il lui serait même impossible d'approcher de la capitale.

En réalité, la force défensive des Etats-Unis ne repose pas sur leur armée permanente. Dans les moments de crise, c'est le peuple entier qui est appelé aux armes. L'Union renferme dans son immense territoire des popula-

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lions admirablement faites pour la guerre. L'homme le mieux préparé à la vie militaire, est incontestablement celui qui joint à un haut degré d'inlelligence et d'éducation cette habitude de se suffire à lui-même qui s'efface peu à peu chez les peuples où s'est développé le principe de la division du travail. Le colon qui s'est établi dans la forêt ou dans le désert, qui a abattu de ses mains les arbres avec lesquels il a construit sa cabane, qui a fait passer pour la première fois la charrue dans le sol vierge, qui a lutté contre tous les périls, qui a vécu le fusil dans une main et la hache dans l'autre, peut devenir en un clin d'œil un soldat de premier ordre. Endurci à la fatigue, étranger aux jouissances de la vie, il aura bientôt appris à manier une arme perfectionnée, à combattre et à marcher. C'est de cet admirable personnel que les Etats-Unis peuvent disposer au besoin. « Par quelle suite de sentiments ont passé les volontaires de 1792 pour devenir les hommes de 1800, se demandait il y a quelques années le Français qui a peut-être le mieux analysé l'esprit jacobin? On ne répond à cette question, observait-il, qu'en suivant leur correspondance privée. D'abord tout à la nation, certains que rien n'est impossible, ils jettent le cri du « ça

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ira » jusque sur les glaciers des Alpes. La terreur venue, les plus intrépides des hommes n'osent regarder en arrière vers l'intérieur. L'ennemi seul occupe les yeux. On ne peut voir que devant soi ; le reste on veut l'ignorer ou l'oublier ; puis la grande crise passée, le danger surmonté, vient une prompte lassitude de gloire, le mépris de tout ce qui n'est pas l'armée. Là est son univers. Tout ce qui est en dehors disparaît; l'armée devient le tout, et dans l'armée on ne voit que le général en chef. Quand ce pas aura été fait, il ne restera plus rien du citoyen. La profession absorbe l'homme, le militaire absorbe le héros (1). »

Les volontaires Américains n'ont jamais subi de transformations semblables. De nos jours, quatre ans de guerre incessante n'ont nullement altéré l'essence de leur nature; ils appartenaient à la société politique de leur pays, et en combattant pour son maintien, ils sont restés profondément attachés à ses institutions. L'esprit d'obéissance et de discipline avait sans doute prévalu peu à peu dans leurs rangs ; mais il n'avait modifié en rien les croyances politiques du citoyen. Un tel homme faisait la guerre

(1) La Révolution, par Edgar Quinet, cinquième édition, Tome 2, pp. 310 et suiv.

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parce qu'il se devait à son pays ; toutefois il savait que la profession des armes n'était pas la sienne. Le camp ne lui avait pas fait oublier sa première existence ; aussi le vit-on la reprendre sans éprouver aucun regret pour la vie aventureuse à laquelle il s'était momentanément assujetti.

Probablement l'historien qui décrira un jour ces faits, sera moins frappé de la formation des armées américaines que de ce qui s'est passé à la fin de la guerre civile ; il était moins difficile d'armer un million d'hommes que de les faire rentrer plus tard dans Heurs foyers. Celui qui racontera ces événements devra sans doute faire une grande part à l'esprit qui animait la masse des citoyens, mais il ne devra pas oublier non plus l'impitoyable direction que le ministère de la guerre sut donner aux événements et aux hommes. Le grand patriote que M. Lincoln avait placé à la tête de cette administration ne cessa pas de surveiller les symptômes fâcheux qui pouvaient se produire au milieu des armées de l'Union. C'est lui qui sut montrer aux officiers et aux soldats que leurs généraux n'étaient que les agents du pouvoir civil.

