Sirey. Lois annotées, 1848. p. 189, note

soient faits par le gouvernement ou par le Conseil d'Etat. Cependant il continue : « Quant aux autres règlements qui sont faits en vertu d’une délégation de l’assemblée nationale, ces règlements n'engagent pas la responsabilité ministérielle : ils sont faits par le Conseil d'Etat comme substitué au législateur. L'assemblée sera toujours maîtresse de déterminer la portée et l'étendue de ce mandat, et par conséquent, il n’y a pas à craindre que, dans l'application de cet article, le Conseil d'Etat outrepasse ses pouvoirs... »

Dans cette dernière partie de sa réponse, M. Vivien, il est vrai, parle « du Conseil d'Etat substitué au législateur. Faut-il en conclure que par là-même le pouvoir donné au Conseil d'Etat doive apparaître comme élant d’une autre essence que celui du Président de la République ? Nous ne le pensons pas: ce dernier, lui aussi, en définitive, quand il fait un règlement, se substitue au législateur qui a, volontairement ou non, négligé de donner à la loi les développements nécessaires. D'ailleurs, M. Vivien l’a dit tout d’abord : « les actes que fait cet autre pouvoir (le Conseil d’Elat), ce sont encore des règlements d'administration publique. » Et nous trouvons la confirmation de cette interprétation dans les Etudes administratives de M. Vivien lui-même, où il formule très nettement l’idée particulière qu’il se fait des règlements. Pour lui, le soin d'exécuter la loi ne se borne pas à l’emploi des forces vives nécessaires pour convertir le droit en fait: € L'administration française est chargée en outre par un

mandat qui l'associe à l'œuvre même du législateur, de prendre elle-même et d'imposer aux citoyens toutes les mesures propres à développer, à compléter, à vivifier cette œuvre, et à en assurer la pleine exécution. Elle accomplit cette tâche à l’aide de règlements... (1) » Cette façon très large de concevoir la nature du pouvoir réglementaire, sorte de collaboration à l’œuvre même du législateur, M. Vivien n’a fait que la reproduire dans la réponse improvisée qu'il fit à M. Valette, pour caractériser le pouvoir attribué au Conseil d'Etat. Il s’ensuit que, d’après l’article 75 de la Constitution de 1848, la fonction réglementaire était partagée entre deux organes : le Conseil d'Etat était appelé à l'exercer concurremment avec le chef de l'Etat.

VIIL. Second Empire. — Ces dispositions ne survécurent pas à la Constitution qui les avaient édictées. La Constitution de 1852 n'en conserva aucune trace. Elle revint purement et simplement aux traditions du premier Empire. Son article 6 porte que le Chef de l'Etat « fait les réglements et décrets nécessaires pour l’exécution des lois. » C'était la formule de l’an VIT. Et, comme à cette époque, il y avait un Sénat Conservateur armé du pouvoir d'annuler tous les actes à lui déférés comme inconstitutionnels par le gouvernement, ou dénoncés, pour la même cause, par les pétitionsdes citoyens. L'Empereur qui n’était res-

A. Vivien. Etudes administratives. T. I, p. À et suiv.

ponsable que devant le Peuple français (art. 5) nommait lui-même les membres du Sénat. D'autre part, les ministres n'étaient pas responsables devant le Corps législatif. Avec ce système, l'autorité réglementaire a toutes les facilités pour dévier. Nous avons vu ce qu’elle devint sous le Consulat et l'Empire.

Cependant de 1851 à 1870, elle fut maintenue dans sa sphère normale, La docilité du corps législatif qui votait tout ce que le gouvernement proposait, le frein plus puissant à cette époque de l’opinion publique, le précédent salutaire de la Révolution de 1830, ces diverses raisons réunies firent qu'aucun abus criant nese produisit et nous n’avons à signaler aucune usurpation formelle du gouvernement sur l’autorilé législative.

La tradition qui s'était établie depuis 1814 de ne recourir à l’avis du Conseil d'Etat que pour les règlements rendus sur délégation du législateur, tradition momentanément interrompue par la Constitution de 1848, futreprise par le second Empire. Le gouvernement statua seul, sans l'avis du Conseil d'Etat, en maintes occasions, tantôt par le motif que la mesure à prendre était urgente, tantôt par la raison qu’il s'agissait de matières spéciales. Ainsi le règlement du 28 avril 1852 relatif au service à bord des bâtiments de la flotte, ceux du 4 juillet 1853 et du 19 novembre 1859 sur la pêche cotière, etc... ont été rendus sans le concours du Conseil d'Etat.

Au régime autoritaire de 1852 succéda ce qu'on appela

eut

l’Empire libéral (1). Le sénatus consulte du 21 mai 1870 qui, tout en maintenant la responsabilité personnelle de l'Empereur devant le Peuple français, organisait la responsabilité solidaire des ministres, reprit, en ce qui concerne le pouvoir réglementaire, les mêmes termes que la constitution de 1852.

IX. Constitution de 1875. — C’est à peu près la même formule que la loi du 31 août 1871 d’abord, puis la loi constitutionnelle du 25 février 1875 (art. 3) ont adoptée, au profit du Président de la République, ainsi que nous l'avons vu déjà. « Assurer l’exécution des lois », ces quatre mots contiennent tout le large pouvoir qu'a le titulaire de l'exécutif de créer, par voie de décrets généraux, une législation complémentaire. Nous verrons dans la suite comment il l’exerce et dans quelles limites.

Arrivé à ce point de notre investigation historique, nous devons jeter un regard en arrière. Nous avons constaté que la fonction réglementaire n’a pas toujours été exercée par les mêmes organes n1 dans les mêmes conditions. Dès le début, les assemblées révolutionnaires, par unesorte de défiance instinctive envers le pouvoir exéeutif et le pouvoir judiciaire, ont tenu à se réserver ces 1mportantes prérogatives qui, en d’autres mains, leur eussent paru mettre en danger le principe fondamental de la sou-

4. Le Sénat devenait une simple Chambre législative et perdait le pouvoir de juger la constitutionnalité des lois et des actes du gouvernement. S

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veraineté nationale. Tout était réglé par le pouvoir législatif. Si la constitution de l’an VIIL a distingué nettement la fonction réglementaire de la fonction législative, un seul organe ne tarda pas à les accaparer ou plutôt à les confondre. Premier consul ou empereur, Napoléon fit des décrets-lois. Charles X, en dépit de la Charte, tenta d'opérer la même confusion. C'est à partir de 1830, que le pouvoir réglementaire a pris sa forme définitive et fonctionné d’une facon normale, consacrant une sorte de division du travail législatif entre deux organes différents, l’un, le Parlement, chargé d’édicter les principes généraux de la loi, l’autre, le Chef de l’État, de déduire les conséquences de ces principes et d’en rendre possible l'application. Tel il était à cette époque, tel il est resté de nos Jours.

Le rôle du Conseil d'Etat a varié également suivant les époques. En l’an VIIL il prépare, sans exception, tous les règlements. Sous la Restauration son influence décroit et, à partir de cette époque, naïl la distinction entre les règlements faits en vertu d’une délégation du législateur et les règlements faits spontanément par le Chef de l'Etat, les premiers soumis obligatoirement au Conseil d'Etat, les seconds pouvant être rendus sans son concours.

Tel est le développement historique du pouvoir réglementaire dont nous avons à étudier le fonctionnement actuel, les limites, les sanctions et les voies de recours.