CHAPITRE IX

Ainsi que cela résulte des chapitres précédents, les auteurs de la constitution étaient favorables à la création d'un Pouvoir Exécutif vigoureux ; ils voulaient aussi qu'il fût, autant que possible, indépendant de la branche législative du gouvernement. On ne peut guère douter que leur conception fût juste et qu'ils eussent compris la vraie nature des institutions républicaines.

Toutefois le Pouvoir Exécutif, tels qu'ils l'avaient conçu, n'aurait pas tardé à franchir les limites dans lesquelles le législateur avait entendu l'enfermer, si celui-ci avait mis un terme à l'indépendance des Etats. C'est parce que la constitution a reconnu l'existence de ces puissantes autonomies que la République libre s'est maintenue aux Etats-Unis. Après une

expérience de près d'un siècle, après que les hommes d'état les plus éminents se sont prononcés tour à tour en faveur du maintien des gouvernements locaux, il semblerait inutile à un Américain d'insister sur ce point et d'en démontrer la nécessité.

Cependant, comme ces idées sont moins aisément acceptées ailleurs, il peut être de quelque utilité de montrer comment aux Etats- Unis l'existence des Etats est indispensable au maintien de la liberté républicaine.

« Le gouvernement fédéral, a dit la Cour Suprême dans une décision mémorable, vient directement du peuple ; il est constitué au nom du peuple ; son but avoué est « de former une union plus parfaite, d'établir la justice, d'assurer la tranquillité intérieure et de donner au peuple les bienfaits de la liberté. » « L'assentiment des Etats, agissant dans leur capacité souveraine, résulte delà convocation d'une convention ; de la sorte ils soumettaient cet instrument au peuple ; mais celui-ci avait la pleine liberté de l'accepter ou de le rejeter; sa décision était sans appel. Les gouvernements d'Etat ne pouvaient ni la confirmer ni la casser. La constitution ainsi adoptée créait une obligation parfaite qui liait la souveraineté des Etats. »

« Le gouvernement de l'Union est donc en vérité, un gouvernement du peuple. Sa force et sa substance émanent de lui ; c'est à lui qu'il est redevable de la délégation de ses pouvoirs. Aussi, doit-il les exercer directement sur le peuple et pour son bien. Ce gouvernement, d'un aveu unanime, est formé d'un certain nombre d'attributions déterminées. Il est donc de principe qu'il ne peut exercer que ces pouvoirs. »...

« Il ne faut pas non plus perdre de vue que, bien que limité dans ses pouvoirs, il est suprême dans sa sphère d'action. C'est le gouvernement de tous ; ses attributions lui sont déléguées par tous. Le peuple a décidé que la constitution et les lois des Etats-Unis, votées en vertu de cette constitution, forment la loi suprême du pays. Comme le dit l'article VI, les juges de chaque Etat sont obligés de s'y conformer, nonobstant les constitutions et les lois d'Etat qui pourraient être en conflit avec cette loi suprême (1). »

Ainsi le peuple des Etats-Unis constitue une nation placée sous un gouvernement unique ; mais d'autre part, les citoyens qui résident

(1) McGulloch vs. State of Maryland, 4 Wheaton, p. 316, et suiv., décision de John Marshall.

dans chaque Etat forment un tout qui a son propre gouvernement. « Celui-ci possède les organes essentiels à une existence séparée et indépendante. Les Etats désunis pourraient continuer à exister. Sans les Etats organisés en Union, le corps politique des Etats-Unis cesserait d'être. »

« Dans un grand nombre d'articles de la constitution, l'existence nécessaire des Etats et l'indépendance de leur autorité en tant que celle-ci est maintenue dans les limites de leurs attributions constitutionnelles, sont nettement reconnues. C'est aux Etats qu'est confiée ou laissée presque entière l'administration intérieure ; c'est à eux et aux citoyens qui y sont domiciliés que sont réservés tous les pouvoirs qui n'ont pas été formellement délégués au gouvernement national. Le gouvernement fédéral et celui de l'Etat, a dit James Madison dans le Fédéraliste, constituent en fait deux agents et deux mandataires du peuple ; ils ont reçu de lui des pouvoirs divers et sont organisés dans des buts différents (1). »

(1) Voir la décision de la Cour Suprême, rendue par M. Chase, dans l'affaire du « County of Lane vs. the State of Oregon. » Voir 7 Wallace et McPherson's Manual for 1869, p. 440, et suiv.