C'est dans des circonstances semblables que les hommes appelés à diriger les affaires peu-

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vent, jusqu'à un certain point, imprimer leur direction aux événements. A eux de sauver la liberté républicaine ou de la laisser périr.

La marine militaire de l'Union est organisée d'après un principe semblable à celui de l'armée de terre. Quelques vaisseaux sont chargés de protéger en temps de paix les intérêts maritimes et commerciaux de la République ; ils sont commandés par un corps d'officiers d'élite, dont le nombre excède de beaucoup les proportions de ces armements; la raison en est qu'à un moment donné la marine marchande peut être soudainement transformée en marine de guerre, et que de cette façon les Etats-Unis ont au moins une partie du personnel qui dirigera ces flottes improvisées.

Comme on le voit, le peuple américain, placé sur la défensive et décidé à intervenir le moins possible à l'extérieur, se considère comme inattaquable parce qu'il se sent en mesure de faire, à un moment donné, un immense effort. Il peut compter avec raison sur la virilité de la population des Etats-Unis et sur ses ressources mécaniques et industrielles.

Sans doute, la position géographique actuelle des Etats-Unis favorise de plus en plus le maintien de cet état de choses. Depuis que leur

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existence nationale a commencé, ils ont vu s'affaisser graduellement toutes les pièces de l'édifice colonial européen. D'autre par l'Europe comprend de plus en plus que ses intérêts diminuent sur le continent de l'Amérique du Nord, et, après quelques tentatives déplorables, elle semble avoir presque complètement renoncé à s'immiscer dans ses affaires. Le gouvernement fédéral a naturellement profité de cet état de choses ; son isolement même a beaucoup accru sa force de résistance. Toutefois, qu'on le suppose pour un moment entouré de voisins ; il serait sans doute obligé d'augmenter ses précautions ; mais s'il était fermement résolu à maintenir sa neutralité et à ne pas intervenir dans les affaires des autres peuples, il lui serait possible de rester sur la défensive et de s'y rendre inattaquable. Pour cela les Etats-Unis devraient imposer à tout Américain l'obligation d'apprendre le maniement des armes. Sans même recourir à l'intervention du gouvernement fédéral, chaque Etat pourrait se charger de celte besogne ; il encadrerait tout homme valide dans sa milice, de telle sorte qu'à un signal donné, la nation toute entière fut en armes. Si cette combinaison prévalait, la tâche qui incomberait au gouvernement fédéral consisterait

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à tenir en réserve un cadre d'officiers généraux capables de diriger les opérations.

Un calcul semblable pourrait s'appliquer aux forces navales des Etats-Unis; il suffisait d'avoir dans les arsenaux un matériel en réserve et de développer en proportion la marine marchande; à un moment donné, il serait aisé de tirer de ces éléments toutes les ressources nécessaires à la défense du pays. Sans doute, il résulterait de ces précautions mêmes des pertes considérables ; les forces productrices du pays en souffriraient dans une certaine mesure; mais que seraient des pertes pareilles comparées à celles que s'imposent les grandes sociétés européennes?

En même temps, l'organisation méthodique donnée aux corps de milice ne permettrait pas à l'esprit de conquête de se développer et au militarisme de naître. Ces précautions défensives n'affecteraient donc pas les institutions républicaines. Toutefois il faut l'observer ici, la libre Amérique, malgré l'esprit qui l'anime, ne pourrait pas supporter davantage. La création de grandes armées permanentes ne tarderait pas à y saper les institutions les plus solides ; peu à peu l'esprit militaire se ferait une place, et à mesure qu'il grandirait dans le pays, il en vien-

L ADMINISTRATION FEDERALE

drait à s'attaquera la République elle-même. Le moment viendrait où il dominerait le Pouvoir Exécutif et obligerait le Pouvoir Législatif à compter avec lui. Eventualités sur lesquelles il est plus particulièrement nécessaire d'appeler l'attention des peuples qui veulent faire l'expérience de laRépublique. Les armées permanentes se sont créées en Europe au moment où la monarchie y prenait l'ascendant ; elles s'accommodaient parfaitement avec elle; c'est grâce à ces forces organisées que la plupart des nations modernes ont attein t leur développement ; et maintenants! la royauté devait disparaître, il seraitdifficile que les armées permanentes ne disparussent pas avec elle.

