CHAPITRE II

DES CONDITIONS DE FORME AUXQUELLES EST SOUMIS L'EXER- CICE DU POUVOIR RÉGLEMENTAIRE.

[. Contreseing des ministres. — La République française d’après la Constitution de 1875, est essentiellement une république parlementaire. Le Président gouverne avec des ministres qui sont solidairement responsables devant le Parlement. Lui-même est responsable mais seulement en cas de haute trahison. C'est dire que sa responsabilité est tout à fait exceptionnelle. En fait, seuls, les ministres sont responsables et ils le sont de tous les actes du Président lui-même. C’est pourquoi, la Constitution a pris cette précaution formaliste : « Chacun des actes du Président de la République doit-être contresigné par un ministre ».

D’après cela, les décrets réglementaires sont proposés au Président, précédés d’un rapport du ministre au département duquel ressortit l'affaire sur laquelle il

s’agit de statuer. S'il approuve la mesure, il la revêt Raiga 4

de sa signature et le ministre compétent y oppose son contre-seing.

Telle est la forme dans laquelle sont rendus les règlements ordinaires. À ce propos, il y a lieu de remarquer que les ministres participent dans une large mesure à l'exercice du pouvoir réglementaire en préparant et en proposant à la signature du chef de l'Etat les décrets généraux qu'il appartient à celui-ci de rendre. Mais le pouvoir réglementaire, pour la France entière, appartient au Président de la République et il n’y a pas de place pour le pouvoir réglementaire du ministre (1).

A côté des règlements ordinaires, il y en a d’autres

4. Aucoc. Conférences sur le droit administratif, n° 66. — Les ministres font cependant de véritables réglements, mais seulement dans les cas où ils ont reçu, à cet égard, une délégation formelle. L'exemple le plus remarquable et le plus souvent cité est l’ordonnance du 15 novembre 1846 sur la police des chemins de fer. Aux termes des art. 2 et 16, le ministre des travaux publics peut, après avoir entendu la compagnie, prescrire les mesures qu’il jugera nécessaires pour assurer l’entretien du chemin de fer, des ouvrages qui en dépendent et du matériel, de fixer le nombre des gardiens nécessaires à la surveillance et à la manœuvre des aiguilles, etc., etc.

Le décret du 10 août 1852 sur la police du roulage (art. 8, $ 4), renvoie à la réglementation ministérielle certaines dispositions concernant le passage des ponts suspendus. |

La loi du 45 juillet 1878 (art. 2) porte que des arrêtés du ministre de l’agriculture, pris sur l'avis de la commission supérieure du phylloxéra, règlent les conditions dans lesquelles peuvent entrer et circuler en France les plants, sarments, feuilles et débris de vigne.

Aux termes de l'art. 26 de la loi du 7 juillet 1881 sur les épizooties, le Gouvernement peut prohiber l’entrée en France, ou ordonner

— Hi

sur lesquels le gouvernement, sans qu’il y soit obligé, sollicite l’avis du Conseil d'Etat. Dans ce cas, les règlements qui interviennent sont rendus en la forme des règlements d'administration publique, et portent la mention « le Conseil d'Etat entendu ».

Les règlements d'administration publique imposés au gouvernement par un article spécial d’une loi sont toujours, comme nous l'avons vu, préparés par le Conseil d’État qui en discute et en rédige les dispositions en assemblée générale. L'avis ainsi exprimé par le Conseil d'Etat ne lie pas le gouvernement, mais cette procédure, étant obligatoire, est une des conditions de la légalité du règlement d'administration publique.

IL. Rôle du Conseil d'Etat. — Etant donnée l’importance de l’intervention du Conseil d'Etat en matière de règlements, on s’est demandé en 1872, au moment même où l’on discutait la loi sur la réorganisation du Conseil d'Etat, si la distinction qui s’est établie entre les règlements soumis à l’examen de cette haute assemblée et ceux qui échappent à son contrôle, devait subsister.

