CHAPITRE VIII

Du moment que les constituants écartaient l'idée de la responsabilité collective du ministère, ils n'auraient pu faire intervenir le Congrès dans certains actes exécutifs sans qu'il en résultât des conflits.

D'autre part, si le Président avait été investi du droit exclusif de conclure des arrangements internationaux, les relations étrangères de l'Uunion auraient en fait échappé à toute espèce de contrôle ; en même temps, s'il avait pu nommer à lui seul tous les fonctionnaires de l'Union, il aurait été le chef absolu de l'administration civile et militaire.

Placés en présence de ces difficultés, les constituants les évitèrent grâce à l'adoption d'une méthode nouvelle ; le Sénat fut investi du droit

d'assister le Président en qualité de conseil exécutif. La constitution dit en effet que le Président aura le pouvoir, avec l'avis et le consentement du Sénat, de faire des traités, pourvu que les deux tiers des Sénateurs présents consentent (1). Le même article ajoute que les nominations de fonctionnaires seront faites par le Président, et que le Sénat devra donner son approbation pour qu'elles soient valides. Telles sont les dispositions constitutionnelles qui ont conféré au Sénat certaines attributions executives et qui ont fait de cette assemblée le conseil du gouvernement.

Ici, il faut bien le remarquer, le Sénat cesse de faire partie du Pouvoir Législatif ; la Chambre des Représentants n'a rien à voir dans ces attributions ; quand il est saisi de questions de cette nature, pour employer ici l'expression technique, il s'occupe « d'affaires executives. »

Il était difficile de trouver une combinaison plus satisfaisante ; le Sénat est peu nombreux; il se renouvelle par tiers, et il constitue un corps permanent ; il peut donc maintenir ses traditions, et, d'autre part, grâce aux rapports intimes qui s'établissent de la sorte entre le Pouvoir Exécutif et lui, il est initié aux grandes affaires.

(1) Constitution, Article II, Section 2.

Conformément à une pratique constante, toutes les fois que le Sénat s'occupe de questions « executives, » les séances sont secrètes. Ce règlement est aussi applicable aujourd'hui qu'il l'était il y a quatre-vingts ans, toutes les fois que l'assemblée examine s'il convient de confirmer les nominations faites par le Président. Les débats dans lesquels le passé des personnes désignées est souvent discuté avec une extrême vivacité, ne peuvent avoir lieu en public. Mais dans ces dernières années on s'est demandé s'il en était de même relativement aux discussions que soulève l'examen des actes internationaux où les Etats-Unis sont parties. Comment, a-t-on dit, peut-on maintenir un tel état de choses quand tous les Parlements d'Europe sont appelés à délibérer publiquement sur la ratification des traités? Une convention est conclue, par exemple, entre les Etats-Unis et l'Angleterre. A Washington, le Sénat la discutera en séance secrète ; à Londres elle sera débattue en public, de telle sorte que les Etats- Unis apprendront officiellement parles comptesrendus des séances du Parlement, le sens et la portée de cet acte international.

Cependant jusqu'ici le Sénat a refusé avec raison de modifier cet article de son règlement.

Ceux qui favorisent son maintien disent que de cette façon, l'assemblée est infiniment plus libre d'exprimer ses opinions sur la conduite des affaires diplomatiques ; qu'elle peut mieux apprécier les actes du Pouvoir Exécutif ; qu'il lui est loisible de pénétrer plus profondément dans le vif des questions.

Comme il convient de faire connaître avec quelque détail les deux attributions qui appartiennent au Sénat fédéral en tant qu'il forme le conseil du Pouvoir Exécutif, on verra d'abord de quelle manière il intervient dans la ratification des traités ; on examinera ensuite quel rôle il remplit relativement au choix des fonctionnaires.

De la ratification des traités.

Un engagement international n'est valable aux Etats-Unis qu'à la condition d'être ratifié par le Sénat. Cette règle est absolue et elle ne souffre pas d'exception. Le Pouvoir Exécutif est toujours soumis à l'action du conseil que la constitution a placé auprès de lui. Le Président ne peut donc prendre en secret aucun engagement dont le Sénat n'aurait pas eu connaissance. Ainsi son rôle se borne à négocier, à

préparer la convention et à la rédiger ; cela fait, il doit communiquer l'acte au Sénat qui a un droit absolu de l'approuver, de le rejeter ou de l'amender.

