Conf. Story. Commentaries on the Constilution, p

a-t-elle force de loi erg'a omnes et in futurum comme les arrêts de nos anciens parlements ? Ces décisions ont-elles même plus de force que ces arrêts de règlements, en ce sens qu'elles lieraient le législateur lui-même et que leur autorité ne pourrait être désormais renversée que par le pouvoir constituant ?

Un rapprochement déjà précédemment esquissé avec certaines dispositions des lois françaises rendra plus facilement intelligible pour nos lecteurs la portée de cette grave question.

L'article 471 de notre Code pénal punit de peines de simple police la contravention aux règlements légalement faits par l’autorité administrative : de là, pour nos juges de paix, le droit et le devoir d’examiner la légalité des réglements administratifs dont la transgression leur est déférée.

Mais, lorsqu'un juge de paix, s’il s’enhardit jusque-là, a déclaré illégal un acte règlementaire, le règlement ainsi disqualifié est-il frappé de caducité ? Non. Ni les autres juges de paix de France, ni les successeurs du magistrat cantonal qui a statué, ne sont liés par la décision ; et à ce règlement qu’il a déclaré illégal, le juge qui s’est prononcé peut, le lendemain, dans une affaire absolument identique, décerner un brevet d’irréprochable légalité.

Supposons au contraire qu'un acte réglementaire d’une autorité administrative ait été déféré au Conseil d'État pour excès de pouvoir, quel sera le sort

de cet acte si la section du contentieux du Conseil d'État a admis le recours ? L'’annulation,une fois prononcée par le Conseil d'État, produit ses effets erg'a omnes : de là nombre de conséquences importantes. Notamment, si l'acte annulé est un règlement (1), comme il est collectif, l’annulation profite non seulement à celui qui a intenté le recours, mais encore à tous ceux qui se trouvaient soumis à ce règlement sans qu'ils aient aucunement besoin de former un nouveau recours (2). »

La question que nous avons à étudier est celle de savoir si les effets de la déclaration d’inconstitutionnalité sont les mêmes que ceux de nos jugements de simple police qui déclarent un règlement illégal ou si, au contraire,on peut les assimiler à ceux d’un arrèt du Conseil d’État qui déclare entaché d’excès de pouvoir le règlemeut contre lequel on s’est pourvu devant lui.

En un mot la décision de la cour a-t-elle une autorité absolue ou une autorité relative ?

La question a donné lieu à une controverse ardente. Les partis s’en sont emparés et ont donné au débat

des propositions énormes. Ajoutons que les partis

1. Il ne faut pas en effet perdre de vue que les actes administra-

tifs même non réglementaires peuvent faire l'objet d'un recours pour

excès de pouvoirs.

2, Jacquelin, Les principes dominants du contentieux administratif,

qui divisent la grande république américaine n’ont pas toujours été conséquents avec eux-mêmes el qu’ils ont passé de la théorie de la relativité à celle de l’autorité absolue, lorsque leursintérêts politiques les sollicitaient dans l’un ou l’autre sens. Que voulezvous ?les affaires sont les affaires! pour un Américain pratique, les « bussiness » passent d’abord, les principes viennent après.

Pour l'intelligence desexplications qui vont suivre, il faut se rappeler ce qui a été déjà dit dans un précédent chapitre, que les citoyens des États-Unis se divisent en deux grands partis : les fédéralistes partisans d’un pouvoir fédéral fort, et les particularistes qui voudraient, au contraire, affaiblir le pouvoir fédéral au profit de l'indépendance des États. Sous la seconde présidence de Washington (1) les défenseurs du pouvoir fédéral s’intitulaient tout naturellement les fédéralistes, et avaient pour organe le Fédéraliste rédigé sous l'inspiration d’'Hamilton ; les particularistes prenaient le titre de républicains.

Aujourd'hui ce sont les anciens fédéralistes qui revendiquent la qualification de républicains (2), les particularistes (les anciens républicainsse font appe-

ler les démocrates.

1. C'est seulement à cette époque que la lutte éclata ostensiblement. 2, Le nouveau parti républicain s’intilulait aussi parti Whig. V,

Claudio Jannet. Op, cil., p. 47.

Il faut donc bien retenir que les « démocrates » sont les particularistes et que les républicains constituent au contraire le parti qui se propose pour objeetif de fortifier le pouvoir central.