Administration des Finances.

On ne peut pas faire ici l'histoire de la politique financière des Etats-Unis. Elle exigerait de longues explications et écarterait le lecteur du chemin que nous voudrions lui faire suivre-

Mais de même que la politique de neutralité créée et maintenue par le Pouvoir Exécutif a permis le désarmement, de même elle a exercé une influence décisive sur les mesures financières des Etats-Unis. C'est ce qu'il est aisé d'établir à l'aide de documents officiels qui sont

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tous d'une date récente. Au moment où la guerre de sécession éclata, il était presque exact de dire que les Etats du Nord n'avaient ni armée ni marine; leur système fiscal organisé jusquelà en vue de suffire aux exigences très limitées du gouvernement fédéral, ne fonctionnait que dans un cercle restreint; en 1861 il fallut donc tout créer à la fois. Mais la majorité du peuple américain était décidée à sauver l'Union, et cette résolution une fois prise, le pays ne devait reculer devant aucun sacrifice. Aussi les levées d'hommes ont-elles pu se succéder pendant quatre ans avec une effrayante rapidité, aussi les demandes d'argent ont-elles pu augmenter sans cesse. La nation a répondu aux unes et aux autres; il serait même possible de citer l'exemple d'Etals et de villes qui, aux jours les plus sombres de la guerre de sécession, ont adressé des remontrances au gouvernement fédéral : ils se plaignaient de sa faiblesse et de son manque d'initiative ; presque toujours ces documents se terminaient par de nouvelles offres de secours.

Ces observations facilitent l'entente des opérations financières de cette époque.

Voici maintenant la marche qu'a suivie le budget des dépenses. Le tableau ci-dessous

L ADMINISTRATION FEDERALE

comprendra aussi le service des intérêts de la dette (1):

Ces chiffres resteraient incomplets, si l'on n'y ajoutait pas

1° La dette fédérale antérieure à la guerre de sécession, soit $76,455,299

2° La somme totale de la dette contractée par le gouvernement fédéral, soit $2,412,547,181

3° Les pensions que le gouvernement a payées et paie encore aux blessés, aux veuves des soldats morts, soit environ $200,000,000 par an.

4° Enfin il faudrait mentionner les dépenses extraordinaires des Etats, des comtés, des townships, des villes faites en vue de la guerre ;

(1) Voir les savant rapports de M. David A. Wells, spécial commissioner of the revenue, depuis 1866 jusqu'à 1870.

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elles se seraient élevées, d'après les renseignements les plus dignes de foi, à $923,000,000. Mais on ne fait qu'indiquer ici ce chapitre qui n'a pas été mis à la charge du gouvernement fédéral.

Pour faire face à ces charges énormes, les Etats-Unis n'avaient pas à proprement parler de précédents financiers qui pussent les guider. Avant la guerre, ils se trouvaient placés à cet égard dans une position exceptionnelle ; le gouvernement fédéral était à peine endetté, et le peuple payait, sans y faire en quelque sorte attention, les sommes nécessaires à l'administration ; il était donc naturel que les questions de finance n'offrissent alors qu'un médiocre intérêt. En 1861, le pays se trouvait brusquement en présence d'un état de choses tout nouveau. Il se résolut sans hésitation à y parer ; mais en élevant à la hâte une immense machine, on fut bien plus occupé de construire rapidement que de bien mesurer les proportions. Le gouvernement agit avec promptitude et avec vigueur ; puis à mesure que les besoins augmentèrent, on augmenta les taxes ; de telle sorte que le système adopté fait surtout honneur au patriotisme et à la puissance du peuple qui n'a pas plié sous le poids de ces fardeaux.