Les puissances étrangères ont quelquefois appris à leur dépens à connaître toute la force de ces dispositions constitutionnelles. Parfois il est arrivé que le Pouvoir Exécutif fédéral s'est laissé entraîner trop loin ; qu'il a consenti, dans l'espoir de peser sur le Sénat, à ce que l'exécution de certains traités fût commencée avant que l'assemblée n'eût été saisie; dans ces circonstances le Sénat a souvent maintenu ses droits d'une manière rigoureuse, et parfois il n'a tenu aucun compte des engagements que le Pouvoir Exécutif avait pris. C'est ce qui est arrivé, par exemple, lors de l'achat par les Etats-Unis des îles que le Danemark possédait dans les Indes Occidentales. Le projet de traité portait que les populations de S1 Thomas et de S'-Jean seraient consultées avant que le transfert de la souveraineté n'eût lieu. Le gouvernement danois exécuta loyalement ses engagements; le résultat du vote fut favorable à l'annexion aux Etats-Unis. Le Roi délia alors ses sujets du serment de fidélité. Ainsi, avant que le Sénat fédéral n'eût été saisi de la ques-

tion, le Danemark avait fait certains actes irrévocables ; cependant l'assemblée américaine refusa de se considérer comme engagée par l'action du Pouvoir Exécutif. Vainement le Danemark essaya-t-il de soutenir que, d'après les principes du droit des gens, le Sénat était lié, que l'honneur des Etats-Unis était en cause. Tout fut inutile ; le conseil exécutif du Président décida qu'il tenait de la constitution des droits que nul ne pouvait compromettre (1).

Dans une autre circonstance récente, le Sénat a résisté directement au Pouvoir Exécutif. Peu de temps après son entrée aux affaires, le général Grant avait signé un traité qui stipulait l'annexion aux Etats-Unis de la République Dominicaine. En vertu d'un protocole séparé, le Président s'était personnellement obligé à employer toute son influence pour obtenir la ratification de cet arrangement. Le général Grant tint parole ; il ne négligea aucune occasion de démontrer au Sénat les avantages de cette annexion ; les forces du Pouvoir Exécutif furent mises enjeu ; mais elles ne purent triompher de la résistance de l'assemblée.

Si les Etats-Unis n'étaient pas résolus à maintenir leur politique de neutralité et d'absten-

(1) On pourrait citer d'autres exemples.

tion, le rôle que le Sénat remplit relativement à la ratification des traités paralyserait toute la politique étrangère du gouvernement.

Une puissance engage des négociations avec le Pouvoir Exécutif représenté par le secrétaire d'Etat ; ces négociations aboutissent ; un traité est préparé et rédigé; le Président en communique le texte au Sénat ; cette assemblée l'examine le discute et le rejette. En notifiant à la puissance avec laquelle il avait traité, le secrétaire d'Etat est forcé de lui dire qu'il a épuisé tous les moyens constitutionnels en son pouvoir pour obtenir la ratification, mais que le Sénat n'a pas été de son avis. Ainsi le Pouvoir Exécutif exprime un regret et tout doit se borner là ; il n'a pas d'action directe sur l'assemblée. La décision que celle-ci a prise n'affecte en rien la responsabilité constitutionnelle du Président ni celle du Secrétaire d'Etat.

Dans certains pays soumis au régime parlementaire, les choses se passent autrement. Le ministère qui a signé un traité est chargé de porter lui-même la question devant les Chambres ; c'est lui qui demande la ratification ; si la majorité la lui refuse, il peut, recourir au droit de dissolution et faire appel au corps électoral ; dans le cas où le pays soutiendrait la majorité

contre le ministère, celui-ci donnerait sa démission. Alors la puissance avec laquelle il avait traité restera convaincue qu'il n'a négligé aucun moyen en son pouvoir pour honorer les engagements qu'il avait pris. Aux Etats-Unis, il n'existe rien de pareil. Un traité conclu avec le Pouvoir Exécutif n'oblige point le Sénat, et le Président n'a aucun moyen constitutionnel d'agir sur cette assemblée ; si elle diffère d'opinion, si elle refuse son consentement à la ratification, il ne peut la dissoudre ni faire appel au peuple.

Ce n'est pas tout ; d'après la pratique constante des Etats-Unis, les puissances étrangères ne doivent avoir aucune relation avec les assemblées délibérantes du pays ; les mœurs américaines ne souffriraient pas qu'un ministre accrédité à Washington traitât directement les affaires les plus graves avec le Sénat. Aussi qu'arrive-t-il? Tout gouvernement qui négocie avec les Etats-Unis est placé en quelque sorte dans une position d'infériorité. Au moment où il signe un engagement, il contracte l'obligation de le faire ratifier par les pouvoirs compétents. Si c'est un ministre responsable qui a traité, il devra, s'il le faut, dissoudre le Parlement de son pays ou donner sa démission, s'il

ne peut exécuter le contrai. Au contraire, dès que le Président des Etats-Unis a envoyé la convention au Sénat, il a épuisé tout son pouvoir ; si son conseil exécutif ne ratifie pas, sa responsabilité est complètement dégagée ; il est censé avoir fait tout ce qu'il a pu.

C'est pour éviter les graves embarras que produit un tel état de choses, que plusieurs Présidents ont pris le parti de communiquer au Sénat certains projets de traité avant que la négociation ne fut terminée ; ils ont alors consulté l'assemblée pour savoir si elle consentirait éventuellement à la ratification. De cette façon, le Pouvoir Exécutif a toujours pu se mettre en règle et éviter les embarras et la responsabilité.