L'Etat, une fois attaché à l'Union, a renoncé à cette partie des attributs de la souveraineté qui a été transférée au gouvernement fédéral. Toutefois, il convient de le remarquer, celte délégation n'a point été faite par l'Etat, mais bien par le peuple de l'Etat. C'est celui-ci qui a décidé librement de faire partie de l'Union. Il a donc ratifié la division des pouvoirs qui avait été faite entre le gouvernement fédéral et l'Etat; enfin il s'est réservé à lui-même toutes les attributions de la souveraineté dont il ne s'était pas démis en faveur des pouvoirs fédéraux ou de ceux de l'Etat.

De cette façon il arrive que, dans leurs sphères respectives, ces deux organisations n'ont presque rien de commun. L'une est armée des différentes prérogatives dont la constitution lui a confié l'exercice ; l'Etat, considéré dans son autonomie, exerce au contraire les attributions dont le peuple de lEtat l'a investi.

Cette doctrine inspirait au Président Jackson les réflexions suivantes : « La destruction du gouvernement des Etats, disait-il, ou la cessation du contrôle qu'ils exercent sur les affaires locales, conduirait directement aux révolutions et à l'anarchie ; elle aboutirait en fin de compte au despotisme et à la domination militaire.

A mesure donc que le gouvernement général empiète sur le droit des Etats, il diminue son propre pouvoir (1). »

Toutefois la constitution des Etats-Unis a décidé que le gouvernement fédéral « doit garantir à chaque Etat de cette Union une forme républicaine de gouvernement et défendre chacun d'eux contre l'invasion ; il doit aussi, sur la demande de la législature ou en son absence sur celle de l'exécutif, le protéger contre la violence intérieure (2). »

Cet article a donné lieu à une controverse des plus longues et des plus vives ; il est même évident que les partis sont loin d'être tombés d'accord sur le sens qu'il faut lui donner.

Les auteurs de la constitution avaient pensé qu'une faction pourrait l'emporter dans l'un des Etats et y établir soit la monarchie, soit le despotisme ; ils prévoyaient donc le cas où, placé en présence d'une situation semblable, le gouvernement fédéral serait réduit à l'impuissance. C'est celte préoccupation que le Fédéraliste a exprimé de la manière suivante : « dans une confédération fondée sur des prin-

(1) Inaugural Address, March 4, 1833, Présidents' Messages, p. 477.

(2) Constitution, Article 4, sect. 4.

cipes républicains, a-t-il dit, et qui est composée de membres républicains, le gouvernement doit avoir l'autorité nécessaire pour défendre le système contre des innovations aristocratiques ou monarchiques. Plus la nature de cette Union deviendra intime, plus chaque membre aura d'intérêt au maintien des institutions politiques des autres membres; plus étendu sera aussi le droit qu'il aura de demander que les formes du gouvernement existantes au moment où le contrat avait été conclu soient maintenues en substance (1). »

Cette clause laissait donc aux Etats le droit absolu de modifier les formes de leurs institutions républicaines; mais elle leur interdisait celui de les changer et de les remplacer par des institutions aristocratiques ou monarchiques ; s'ils le faisaient, le gouvernement fédéral devrait intervenir à l'instant.

Toutefois, cette règle de conduite qui semble si claire n'a point toujours été d'une application facile ; à l'époque qui a précédé la guerre civile, certains états du Sud, par exemple, avaient tellement modifié leurs « institutions républicaines », qu'ils étaient arrivés à fonder

(1) Voyez The Federalist, p. 132, et suiv.

de véritables aristocraties ; cependant le gouvernement fédéral n'eut jamais l'idée d'interposer son autorité. Et, s'il l'a fait depuis d'une manière si énergique, c'est seulement parce que des circonstances exceptionnelles lui en ont donné l'occasion.

Ce ne fut pas non plus en vertu de cette clause de la constitution que le gouvernement fédéral se décida à résister par la force au mouvement de sécession. L'importance de cette garantie ne s'est révélée que plus tard, au moment où il s'est agi de rétablir dans l'Union les Etats reconquis ; mais ce n'est pas ici le lieu de faire connaître les arguments qui ont été employés dans la période qui a suivi le triomphe des armes fédérales.

Si une insurrection éclatait dans l'un des Etats, et si elle y renversait le gouvernement républicain, il serait évidemment du devoir du Président d'agir sans délai; c'est lui qui aurait d'abord à parer au danger et à rétablir l'ordre. Toutes les forces des Etats-Unis sont placées à sa disposition ; à lui de savoir quel emploi il devrait en faire.

Du reste, il est difficile de comprendre la portée qu'a la clause de garantie sans examiner d'abord la dernière partie de la section qui la

contient et sans connaître les commentaires auxquels elle a donné lieu. « Sur la demande de la législature, dit ce texte, ou en son absence sur celle de l'exécutif, les Etats-Unis doivent protéger l'Etal contre la violence intérieure. » Cette disposition de la constitution a été interprétée de la manière suivante par la Cour Suprême des Etats-Unis.