L ADMINISTRATION FEDERALE

Les deux principales sources de revenu qui ont été trouvées ou accrues pendant la guerre de sécession sont : 1° Le revenu intérieur, composé de taxes destinées à atteindre sous toutes les formes possibles, les articles de production et de consommation ; 2° Les impôts sur les marchandises importées aux Etats-Unis. Voici les résultats prodigieux auxquels le gouvernement fédéral est arrivé de la sorte :

1° Revenu intérieur :

4863 (l'année de sa création). $37,640,787

Enfin en 1 870, après de nouvelles réductions qui ont dépassé $80,000,000 le revenu intérieur produit encore... 185,128,859 (1).

2° Les principes relatifs au tarif actuel des douanes ont été établis dans l'acte du 2 mars 1801. Depuis l'adoption de cette loi jusqu'à celle du li juillet 1870, le tarif des douanes a été amendé douze fois; de 1865 jusqu'à 1868, la moyenne des droits d'entrée s'était élevée à 48 Vo-

' (Après une réduction de plus de 50 000,000 de dollars, faite en vertu d'une mesure législative du 13 juillet 1866 ) (1) En 1872 de nouvelles réductions ont été opérées.

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Voici les revenus que le trésor a retirés des impôts de douane :

Jl est à observer que les impôts sur les importations n'ont pas encore été l'objet de dégrèvements proportionnels à ceux du revenu intérieur. Le parti protectionniste a su persuader au pays que les taxes qui frappent la marchandise importée étaient moins onéreuses pour la masse que ne l'étaient les autres impôts ; aussi, loin de s'arrêter avec la guerre, le mouvement ascensionnel des tarifs douaniers s'est-il continuéjusqu'en 1870 (1).

Si l'on se demande maintenant pourquoi cette politique financière a réussi, on doit d'abord en faire honneur au patriotisme des Amé-

(1) Depuis la publication de cet ouvrage, le mouvement protectionniste s'est accentué par l'adoption du Mac-Kinley bill, puis s'est ralenti sous la seconde présidence de M. Cleveland, les démocrates étant en majorité dans la Chambre des Représentants.

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ricains qui n'ont jamais désespéré de l'avenir de leur pays.

En second lieu, les richesses naturelles d'un continent presque entier devaient inspirer confiance à la population et la mettre en mesure de faire face aux terribles nécessités qui s'imposaient à elles.

En troisième lieu, il n'y a pas aux Etats-Unis de classes oisives. Le travail y est presque toujours en honneur ; le riche n'a pas le droit de se reposer. De la sorte, toutes les forces vives delà société sont perpétuellement en mouvement.

Enfin, le peuple américain a su faire un grand effort, et, le succès une fois obtenu, il a su aussi s'arrêter tout à coup. La guerre à peine finie, le Pouvoir Exécutif débandait les armées qui avaient assuré la victoire, et remettait les flottes de l'Union sur le pied de paix. De cette façon, les charges diminuaient immédiatement, et les bras rendus à l'agriculture, à l'industrie et au commerce augmentaient les forces productrices du pays. On ne saurait trop insister sur ce point : c'est parce qu'elle a désarmé aussitôt qu'elle l'a pu, que la République américaine a évité les graves embarras financiers qui n'auraient pas manqué de se produire, si elle avait

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été contrainte de conserver en temps de paix un effectif considérable. Pour se convaincre de l'effet produit par le désarmement de 1865, il suffit de jeter les yeux sur le tableau suivant :

Voici ce qu'ont coûté annuellement la marine et l'armée depuis 1801 jusqu'à 1871.

Armée. Marine.

1865, c'est à partir du mois de juin 1865 que le licenciement a commencé. . . .1,031,323,360 122,567,776

Année, Marine.

1871 (évaluation du ministère des finances) . . . 28,488,194 20,045,417

Ces chiffres ont à peine besoin de commentaires ; il est évident que si l'armée et la marine n'avaient pas été ramenées au plus tôt à un minimum de forces,, non-seulement la dette n'aurait pas pu être réduite, mais elle se serait nécessairement accrue.