C'est ce qui est arrivé notamment dans une circonstance récente. Au moment où la question de l'arbitrage relatif aux réclamations de l'Alabama, se compliquait des demandes de dommages indirects, on imagina à Londres de négocier un traité supplémentaire destiné à mettre fin à cet incident. Le général Grant, qui avait des raisons de douter que le Sénat l'autorisât à passer outre, communiqua préalablement le projet à cette assemblée ; celle-ci y introduisit quelques modifications, et elle fit

savoir au Pouvoir Exécutif qu'il pourrait négocier sur ces bases.

Après des expériences dont le résultat a été parfois si pénible pour les puissances qui traitaient avec les Etats-Unis, il est probable que la méthode suivie à l'égard de ce traité supplémentaire sera de plus en plus appliquée. Elle présente sans doute des inconvénients ; le secret notamment est presque toujours impossible à garder; mais, d'autre part, elle a pour effet de prévenir les refus éventuels du Sénat et de mettre le Pouvoir Exécutif en mesure d'agir en parfaite connaissance de cause.

Il se peut aussi que les négociateurs prennent un moyen terme, qu'ils s'efforcent de connaître par avance et d'une manière confidentielle les intentions des principaux Sénateurs ; de cette façon ils sont en mesure de donner à la négociation une forme satisfaisante ; mais s'ils adoptent cette méthode, il leur faudra montrer beaucoup de tact, et ils auront toujours à craindre ces brusques revirements qui se produisent inopinément dans une assemblée.

Quoiqu'il en soit d'ailleurs, le projet de traité ou le traité lui-même une fois arrêté ou conclu, le Président en transmet le texte au Sénat ; il y joint un message explicatif et bien souvent

des pièces à l'appui, par exemple la correspondance diplomatique échangée pendant les négociations. Dès que ces documents sont remis au Sénat, celui-ci entre en séance secrète, et, sur la demande du président du comité des affaires étrangères, toute la question est référée à ce comité.

Comme on le sait, les comités du Sénat sont organisés d'une manière permanente ; tous les deux ans, lors du renouvellement partiel de cette assemblée, ils sont remaniés, mais jamais leur composition n'est entièrement changée; il se conserve ainsi dans chacun d'eux une sorte de tradition. Ceci est particulièrement vrai du comité des affaires étrangères ; il a été composé presque toujours de Sénateurs éminents, et la plupart du temps, il a été présidé par des hommes d'état de premier ordre. Il suffît de mentionner ici les noms de M. John Forsyth et de M. Charles Sumner, pour montrer avec quel soin jaloux le Sénat a su choisir à certaines époques ceux auxquels il a confié ces importantes et délicates fonctions; c'est sous leur direction et grâce à eux, grâce dans ces dernières années à M. Charles Sumner, que ce comité a joué dans l'histoire des affaires extérieures de l'Union un rôle de premier ordre. Au milieu des

crises que les Etats-Unis ont traversées, il a contribué pour sa part à maintenir la politique étrangère esquissée par Washington ; si parfois le Pouvoir Exécutif a semblé aller trop loin, ce comité l'a retenu et arrêté. De cette façon, à côté de la secrétairerie d'Etat, il s'est trouvé un pouvoir de contrôle qui a presque toujours sauvé le pays de l'effet funeste qu'auraient pu produire des entraînements passagers.

Dès que le comité des affaires étrangères est saisi d'un projet de traité, il en fait imprimer le texte ainsi que les documents à l'appui, et il commence l'étude de la question. Bien souvent, s'il s'agit d'une matière importante, il ne s'en tient pas aux communications qui lui ont été faites ; il demande de nouveaux éclaircissements, ou bien même il prie le secrétaire d'Etat de venir en personne lui exposer toute la question ; alors tous les points de vue sont successivement examinés. Une fois qu'il est éclairé, le comité prend un des partis suivants : ou il fait un rapport favorable au Sénat, ou il propose des amendements, ou il conclut contre la ratification, ou il ne conclut pas et il laisse au Sénat le soin de se prononcer, ou bien encore il ne fait pas de rapport, et, profitant de la clause relative à la limite de temps dans laquelle les

ratifications doivent être échangées, il s'arrange de manière à ce que le traité expire sans bruit. Il est évident que le Sénat pourrait toujours exiger un rapport, mais dans la plupart des cas il laisse une grande latitude au comité.

Si le comité a conclu en faveur de la ratification, il charge presque toujours son président de soutenir l'opinion qui a prévalu ; celui-ci devient alors le représentant devant le Sénat du Pouvoir Exécutif; c'est lui qui exposera la politique de l'administration. Mais si la majorité des commissaires s'oppose à la ratification, le rôle du rapporteur change, et il est simplement l'organe de l'opinion de ses collègues.

En général, l'esprit de parti joue un très petit rôle dans les questions étrangères; la mesure est presque toujours considérée en elle-même et décidée d'après ses propres mérites. Aussi, on ne peut guère juger de l'accueil que le Sénat fera à une convention diplomatique par la force respective que les partis ont dans cette assemblée. C'est grâce à cette disposition des esprits que la ratification devient possible ; s'il en était autrement, comment, dans la plupart des cas, pourrait-on espérer que deux tiers des Sénateurs présents votent en faveur d'un traité ?