Pendant le terme de 1849, elle eut à décider quel était le gouvernement légal de l'Etat du Rhode Island. Par suite de circonstances qu'il n'y a pas lieu de relater ici, une organisation révolutionnaire s'y était formée, et il s'agissait de savoir si le gouvernement fédéral devait en reconnaître la légitimité. Voici ce que la Cour jugea :

« La constitution des Etats-Unis, dit-elle par l'organe du chief justice Taney, autant qu'elle ait prévu un cas semblable et qu'elle ait autorisé le gouvernement général à s'immiscer dans les affaires intérieures d'un Etat, a considéré ce sujet comme essentiellement politique, et elle a placé le pouvoir d'intervention dans les mains du département politique. » Conformément à l'article de la constitution dont il vient d'être parlé, « c'est au Congrès qu'il appartient de décider quel est le gouvernement établi dans

un Etat. » « En effet, ajoute l'arrêt, puisque les Etats-Unis garantissent à chaque Etat un gouvernement républicain, le Congrès est nécessairement appelé à dire quel est le gouvernement établi, avant de déterminer s'il est républicain ou s'il ne l'est pas. Quand les Sénateurs et les Représentants d'un Etat sont admis dans les conseils de l'Union, l'autorité du gouvernement sous l'empire duquel ils ont été élus, aussi bien que son caractère républicain sont soumis à cette juridiction compétente pour les apprécier. Il en est de même en ce qui regarde la clause de la constitution relative aux troubles intérieurs. Il appartenait au Congrès de décider quelle était la manière la plus satisfaisante de mettre cette garantie à exécution

L'acte du 28 février 1795 ordonna « qu'au cas où une insurrection aurait éclaté dans un Etat contre le gouvernement du dit Etat, le Président des Etats-Unis aurait le droit, sur la demande de la législature ou de l'exécutif, suivant les circonstances, de convoquer dans un autre ou dans les autres Etats, les milices qu'il jugerait nécessaires pour supprimer cette insurrection. »

« En vertu de cet acte, disait encore la Cour, il appartient au Président d'apprécier si les

circonstances sont telles que le gouvernement des Etats-Unis doive intervenir. C'est à lui d'examiner la demande de la législature ou de l'exécutif, et, avant que d'agir, il doit déterminer quelle est l'assemblée qui constitue la législature et quel est le gouverneur. » « Le fait que les deux partis prétendent être le gouvernement légitime, ne peut modifier la situation, puisque tous les deux ne peuvent avoir en même temps le droit de leur côté. S'il y a conflit armé, comme dans le cas dont nous parlons, il tombe sous la définition de la « violence intérieure » et l'un des partis doit être en insurrection contre le gouvernement légal. Le Président doit donc déclarer quelle est l'autorité légitime et quels sont les hommes illégalement en armes contre elle avant que d'être en mesure d'exécuter les obligations que le Congrès lui a imposées (1). » Ainsi dans ces matières si délicates, c'est le chef du Pouvoir Exécutif qui décidera.

La seconde clause de la même section déclare que les Etats-Unis doivent protéger chaque Etat contre l'invasion. Les explications qui ont été données dans une autre partie de ce travail

(1) Luther vs. Borden, 7 Howard, pp. 1, et suiv.

sur le droit de paix et de guerre et sur les obligations qu'impose au Président la défense du pays, suffisent à montrer comment la constitution et la pratique ont déterminé le sens de cette obligation.

Toutefois la convocation des milices a soulevé au début de la guerre civile une question fort grave. Quand le Président Lincoln fît appel aux gouverneurs des Etats pour leur demander de fournir leur part du contingent, plusieurs d'entre eux refusèrent de venir en aide à TUnion ; ils prétendaient que les demandes faites par le Pouvoir Exécutif étaient inconstitutionnelles. Mais le Congrès ne tarda pas à faire cesser ce désordre. Le gouvernement fédéral ayant été créé par le peuple souverain et non par les Etats, il s'adresse au peuple et non à un pouvoir médiat ; il fut donc décidé que, si besoin en était, le gouvernement national déléguerait dans les Etats des agents chargés de procéder à un recrutement direct.

Ainsi, à part les cas exceptionnels dont il vient d'être parlé, TUnion et les Etats se meuvent, si on peut le dire, dans des sphères entièrement différentes. Le Président et le Congrès ne doivent pas usurper les pouvoirs que le peuple a délégués aux gouvernements locaux.

D'autre part ceux-ci ne peuvent arrêter en aucune façon la marche de l'autorité. Si donc les Etats-Unis ne constituent point une fédération d'Etats, ils ne sont pas gouvernés non plus par un pouvoir central qui représente la souveraineté toute entière. Heureuse combinaison qui maintient sur ce continent la liberté républicaine.