Dans la question qui fait l’objet de ce chapitre, les particularistes démocrates, logiquement, devaient prendre parti pour la relativité des décisions de la Cour suprème etc'estgénéralementce quis’estproduit, les républicains (fédéralistes) étaient au contraire désignés pour se faire les champions de l’autorité absolue de ces décisions.

Les deux partis se trouvèrent en lutte dans irois occasions célèbres dans les fastes judiciaires américains : le procès de la Banque des États-Unis, l’affaire Dred Scott, dont nous avons déjà dit un motet

le procès du président Andrew Johnson.

Affaire de la Banque des États-Unis. — En 1816, le Congrès institua une Banque nationale, par ce fait qu'il donna à une banque, la Banque des États-Unis, la personnalité. Pratiquement l'institution d'une banque nationale ne pouvait avoir que le plus heureux effet sur la prospérité financière de l’Union, et le crédit public. Tous ceux qui ont été à même de se rendre compte des services rendus par les banques

nationales dans les pays centralistes (banque de

France, banque d’Angleterre) ou.associés par un acte fédéral très étroit (banque d'Allemagne) comprendront sans peine les avantages que les États-Unis pouvaient attendre d’une institution analogue. Mais lacréation de la banque nationale soulevait une question politique de la plus haute importance. Affermir le crédit, consolider les finances de l’Union, c'était accroître la force du gouvernement fédéral ; lui rereconnaître le droit de créer une banque. C'était lui concéder un des attributs les pius essentiels de la souveraineté ; enfin permettre à l’Union de fonder dans les États des établissements soustraits à leur lé” gislation et à leur contrôle, c'était porter atteinte à la souveraineté des États (1).

La question fut l’objet d’une très vive discussion dans les deux Chambres du Congrès. Les républicains soutinrent le droit de l’Union, les démocrates souiinrent que par l'institution d’une banque nationale, le Congrès dépasserait ses pouvoirs et ferait un acte inconstitutionnel.

Malgré les efforts des démocrates la banque nationale fut instituée.

Une succursale de cette banque fut établie à Baltimore. En 1818, la législature du Maryland mit un droit de timbre sur les billets en circulation de toutes

les banques ou succursales de banques établies dans

1, Le Brun. Op. cit., p. 120.

l'Etat et qui n'auraient pas obtenu de charte de la législature. La succursale dela banque des États-Unis refusa d'acquitter le droit et des poursuites furent intentées contre son caissier Mac-Culloch.

Si l’acte d’incorporation (1) n'était pas contraire à la Constitution, l’État de Maryland ne pouvait taxer la Banque des Etats-Unis. La taxation était au contraire parfaitement légale, si l’acte d’incorporation dépassait les pouvoirs du congrès. Condamné par le tribunal d’État du Maryland, Mac-Culloch introduisit un rit of error devant la Cour suprème qui déclara l’acte du Congrès constitutionnel.

Lorsque quelques années après, le Congrès renouvela l'acte d'incorporation de la Banque, le président Jackson, qui était Le chef du parti des démocrates le frappa de son vefo comme inconstitutionnel.

C'était affirmer le caractère de relativité de la décision de la Cour suprême. Les républicains — le parti Whig — protestérent et soutinrent avec énergie que la Cour suprème, en déclarant dans le procès Mac-Culloch l’acte du congrès constitutionnel, avait fermé pour toujours le débat et rendu une décision souveraine dont l’autorité absolue s’imposait in perpetuum à tou-

tes les autorités de l’État.

1. On appelle charte d'incorporation le bill par lequel le Congrès ou une législature d'État accorde à une société ou à une collectivité

quelconque la personnalité civile (V. CI. Jannet. Op. cil., t. 1, p. 265).

Jackson refusa de céder. « Tout fonctionnaire public, disait-il, qui prète serment à la Constitution jure de la maintenir telle qu’il la comprend et non telle que les autres la comprennent... »

La théorie de l’autorité absolue de la décision de la Cour suprème fut défendue au Sénat par Webster : mais la doctrine contraire fut présentée, avec un grand talent, par un des sénateurs du Tenessee, M. White, du parti des démocrates.