23 i LE SÉNAT CONSIDÉRÉ COMME CONSEIL EXECUTIF

Si le Sénat se prononce pour la ratification de l'instrument qui lui a été soumis, il donne « son avis et son consentement au Président. » Celui-ci est donc autorisé à passer outre ; toutefois, il est évident que rien ne l'obligerait à apposer sa signature, comme il y est autorisé ; et, s'il avait changé d'avis, il pourrait toujours refuser son approbation.

Mais quand il l'a donnée, le traité devient obligatoire pour les Etats-Unis ; suivant l'énergique expression employée par les tribunaux, « il fait partie intégrante de la loi du pays. »

Cependant dès 179-i, une question s'éleva ; il s'agissait de savoir si la Chambre des Représentants, à laquelle appartient le droit d'initiative dans toutes les mesures financières du gouvernement, était obligée de voter sans discussion les sommes d'argent dont le paiement aurait été stipulé par un acte international. Voici comment le biographe de Washington a raconté ce qui se passa à l'occasion du traité que John Jay venait de conclure avec l'Angleterre :

« La constitution déclarant qu'un traité une fois conclu est la loi suprême du pays, le Président dut, a dit John Marshall, notifier officiellement ce fait au peuple des Etats-Unis. En

conséquence, il publia sa proclamation datée du dernier jour de février. Pour l'information du Congrès, il transmit à chaque Chambre une copie de ce document. »

« A cette époque, la majorité avait changé dans la Chambre des Représentants ; aussi y eut-il beaucoup de mécontentement; cette assemblée prétendait qu'elle avait le droit de donner son avis avant que le traité ne fût rendu public ; presque immédiatement un représentant introduisit une résolution qui avait pour but de demander au Président la communication des pièces et des documents relatifs à la conclusion du traité. Le débat s'engagea bientôt; il roula sur la nature et l'étendue du droit de conclure des engagements internationaux. »

« Les amis de l'administration soutenaient qu'un traité constituait un contrat entre deux nations, et que, d'après la constitution, le Président avait le droit de le signer avec l'avis et le consentement du Sénat ; que dès que ces conditions étaient remplies, l'acte était complet, et les obligations qu'il imposait aux Etats-Unis étaient parfaites. »

« L'opposition soutenait, au contraire, que si le pouvoir de conclure des traités s'étendait

à tous les cas, il réduisait à néant certaines attributions essentielles qui appartenaient exclusivement au Congrès; de là la nécessité de demander à la Chambre son consentement avant la ratification, quand l'acte diplomatique devait exiger le vote ultérieur d'une somme d'argent ou une intervention législative quelconque. Le Congrès avait le droit de voter cette allocation, de même qu'il discutait librement toute autre loi. »

« Le débat se prolongea longtemps ; enfin la résolution qui demandait la communication des pièces fut adoptée par un vote de 62 voix contre 37. (22 mars 1795.)

« Placé ainsi dans une situation difficile, le Président répondit en envoyant à la Chambre un message dans lequel il disait: « Ce serait admettre un dangereux précédent que de concéder à la Chambre des Représentants le droit de demander et d'obtenir tous les papiers relatifs à une négociation avec une puissance étrangère. »

« La marche que le débat sur la résolution a suivie, ajoutait Washington, suggère quelques observations sur la manière de conclure les traités, telle que la constitution des Etats- Unis l'a comprise. » Le Président rappelait

alors qu'il avait été membre de la convention constituante, que cette assemblée avait bien entendu conférer au Pouvoir Exécutif seul le droit de faire les traités, avec l'avis et le consentement des deux tiers des Sénateurs présents ; que, dans la pensée de la convention, tout traité négocié et ratifié dans ces formes devait être obligatoire. La Chambre des Représentants, ajoutait encore le message, s'est inclinée jusqu'ici et elle a accepté cette interprétation de l'acte fondamental ; aussi Washington refusait-il de faire la communication des pièces demandées.

En réponse à ce message, l'assemblée adopta des résolutions où elle affirmait de nouveau son droit. La discussion continua ; puis elle prit encore des proportions plus considérables quand un membre proposa de voter les mesures nécessaires à l'exécution du traité ; toutefois, la Chambre comprit peu à peu qu'elle ne pouvait résister, et le 29 avril suivant, elle accepta, à une voix de majorité, la loi qui mettait à exécution le traité conclu avec l'Angleterre (1).

Depuis lors cette même question de droit constitutionnel a été soulevée de temps à autre;

(1) The Lite of George Washington , by John Marshall. Vol. 5, pp. 555 et suiv.

tout récemment encore, à l'époque de la cession d'Alaska, la Chambre des représentants prétendit de nouveau que le Président et le Sénat ne pouvaient engager l'action du Congrès ; toutefois, après une assez vive résistance, elle finit par céder et par voter les sommes nécessaires pour payer la Russie.