Il ne serait cependant pas vrai de dire que les Etats-Unis ne pouvaient pas suivre alors une

l'administration fédérale 211

politique toute différente. Au moment même où la guerre de sécession se terminait, l'armée française occupait encore le Mexique, et bien des Américains pensaient que les Etats-Unis devaient l'en chasser. L'attitude que l'Angleterre avait prise pendant la guerre civile avait produit aussi des sentiments pleins d'amertume, et de graves complications semblaient presque inévitables. Ce lut la gloire du secrétaire d'état d'alors d'avoir résisté à tousces entraînements ; M. Seward maintint sur le terrain diplomatique ces questions que des personnages éminents voulaient résoudre d'une manière bien différente ; il évita toutes les causes de guerre, et il sut préférer à des expéditions hasardeuses une politique de réparation et de paix.

Ainsi le système de neutralité que le Pouvoir Exécutif a créé, a donné à l'ensemble de l'administration américaine son caractère propre; c'est aux Présidents des Etats-Unis que revient en grande partie Thonneur d'avoir mis en avant et d'avoir maintenu ces idées de gouvernement. Ils ont été les créateurs de presque tout le sys- Iciuo ; ils ont conduit la politique extérieure du pays ; dans les moments de crise, c'est eux qui ont organisé la résistance ou l'attaque ; bien souvent ils ont eu plus de sagesse que le Corps Législatif, et presque toujours ce sont eux qui

se sont montrés les vrais représentants du peuple.

Département de la Justice.

D'après la constitution, le Président doit veiller à ce que les lois soient fidèlement exécutées. Tâche difficile dans laquelle il est assisté d'une manière toute spéciale par le membre du cabinet qui remplit auprès de lui le rôle de conseiller légal. Il nous reste à parler de ce fonctionnaire qui contribue à donner à l'administration executive son caractère propre.

Le bureau de l'attorney-général qui avait été créé le 24 septembre 1789, est devenu, en vertu d'une loi du 22 juin 1870, le département de la justice. Ce dernier acte législatif maintient dans ses fonctions l'attorney-général ; en même temps il organise auprès de chaque ministère un bureau à la tète duquel se trouve placé un jurisconsulte dépendant du département de la justice ; la même loi autorise aussi l'attorneygénéral à référer à ces chefs de bureau les questions légales qui peuvent être soulevées dans les différentes administrations ; et s'il approuve leurs décisions, elles ont une autorité égale à celles qu'il rend lui-même. Cependant

l'administration fédérale 213

ce statut contient une réserve : il déclare que toutes les fois qu'il s'agira d'une question constitutionnelle, l'attorney-général devra donner lui-même son avis (1).

Voici maintenant de quelle manière un des jurisconsultes les plus éminents qui ait occupé le poste, a défini les fonctions de ce conseiller légal du gouvernement : « nous avons vu, disait M. Caleb Cushing le 8 mars 1854, que l'acte qui a créé le bureau de l'attorney-général lui a imposé deux fonctions de nature différente : 1° il représente les Etats-Unis devant la Cour Suprême dans toutes les affaires où ils ont un intérêt ; 2° il donne son avis et décide les questions de droit qui lui sont soumises par le Président et par les chefs des départements ministériels. Dans ce second cas, l'attorney-général agit d'une façon quasi-judiciaire. Ses décisions contiennent l'interprétation officielle de la loi ; en fait, dans une multitude d'affaires, son jugement est définitif. »...

« Bien que l'acte qui définit ses attributions, ne dise pas positivement quel est l'effet que doit avoir la décision de l'attorney-général, néanmoins voici la pratique suivie : soit parce qu'un

(1] The Statutes at Large, 41st Congress i 869-70, p. 162 et suiv.

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fonctionnaire qui refuserait de se conformer à cette manière de voir, serait accusé de ne pas tenir compte de l'interprétation officielle donnée à la loi, et soit aussi parce qu'un gouvernement doit maintenir des règles uniformes dans la conduite des affaire publiques, les opinions de raltorney-général sont considérées comme obligatoires.