« La doctrine soutenue par l’honorable Webster, je la nie, déclarait White. La Constitution place le pouvoir judiciaire dans une Cour suprème et dans tels autres tribunaux que le Congrès peut de temps à autre juger bon d’établir. Quand un procès est résolu par la Cour suprème qui constitue le dernier ressort, le jugement qu’elle rendest définitif pour Les parties en cause. Mais ce précédent ne lie ni le Congrès, ni le président des États-Unis. Si la Constitution reçoit une interprétation différente de la part des divers départements, le peuple formera le tribunal qui prononcera sur la difficulté. Chacun des départements est l’agent du peuple ; chacun d'eux agit pour le peuple, dans les limites des pouvoirs qui lui sont confiés et, torsqu'un conflit s'élève quant à l'étendue de ces pouvoirs, c'est le peuple lui-mème qui, par un vote, vient le résoudre. »

Nous sommes trop profondément imbus des idées

dont s’est inspiré l’article 5 de notre Code civil pour

ne pas souscrire à cette argumentation. Les arrêts de règlement nous apparaissent, et nous pensons que c’est à juste titre, comme une immixtion certaine du pouvoir judiciaire dans le domaine du pouvoir législatif.

Les chefs du parti whig sentirent eux-mêmes la force des arguments de White et portèrenttous leurs efforts sur le terrain électoral, sans succès d’ailleurs» car le président Jackson fut réélu avec une écrasante

majorité.

Affaire Dred Scott.— Nousavons exposé précédemment les faits qui donnèrent lieu au procès Dred Scott: nous n'y reviendrons pas. Rappelons seulement que la demande de Dred Scott, fut, en dernier ressort, rejetée par la Cour suprême qui décida que le séjour temporaire d’un esclave sur un territoire où l’esclavage était aboli n’avait pas pour effet de lui conférer la liberté.

L'acte dont la Cour suprême avait à apprécier la constitutionnalité était le compromis de Missouri, c'està-dire l’acte du Congrès qui, en 1820, un an après l’admission au rang d'État du Missouri, qui n’était auparavant qu’un territoire,avait statué sur le régime de l'esclavage dans le nouvel État : l'esclavage était admis dans le Missouri et prohibé pour l'avenir au nord du 36°30° de latitude.

en

La question posée devant la Cour suprème était celle de savoir si la prohibition de l'esclavage dans le territoire ou Dred Scott avait quelque temps séjourné (au nord du 3630” de latitude) était établie en droit et, par conséquent, si le Congrès, en fixant cette ligne de démarcation, n'avait pas excédé ses pouvoirs et fait un acte inconstitutionnel.

La Cour suprème déclara le compromis de Missouri nul comme inconstitutionnel : d’où il suivait qu’un propriétaire d'esclaves pouvait emmenerses esclaves où il voulait comme de simples objets mobiliers dont le Congrès lui garantissait la possession.

Les motifs de ladécision étaient d’ailleurs assezfaibles : la cour s’appuyait notamment sur l’article 4 S3 de la Constitution aux termes duquel « le Congrès a le pouvoir d’édicter toutes les lois et tous les règlements utiles concernant les territoires ou autres possessions des États-Unis. »

« Or, disait la Cour suprème, cet article ne s’applique qu'aux territoires appartenant aux Etats-Unis au moment de l’élaboration de la Constitution. »

Comment un tel arrèt avait-il pu être rendu ? C'est qu’à ce moment, sur les neuf membres de la Cour suprème, cinq appartenaient au parti esclavagiste.

Les démocrates allaient-ils cette fois — comme cela était conforme à la doctrine de leur parti — soutenir la relativité de la chose jugée ? Ils n’en firent rien et,

leur homme, le président Buchanan,dans le discours

qu'il prononça en prenant possession de ses fonctions, déclarait qu’il accepterait la décision des juges comme tout bon citoyen devait le faire ; qu’il ne s’agissait que de la décision d'un point de droit,question que la Cour suprème des États-Unis avait seule le pouvoir de résoudre (1).

Le parti démocrate tout entier proclama que les arrèts de la Cour suprème statuant sur la constitutionnalité d'un acte étaient souverains et s’imposaient à tous et pour toujours. C'était le contre-pied de la doctrine qu'ils avaient soutenue dans l'affaire de la Banque des États-Unis.

L’arrèt de la Cour suprème souleva dans tous les États du Nord une véritable tempête d’indignation. Il servit de platform aux délibérations de Ia Convention (2) qui en 1860 porta à la présidence le républicain Abraham Lincoln.