Une expérience de près d'un siècle, a prouvé que le Sénat savait en général être très modéré ; que sa politique était plutôt timide que hardie ; qu'il retenait le Pouvoir Exécutif bien plus qu'il ne le poussait. En un mot, il a exercé très souvent un contrôle d'autant plus salutaire que, dans une République, il y a bien plus de péril à agir à l'extérieur qu'à rester sur la défensive.

En effet, quand on examine le développement progressif des idées démocratiques, on n'est pas longtemps à voir qu'il ne saurait guère s'accorder avec les combinaisons de la politique de cabinet. Les alliances secrètes, les projets dont l'exécution ne peut se poursuivre que lentement ou sont étrangers à des sociétés semblables ou ils leur répugnent ; elles ont peur de s'engager et elles doivent éviter de se compromettre. Aussi le mécanisme compliqué d'une négociation qui passe par deux phases distinctes, ne leur est-il nullement antipathique. De cette façon elles se

sentent protégées ; le Pouvoir Exécutif ne peut guère ni compromettre ni engager le pays. D'autre part, il suffît d'examiner les actes internationaux que les Etats-Unis ont conclu, pour voir que l'intervention du Sénat les a souvent bien servis.

En même temps, s'il est vrai que le régime de la responsabilité ministérielle soit incompatible, comme le pensent les Américains, avec l'existence même de la République, ce n'est pas au Pouvoir Législatif que peut être confié le droit de donner son consentement à la ratification des traités ; il faut donc que le Président ait autour de lui un conseil de gouvernement.

On s'est demandé s'il serait préférable que ce conseil n'eut rien de commun avec les deux assemblées législatives. Mais pourquoi, a-t-on répondu, multiplier les rouages constitutionnels? Sans examiner ici ce que la Haute Chambre gagne à cette combinaison, est-ce que le Pouvoir Exécutif n'y trouve pas aussi de grands avantages? En même temps le pays peut avoir pleine confiance dans le contrôle que l'assemblée exerce sur les affaires étrangères de l'Union.

Comment le Sénat intervient-il dans la nom inatio n des fond io nna ires pub lies ?

Le Président est le chef de l'administration executive; il donne ses ordres; il doit veiller à ce que chacun de ses agents remplisse la mission qui lui est confiée.

Toutefois, si l'on examine la législation américaine, on remarque qu'en général les fonctionnaires du gouvernement ne doivent pas être des agents politiques; en effet, si l'on excepte les représentants que les Etats-Unis envoient à l'extérieur, on trouve d'abord dans l'administration fédérale un corps de magistrature et des fonctionnaires de la trésorerie ; viennent ensuite les services des postes, des pensions, des terres publiques, des affaires indiennes, des brevets d'invention. On rencontre aussi les agents préposés à l'administration des Territoires, enfin les officiers de terre et de mer. Le pouvoir fédéral n'a donc pas, à proprement parler, de représentants politiques auprès des populations. Mais, la force des choses a tellement changé cette donnée de la loi, qu'aux Etats-Unis les collecteurs des douanes sont devenus en fait les dépositaires de la pensée du gouvernement, et

que les directeurs des postes s'occupent aussi bien des élections que du service des malles.

De cette façon, l'administration fédérale en est venue à être toute différente de ce que le législateur avait voulu la faire. Sans doute, il ne faut pas s'étonner de ce qui se passe: un gouvernement ne peut pas exister sans agents politiques, et à mesure qu'il se développe, les nécessités de la situation pèsent tellement sur lui qu'il doit être représenté auprès des populations, être en contact avec elles, en un mot, agir sur elles ; à cette fin les organisations d'Etat ne peuvent lui servir d'intermédiaire. Nous verrons plus tard comment ces autonomies indépendantes sont mises en rapport avec le Pouvoir Exécutif; de quelle façon et dans quelles limites il peut y intervenir; mais ces relations médiates ne suffisent pas à assurer au gouvernement fédéral la force dont il a besoin.

C'est cet état de choses qui a amené les fonctionnaires de la trésorerie et ceux qui dépendent des autres départements ministériels à sortir des limites que la loi avait fixées à leurs attributions. Si maintenant on recherche de quelle manière ce personnel est recruté, on comprend mieux encore comment il est porté, d'une manière presque irrésistible, à s'occuper

de politique. Il n'existe pas encore aux Etats- Unis de hiérarchie administrative ; le fonctionnaire y est la plupart du temps choisi presque au hasard ; il sait qu'il ne restera pas longtemps en place. L'idée d'un service civil fortement organisé comme l'est relui de l'Allemagne, par exemple, ou qui serait semblable à certaines parties de l'administration financière française, est encore étrangère à l'esprit américain.

Il ne faudrait pas cepandent en conclure que le Président soit libre de confier les fonctions publiques aux citoyens dans lesquels il aurait le plus de confiance ; tout au contraire, les personnes au milieu desquelles il doit recruter ses agents forme, en fait, un cercle assez limité. Il est contraint de s'adresser à la classe des politicians. C'est parmi eux que se recrutent presque toujours les fonctionnaires.