Toutefois, le chef du département de la justice ne forme pas un quasi-tribunal d'appel auquel un individu peut avoir recours dans le cas où il considérerait ses droits lésés par la décision d'un autre département ministériel. L'attorney-général n'interprète la loi qu'à la demande du Président et à celle des membres du cabinet. Il se présente en effet dans la pratique nombre de questions que le pouvoir Exécutif n'a pas été en mesure de prévoir ; une sorte de faculté d'appréciation doit donc lui être laissée. Si la loi donne un ordre au Président, celui-ci n'a qu'à s'y conformer ; mais il ne peut en être toujours ainsi; bien souvent, par exemple, le Congrès vote un acte et laisse au Président le soin de trouver les voies et moyens de le mettre à exécution ; parfois aussi il y a conflit entre plusieurs lois ; il faut alors que l'autorité chargée de la puissance exécutrice décide de quelle

l'administration fédérale 215

manière ces différences doivent être conciliées. Dans tous ces cas, le Président a le droit de s'adresser à l'attorney-général et de lui demander conseil ; en fait l'opinion que donnera ce fonctionnaire, sera considérée comme obligatoire par le Pouvoir Exécutif. Elle est aussi sans appel. La Cour Suprême ne peut la reviser; il n'existe pas en effet de procédure au moyen de laquelle le Pouvoir Judiciaire soit mis en mesure d'intervenir (1).

On doit l'observer ici, il existe deux manières de comprendre l'administration : l'agent exécutif peut se laisser guider par des considérations exclusivement politiques ; il sera alors un administrateur comme le continent de l'Europe en a tant connu. Il pourra être sans doute bien intentioné, avoir en vue l'intérêt public, faire même le bonheur de ses administrés ; et cependant, bien qu'il soit peut-être personnellement dévoué à la liberté politique, ses habitudes d'esprit seront fatales à la cause qu'il veut servir. Dans les pays libres, au contraire, le fonction-' naire donnera à ses idées une tournure toute différente; il cessera peu à peu de se préoccuper de considérations exclusivement politiques,

(i) Opinions of the Attorneys General, vol. VI, p. 326 et suiv.

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et il sera de plus en plus dominé par des considérations légales. Alors il en viendra à conclure que le peuple doit se charger de défendre ses propres intérêts, et il se réservera à luimême le soin d'interpréter la loi. Dans les temps calmes surtout, il cessera presque d'être un administrateur et il deviendra une sorte de juge(l).

Aux Etats-Unis, dans la pratique ordinaire, les représentants de l'autorité agissent en général très peu ; leur principale fonction consiste à décider ce que la loi autorise et ce qu'elle défend. L'Européen qui entrerait dans le bureau d'un des chefs de l'administration executive, serait sans doute étonné de voir un haut fonctionnaire moins occupé à imprimer sa direction aux services publics à la tête desquels il est placé, qu'à trancher des questions de droit; et cependant telle est sa tâche principale ; s'il ne croit pas pouvoir s'en rapporter à ses propres lumières, ou bien encore s'il veut couvrir sa responsabilité, il soumet à Fattorney-général les difficultés qu'il hésite à résoudre.

De cette façon l'administrateur contracte des

(1) Ces remarques ne s'appliquent ni à l'intervention des agents fédéraux dans les affaires du parti politique auquel ils appartiennent , ni à leur action dans les campagnes électorales.

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habitudes infiniment meilleures ; il cesse d'être agité et turbulent; il n'est plus préoccupé de suffire à tout ; il ne se croit plus appelé à faire le bonheur du peuple. La plupart du temps il reste immobile jusqu'à ce qu'il soit saisi d'une question ; alors son vrai rôle commence ; sorte de magistral exécutif, il pèse les arguments et il décide.