De mème que Buchanan avait affirmé par avance l'autorité absolue de l’arrêt Dred Scott, de même Lin-

coln, dans son discours d’inauguration, proclama la

1. L'arrêt ne fut d’ailleurs rendu que le 26 mai, c'est-à-dire quelques jours après l'installation de Buchanan. On prétendit que les juges avaient attendu les résultats de l’élection pour le prononcer,

>. Le mot de convention ne désigne pas toujours aux États-Unis une assemblée officiellement convoquée pour faire ou reviser la Cons-” titution, Il s'applique aussi aux assemblées générales des partis politiques.

Claudio Jannet. Op. cit., p.52, note 2 et Ezra Seaman. Op. cil., p.25

etr28:

relativité de cette décision. « L'arrêt, disait-il, doit être obligatoire pour toutes les parties en cause et trancher le litige : il mérite aussi d’obtenir l'attention des autres départements dans les cas semblables. Mais les citoyens impartiaux doivent reconnaître que, si la politique du gouvernement sur les questions capitales qui intéressent le pays tout entier est liée irrévocablement par une décision de la Cour suprème, le peuple a cessé de se gouverner, il a remis ses pouvoirs à ce tribunal éminent. »

Les républicains, par la voix de leur représentant

le plus autorisé, se déjugeaient à leur tour.

Procès d’ Andrew Johnson. — On sait qu’au cours de la guerre de Sécession le président Lincoln fut assassiné par l'acteur Booth. Le vice-président le remplaçait de droit pour toute la période à courir jusqu’à l’expiration de ses pouvoirs. Or ce vice-président était un démocrate, Andrew Johnson, que son parti avait réussi à faire élire, au moment où, faute d'entente sur le choix d’un candidat, il perdait la présidence de la République et l’on assista à ce singulier spectacle de l’écrasement du Sud par le Nord sous la magistrature d’un président qui était vraisemblablement de cœur avec les sudistes. La guerre finie, un

caucus (nous avons donné plus haut le sens de ce

mot) obtint la mise en accusation (procédure d’impeachment) du président Johnson, que ses ennemis inculpaient de haute trahison et qui n’était en réalité coupable que de ne s'être pas fait l'instrument des colères et des rancunes du parti au pouvoir, et d’avoir empèché pendant trois ans la révolution sociale que les républicains voulaient déchaïner dans les États vaincus.

Les démocrates essayèrent d’arrèter la procédure d’impeachment dirigée contre Johnson, en soumettant au contrôle de la Cour suprême l’acte qui avait molivé sa mise en accusation. Ils affirmaient que la mission de la Cour suprème consistait précisément à régler les différends qui s'élevaient entre le législatif et l'exécutif et que, dans l’espèce, la décision qu’elle émettrait sur la décision de l’acte incriminé donnerait au conflit une solution définitive. Les républicains l’emportèrent et firent rejeter cette solution.

Où en est la question après tant de volte-face et de contradictions ? On ne peut s’empèêcher de la considérer comme encore ouverte. Elle a été très controversée dans la doctrine. Pour nous, nous n’hésitions pas à adopter la théorie de la relativité qui seule, peut mettre le système américain à l'abri du reproche de confusion de pouvoirs.

Il ne faut pas nous dissimuler d’ailleurs qu’étant donné le caractère coutumier de la législation anglo-

saxonne, et l'autorité, bien plus grande que chez

nous, de la jurisprudence, les tribunaux se déjugeront rarement. Les revirements de la jurisprudence, cette grande cause d'incertitude du droit, sont considérés aux Etats-Unis comme présentant une telle gravité que les auteurs les plus suivis conseillent aux tribunaux de s’en abstenir : « Si la même Cour ou toute autre, écrit Cooley, doutait de la correction de la décision antérieurement rendue, elle aurait à considérer et à peser des conséquences d’un caractère très grave, avant de s’aventurer à la méconnaître, Le conflit de décisions, qui fait qu’un citoyen est toujours incertain de ses droits et de ses devoirs, est un mal très sérieux et le mieux est de suivre les précédents » (1). « Les raisons suffisantes pour déterminer un tribunal dans un cas particulier devraient être suffisantes pour conduire ce tribunal ou tout autre à la mème conclusion dans tous les cas semblables(2).»

Les autres pouvoirs eux-mêmes prendront en très sérieuse considération les opinions du pouvoir judiclaire. Mais si, en général, ils s’inclinent devant leur

autorité, ils n’y sont pas obligés.