Si maintenant on se rappelle ce qui a été dit précédemment sur l'organisation des partis, il est aisé de voir comment les choses se passeront. Dans ces assemblées primaires dont il a été parlé, quelques meneurs prépareront le succès d'un candidat ; il sera difficile à celui-ci de ne pas récompenser leurs services. Dans la convention nationale assemblée pour choisir le Président, il arrivera le plus souvent qu'un pe-

tit nombre de politicians décideront la nomination que les électeurs ratifieront plus tard. Le jour où ce candidat sera élu, ceux qui auront tant contribué à préparer sa victoire, auront naturellement droit à sa reconnaissance ; aussi, même en admettant qu'il n'y ait pas eu d'entente préalable, comment un Président pourrait-il oublier de pareils services? De cette façon, les choix que fera le nouvel élu auront été, dans la plupart des cas, dictés d'avance.

Aux Etats-Unis, on dit souvent beaucoup de mal de la classe des politicians, mais il est impossible de gouverner sans eux ; s'il y a parmi eux des hommes corrompus, il y en a d'autres qui rendent des services éminents à leur pays. Le mal et le bien sont donc tellement mêlés qu'il est difficile de prévoir quel effet aurait sur la politique américaine une réforme radicale des usages en vigueur. Quoiqu'il en soit, au premier degré de l'organisation des partis comme dans les conventions nationales, on retrouve le même système ; les mêmes idées de patronage prévalent ; de là cette maxime d'une brutalité presque sauvage, « aux vainqueurs appartiennent les dépouilles. »

Le patronage, à cause de l'influence qu'il donne, est en général fort recherché par les

membres du Congrès. Sénateurs et Représentants se le disputent presque toujours avec avidité. De là une situation toujours difficile pour Je Président. Il nomme aux fonctions publiques, mais ses choix sont à peine libres ; il a non-seulement à récompenser ceux qui le servent, mais à tenir compte des désirs que lui expriment les membres du Congrès et des nécessités où ils sont eux-mêmes placés. « Est-ce A. ou vous qui êtes Président, » demandait un jour à M. Lincoln un de ses amis honnêtes et dévoués ? Voici ce qui amenait cette singulière question : A., vertueux républicain et membre de la Chambre des Représentants, y soutenait énergiquement la politique de l'administration. Au début de la présidence de M. Lincoln, A. n'avait rien négligé pour faire nommer B. directeur du bureau de poste de la ville la plus importante de son district. B. était un brave homme et un bon citoyen; le choix était donc heureux. B. était devenu un excellent employé ; en même temps ses principes politiques n'avaient pas changé, et il n'épargnait aucun effort en vue de la continuation de la guerre. Les habitants de la ville l'aimaient donc ; le directeur général des postes approuvait sa conduite et ses adversaires politiques eux-mêmes ne se plaignaient pas de lui.

Mais B. contracta une habitude fatale ; il ne tint pas assez de compte de A. ; il alla si loin qu'il critiqua un ou deux de ses discours, blâma deux de ses votes et annonça qu'il cessait de travailler pour lui. Dès que ce membre du Congrès apprit la conduite de B., il se rendit chez le Président et lui demanda de le révoquer. Je dois le faire, dit M. Lincoln à l'ami auquel il confiait l'embarras où il se trouvait ; j'en suis désolé, mais il ne peut en être autrement ; à quoi cet ami répondit : « Est-ce vous ou A. qui êtes Président ? » « C'est A. qui est Président, répliqua M. Lincoln. »

Ce grand patriote expliqua alors à son ami que tout devait céder devant les nécessités de la guerre ; qu'il ne pouvait pas affaiblir son administration ; qu'il devait plutôt consentir à être taxé de faiblesse que de se quereller avec les membres du Congrès; il lui fallait à tout prix éviter de diviser les forces dont le gouvernement avait tant de besoin. Malheureusement les impérieuses nécessités de ce temps ont passé et la situation est restée la même.

On peut décrire de la manière suivante le système qui est actuellement en vigueur: les districts représentés en Congrès par de fidèles républicains, c'est-à-dire par des républicains

qui soutiennent l'administration aussi longtemps que celle-ci fait leurs volontés, appartiennent à ces républicains ; ils y disposent du patronage. Les districts qui envoient des démocrates ou des hommes d'opposition passent sous le contrôle des Sénateurs de l'Etat, s'il y en a qui votent pour l'administration. Dans le cas où le Représentant du district et les Sénateurs de l'Etat sont également dans l'opposition, le patronage appartient au Président et à son cabinet. Telle est la coutume ; si le chef du Pouvoir Exécutif n'est pas d'humeur à l'accepter, il est sûr de provoquer les plus violents orages (i).