Aussi il ne faut pas de grands efforts pour comprendre que du moment où l'autonomie des Etats viendrait à disparaître, le Pouvoir Exécutif changerait à l'instant de nature ; son autorité prendrait des proportions démesurées. Ce qui le maintient dans la sphère d'action que les constituants de 1787 lui ont tracée, c'est précisément l'existence des grandes autonomies locales. Le jour où elles cesseraient d'être, la République serait en péril.

En effet, entre le Pouvoir Exécutif, indépendant dans la sphère de ses attributions constitutionnelles, et le Pouvoir Législatif avec les attributions que lui légueraient au moment de leur disparition les divers Etats, il éclaterait des conflits incessants. Dès lors on pourrait prévoir qu'un homme, même médiocre, placé à la tête du Pouvoir Exécutif, finirait par s'assurer l'appui de la majorité du peuple. Sans doute

une nation démocratique pourra parfois se prononcer en faveur d'une assemblée délibérante, mais il ne faut pas compter qu'elle la soutiendra toujours ; ayant à opter entre l'idée abstraite de la souveraineté et l'idée concrète du pouvoir d'un seul homme, le peuple préférera presque toujours la personnalité vivante ; il reconnaîtra dans le Président son élu tandis qu'il se souviendra à peine qu'il a choisi ses représentants. Le gouvernement des Etats-Unis est aussi vigoureux que les circonstances peuvent l'exiger; l'autorité executive y est constituée de telle sorte que, dans les limites qui lui sont tracées, elle peut se mouvoir avec une grande liberté; mais les barrières élevées autour d'elle sont solides. D'un côté le Président rencontre le Pouvoir Législatif, de l'autre un Pouvoir Judiciaire fermement établi, et qui presque toujours est en mesure de faire respecter les droits des citoyens, de l'autre enfin sont ces trentesept corps indépendants qui échappent presque complètement à son action. Grâce à cette combinaison, le pouvoir présidentiel s'exerce avec intensité, suffit à tous les besoins des situations les plus diverses; néanmoins, celui auquel il est confié peut être changé parce que l'homme n'est pas devenu indispensable. Que l'organisa-

tion des Etats disparaisse, et immédiatement la situation se modifiera; on l'a bien vu pendant l'intervalle de temps qui a séparé le renversement complet du gouvernement confédéré de Tépoque actuelle. Comme on le sait, le Congrès décida que les habitants qui résidaient dans ces Etats s'étaient placés eux-mêmes dans une situation telle qu'ils avaient renoncé à leurs privilèges et à leur part de pouvoir dans l'Union (1).

Ce n'est pas ici le lieu d'examiner la portée ni le caractère des mesures qui furent prises alors ; mais il est impossible de contester que, par suite de la destruction de ces dix Etats, les limites de l'autorité fédérale furent démesurément agrandies. A la place du pouvoir restreint défini par la constitution, on vit se développer un pouvoir immense. Et il est permis de penser que si cette situation s'était prolongée longtemps, et, si même encore le parti dominant ne s'efforçait pas d'effacer jusqu'aux dernières traces de cet état de choses, il pourrait en sortir une République centralisée qui elle-même aurait grand peine à se maintenir.

Ces crises amenèrent aussi un conflit entre le Pouvoir Exécutif et le Congrès. Etait-ce au Pré-

(1) Report of the Committee on Reconstruction, p. 11, et suiv.

sident, était-ce au Pouvoir Législatif qu'appartenait le droit de reconstituer l'Union? Première question de compétence que les partisans du Président Johnson et ceux du Congrès discutèrent avec une violence égale. En même temps il s'agissait de savoir quel serait le plan de reconstruction adopté; ici la lutte recommençait.

Enfin, les choses en vinrent au point le plus critique : la Chambre des Représentants mit le Président en accusation, et peu s'en fallut qu'il ne fût déposé par le Sénat. Il avait donc suffi de la désorganisation où se trouvaient momentanément dix Etats de l'Union pour mettre en péril l'existence même du gouvernement fédéral. L'équilibre si bien organisé par la constitution semblait définitivement rompu ; et si les partisans des institutions républicaines ne désespérèrent pas de l'avenir du gouvernement fédéral, ce fut surtout parce qu'ils pensaient que le conflit serait de courte durée, et que les choses rentreraient peu à peu dans leur ordre accoutumé.

Espérons donc que peu à peu l'action régulière de la vie recommencera à se faire sentir dans chacun des Etats du Sud. C'est seulement alors que l'ordre naturel se rétablira complète-

ment dans l'Union. Jusque-là on remarquera des mouvements irréguliers dans le jeu des institutions fédérales, et des tentatives menaçantes de centralisation s'y produiront de temps à autre.