On ne saurait trop insister sur cette différence entre le fonctionnaire européen et le fonctionnaire américain ; elle se retrouve dans toutes les institutions. Le Président d'une Chambre française, italienne ou allemande, par exemple, se considère à bien des égards comme une sorte d'administrateur ; il intervient sans cesse, en un mot il est ou croit être un pouvoir politique. Le Président d'une Chambre américaine laisse chacun exercer son initiative ; quand il y a divergence d'opinion, un des membres de l'assemblée lui demande de prononcer sur le point controversé ; il étudie alors les précédents et il rend sa décision ; s'il se trouve dans l'assemblée quelqu'un qui n'accepte pas cette manière de voir, celui-ci fait appel du jugement qui vient d'être rendu. La Chambre prononce alors et son vole tranche finalement la question. Ainsi s'est formée cette grande juris-

218 l'administration fédérale

prudence parlementaire qui, depuis près d'un siècle, garantit dans l'Union la liberté des assemblées politiques et les droits de ceux qui en font partie.

Ces observations aideront à comprendre de quelle manière le Président des Etats-Unis s'acquitte de ses fonctions quotidiennes. Dans les questions d'administration, il laisse au citoyen presque toute sa liberté, presque toute son initiative; il se renferme le plus possible dans un rôle passif; il est, suivant l'expression la plus reçue, le premier magistrat du pays ; titre qui convient plus particulièrement au chef d'un gouvernement républicain.

Ainsi qu'on a pu s'en convaincre en lisant les explications qui ont été données jusqu'ici, le Président dispose d'une force immense. Comme il est chargé de proposer des mesures d'ensemble au Congrès, de lui fournir tous les renseignements dont il a besoin, de l'assister dans l'élaboration des lois, c'est lui qui, dans une grande mesure, imprime sa direction aux assemblées. En même temps, la constitution lui a ordonné de pourvoira l'exécution des lois; de là, la nécessité où il est placé d'exercer en dernier ressort un droit d'interprétation.

Dans l'histoire des Etats-Unis, l'action du

L ADMINISTRATION FEDERALE

Pouvoir Exécutif se fait partout sentir ; c'est lui qui a créé la politique étrangère de l'Union et qui l'a maintenue ; c'est lui aussi qui a pu, à la faveur de la direction donnée aux affaires étrangères, faire prévaloir un système de désarmement presque complet. C'est enfin en grande partie à son action persévérante qu'est dû le maintien de la politique financière. En même temps, il s'est créé de nombreux précédents dans chaque branche de l'administration executive.

Il n'y a pas lieu de parler ici du caractère personnel des hommes qui ont tour à tour occupé cette magistrature suprême. L'histoire a déjà assuré l'immortalité de certains d'entre eux ; d'autres resteront rangés dans la catégorie des hommes médiocres, et cependant l'influence qu'ils ont exercée a été rarement funeste. La plupart des Présidents qui doivent être placés dans cette seconde catégorie ont été entourés de conseillers éminents, de telle sorte que l'importance des membres du cabinet a couvert le plus souvent leur insuffisance personnelle.

11 est bon d'observer aussi que l'administration executive a désormais ses traditions qui sont, pourla plupart, si bien établies qu'un Président peut rarement s'en écarter. Un démago-

gue, qui arriverait à la Maison Blanche après avoir pris l'engagement de faire tout le contraire de ses prédécesseurs (et ceci n'est guère probable), serait bientôt contraint de rentrer dans la voie qu'ils ont tracée ; il est douteux qu'une volonté, quelque opiniâtre qu'on la suppose, ne se brisât pas contre les précédents déjà créés.

En même temps ce sentiment de la responsabilité qui est inséparable du pouvoir, a produit sur les Présidents les meilleurs effets ; sans doute il y a eu des exceptions ; mais, dans la grande majorité des cas, on les a vus échapper à la recherche d'une vaine popularité ; et, chose digne de remarque, presque toujours le peuple leur a tenu grand compte de la résistance qu'ilsontopposée aux passions vulgaires. L'Amérique a su reconnaître qu'au moment où son premier Magistrat résistait à des entraînements passagers, il servait ses intérêts permanents.