Au moment où le général Grant prit possession du Pouvoir Exécutif, il arrivait aux affaires sans avoir contracté d'engagements à l'égard des chefs de parti qui l'avaient fait élire ; on put croire qu'il rendrait à l'autorité executive le droit de nommer aux fonctions publiques. Mais la pratique du patronage s'était tellement enracinée, que le nouveau Président ne tarda pas à voir qu'il entreprenait une œuvre impossible ; il fut donc obligé de s'incliner devant la coutume et de faire comme ses prédécesseurs. Tou-

(1) Voyez « The Nation, » No. 370, August Ist, 1872.

tefois les abus devaient devenir d'autant plus criants que les nécessités de la guerre avaient développé dans le pays une administration plus nombreuse et plus forte. Un mal qui pouvait se tolérer quand il n'y avait que quelques milliers de fonctionnaires, devient insupportable quand il y en a environ soixante mille.

Jusqu'à quel point l'adoption aux Etats-Unis des règles administratives appliquées dans d'autres pays, modifierait-elle la situation ? Comment la création d'une hiérarchie civile serait-elle compatible avec une démocratie libre ? C'est ce qu'il est impossible de dire encore. Evidemment, il est urgent de porter remède à l'état de choses actuel; mais nul n'a jusqu'ici découvert un moyen infaillible de faire cesser ce désordre.

Quoiqu'il en soit d'ailleurs, il faut contraindre d'abord le Pouvoir Législatif à rentrer dans le cercle de ses fonctions ; le forcer à renoncer à ce patronage qui exerce sur lui une influence corruptrice ; il faut surtout rendre au Président l'exercice d'une de ses attributions essentielles. Comme le dit le Fédéraliste, « un gouvernement est bon quand il peut produire une bonne administration ; » or comment peut-il en être ainsi quand les agents exécutifs échappent au

contrôle du Président, et quand le chef de la hiérarchie administrative est forcé de subir les volontés et de céder aux caprices des membres du Congrès?

Les constituants ont voulu réserver au Pouvoir Exécutif le droit de choisir les fonctionnaires du gouvernement; l'intervention du Sénat devait avoir pour effet de donner plus de stabilité à l'administration. Ainsi, la combinaison adoptée par la constitution était bien moins dirigée contre les mauvais choix qu'un Président pouvait faire, qu'elle n'était destinée à maintenir un certain ordre (1).

Dès cette époque , de graves objections s'étaient élevées contre la coopération du Sénat et du Président; les uns disaient que, de cette façon, le chef du Pouvoir Exécutif serait amené à exercer une influence illégitime sur le Sénat, et que, d'autre part, le Sénat empiéterait sur les fonctions executives. Hamilton répondait à ces observations par un procédé de raisonnement bien connu ; il disait que les deux arguments se détruisaient l'un l'autre. Cette fois il se trompait, car les deux critiques étaient également bien fondées. L'histoire des relations

(1) Voir « the Federalist, » pages 526 et suiv.

du Pouvoir Exécutif et du Sénat montre en effet que, presque toujours le Président se sert de son patronage pour s'assurer une majorité dans le Sénat, et qu'en même temps ce corps intervient dans le domaine de l'administration en imposant ses candidats aux fonctions publiques. Il existe donc une confusion regrettable. Et, bien que la constitution ait eu raison d'entourer le Président d'un conseil exécutif, il n'en est pas moins certain que jusqu'ici, il a été impossible de séparer exactement les attributions personnelles du Président de celles de ce conseil.

Dans la pratique ordinaire, comme l'opposition est tenue à l'écart, les Sénateurs qui appartiennent à la majorité se divisent sur la question des fonctionnaires publics en deux catégories. Il s'en ti'ouve quelques-uns qui ont une situation personnelle assez forte pour rester indifférents aux questions de patronage ; mais il y en a d'autres qui ne parviennent à se soutenir que par une habile distribution des fonctions publiques. Ceux-ci se montrent presque toujours prêts à appuyer dans le Sénat toutes les mesures de l'administration ; ils le font bien moins par conviction, que pour obtenir du Président les faveurs dont ils ne peuvent se passer.

De là un échange continuel de bons procédés entre le Pouvoir Exécutif et eux. Ils donnent leur vote et ils disposent des nominations ; ainsi, par un abus dont l'origine est facile à découvrir, il arrive qu'un Sénateur peu scrupuleux impose à un Président qui ne peut que bien difficilement se passer de son appui, des conditions humiliantes. De cette façon les dispositions constitutionnelles relatives aux choix des fonctionnaires se trouvent en partie éludées ; le Pouvoir Exécutif y perd la force et la liberté d'initiative que la loi fondamentale avait entendu lui donner ; d'un autre côté le Sénat n'a plus son indépendance ; le rôle qu'il remplit comme conseil du Président perd de son importance ; en même temps cette assemblée oublie ses fonctions législatives.

Dans ces dernières années, les meilleurs esprits se sont préoccupés de ces difficiles questions ; ils ont cru trouver la solution du problème. Voici la méthode qu'ils recommandent à cet effet :

1° ils proposent de créer une hiérarchie administrative :

2° D'interdire aux fonctionnaires de s'occuper de politique et surtout de prendre une part active aux campagnes électorales.

Il est évident que le jour où l'administration se recruterait dans ses propres rangs, il n'y aurait plus lieu de « partager les dépouilles » après chaque élection ; il se formerait des corps d'administrateurs qui s'inspireraient d'un esprit propre, et qui s'attacheraient à leurs fonctions; le Président choisirait au milieu d'eux les hommes qui méritent de l'avancement, et il serait guidé à cet égard par d'infïexihles règles. Alors le Sénat n'aurait guère qu'à exercer une sorte de surveillance générale.

11 n'est pas douteux que cette réforme ne fît cesser les abus les plus criants du système actuellement en vigueur. Aussi, au point de vue d'une bonne administration, et dans l'intérêt de la moralité politique du pays, ces changements peuvent-ils être fort à désirer. Et cependant ce n'est pas sans quelque inquiétude que l'on peut les proposer. Il est aisé de voir comment on crée une bonne administration, mais il n'est pas si aisé de dire jusqu'à quel point la stabilité d'une hiérarchie de fonctionnaires est compatible avec le maintien des grands partis politiques.

Dans une démocratie aussi libre qu'on la suppose, il existe toujours parmi les populations un sentiment d'indifférence aux affaires publiques ; l'absentéisme politique doit y être com-

battu sans relâche. Or c'est le grand art des partis que d'éveiller constamment l'attention des masses et, le jour où il le faut, de décider le peuple à voter. En leur enlevant le puissant levier qui contribue tant à le faire mouvoir, en cessant d'exciter les intérêts que l'espoir des places tient en éveil, quel effet produira-t-on ? N'est-il pas à craindre que des luttes de principe ne suffisent pas à tenir ensemble tous les éléments qui composent une organisation politique ? Si donc la création d'une hiérarchie administrative devait aboutir, comme il y a peutêtre lieu de le craindre, à une diminution de vie publique, il serait évident que la réforme, quelque nécessaire qu'elle soit à tant d'autres points de vue, produirait d'autre part un mal irréparable.

Et ici l'on touche à l'un des problèmes les plus compliqués que présente l'organisation des démocraties libres. Comment un peuple de quarante millions d'hommes (I) peut-il être amené à s'occuper incessamment des affaires publiques? le peuple américain a tourné plus qu'il n'a résolu ces difficultés ; il a chargé les poli-

(1) Cet ouvrage a été terminé à l'époque où le recensement avait donné une population de quarante millions. Aujourd'hui elle s'élève après de soixante-dix millions.

ticians de créer les partis, de les maintenir et il leur a confié la tâche de lui expliquer périodiquement les questions politiques. En fait il s'est réservé seulement le droit souverain de décider entre les différentes organisations ainsi formées. D'autre part il a abandonné à ceux auxquels il donnait raison le droit de se partager les fonctions publiques ; qu'il le leur retire maintenant, il y aura lieu de se demander si un changement aussi radical ne désorganisera pas toute la machine politique. Aussi tout en applaudissant aux efforts des réformateurs américains, il importe de savoir s'ils ont exactement mesuré toute l'étendue de la question, et si les efforts qu'ils font en vue de faire cesser les maux dont le système administratif des Etats-Unis est atteint, n'auront pas pour résultat de diminuer dans une proportion considérable la vie publique du pays ? questions graves auxquelles il serait encore impossible de faire une réponse satisfaisante (1).

Tout en signalant ces difficultés, il convient donc de se borner à dire que, d'après la cons-

(1) Ici on doit recommander spécialement la lecture du discours que le Sénateur Schurtz a prononcé au Sénat le 27 janvier 1871, et qui a été publié à part sous le titre de Civil Service Reform.

titution, le droit de nommer tous les fonctionnaires des Etats-Unis appartient exclusivement au chef du Pouvoir Exécutif. Il serait sans doute possible de lui imposer des règles administratives qui auraient pour effet d'organiser les services civils sur un plan analogue à celui qui a été adopté pour les armées de terre et de mer, mais ceci ne devrait être fait qu'avec une grande réserve, presque en tâtonnant, et de manière à ne pas détruire les grands partis politiques dont l'existence est peut-être indispensable au maintien de la liberté.

La constitution a eu raison de placer auprès du Président un conseil exécutif chargé de reviser et de contrôler ses choix ; mais ce conseil ne peut exercer utilement son action qu'à la condition de ne pas sortir des limites dans lesquelles les constituants avaient entendu le renfermer. Il est en effet indispensable que le patronage administratif cesse d'être exercé par les assemblées législatives et en particulier par le Sénat.

Ici il y a peu de doutes à avoir ; des changements s'accompliront ; les esprits les plus éminents les demandent, et tôt ou tard, le peuple exigera qu'ils soient faits ; il faut donc s'attendre à ce qu'une mesure législative interdise

un jour, sous des peines sévères, à tout membre du Congrès de présenter au Président des candidats aux fonctions publiques. Comme on le voit, cette réforme n'aurait rien de commun avec la création d'une hiérarchie administrative ; mais elle aurait à la fois pour effet de faire rentrer le Congrès dans ses attributions et d'assurer son indépendance vis-à-vis du Pouvoir Exécutif. En même temps le Sénat pourrait librement exercer son droit de contrôle.