M. Aucoc, quelques semaines auparavant, dans une très jJudicieuse étude avait soutenu qu'il n’y avait aucune raison de la maintenir.

la mise en quarantaine des animaux susceptibles de communiquer une maladié contagieuse, etc. ; Ges décisions sont prises par le ministre de l’agriculture.

Nous croyons intéressant de rapporter ici les principaux arguments que faisait valoir le savant auteur (1) :

« Si l'intervention du Conseil d'Etat est jugée nécessaire quand il s’agit de déterminer certaines règles de détail dans les limites fixées par une loi spéciale, comment ne le serait-elle plus quand le gouvernement prend l'initiative d’un règlement pour combler les lacunes de la loi, pour organiser un service public, pour imposer aux citoyens des obligations ? N'est-ce pas alors plus que jamais qu’il importe que des garanties soient données à l'intérêt public et aux intérêts privés contre les abus possibles du pouvoir réglementaire, contre une sorte d’usurpation du pouvoir législatif ? ».

Et M. Aucoc rappelle les raisons pour lesquelles le Conseil d'Etat est appelé à concourir à la préparation des règlements d'administration publique. Seul, le Conseil d'Etat saura conserver dans la suite de ces règlements l'unité d'esprit et de principes et les bonnes traditions administratives. Les bureaux des ministères, quels que puissent être leur zèle et leur expérience, n'auraient ni. la généralité de vues, ni le temps nécessaire pour suffire à cette grande tâche. Donner à la rédaction l’ordre, la simplicité, la clarté qui en sont les mérites essentiels, tel est l’objet de l'intervention du Conseil d'Etat (2). Les

1. Aucoc. Revue critique de législation et de jurisprudence, année 1872, p. 77 et suivantes. M. Aucoc a reproduit cet article dans son livre « Le Conseil d'Etat avant et depuis 1789 ».

2, Vivien. Etudes administratives, T. I, p- 312.

règlements d'administration publique doivent s'attacher à renfermer chaque pouvoir dans sa sphère. De même que les lois ne doivent pas contenir des articles parement réglementaires, de même les règlements n’admettent point des dispositions de pure exécution qui doivent être laissées à l'appréciation de l'administration. Il importe également d'éviter d’y insérer des dispositions copiées dans la Constitution ou dans les lois. Cette transposition les amoindrit en diminuant leur autorité. Ces règles, il est nécessaire de les suivre pour les deux catégories de règlements. Et il est précisément à remarquer qu’elles ont cessé d’être suivies quand le Conseil d'Etat n’a pas été consulté. Divers ministères ont plusieurs fois eu le tort de publier sous le nom de règlements et de faire signer par le Chef de l'Etat, des compilations renfermant une série de textes de Constitutions, de lois, de décrets, d'ordonnances qui pouvaient être utiles comme instructions ministérielles, mais qui n'étaient pas des actes d'autorité. C’est ainsi que le décret du 31 mai 1862 renferme en 882 articles les règles fondamentales de la comptabilité publique extraites de la Constitution, des lois, des décrets, des ordonnances. Cette collection de textes réunis peut être utile aux ordonnateurs, comptables et inspecteurs, mais c’est au ministre qu'est confié le soin d’instruire ses subordonnés et le public, en rappelant dans ses circulaires les dispositions de la loi et en les commentant au besoin. Le règlement a un autre objet

et un autre but.

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M. Aucoc, pour toutes ces raisons, demande que tous les décrets réglementaires, sans distinction, soient soumis à l’examen du Conseil d'Etat.

« Si l’on devait faire une exception, ajoute-t-il, ce serait peut-être pour les règlements qui n'auraient pas un caractère permanent et qui seraient motivés par des cireonstances spéciales et urgentes ».

IL. Amendement Savoye La Caze. — Getappelde M. Aucoc eut un écho, quelques :jours plus tard, à l’Assemblée nationale qui fut saisie, au cours de la discussion de la loi de 1872, d’un amendement tendant à appeler nécessairement le Conseil d’Etat à donner son avis sur Îles règlements d'administration publique faits en vertu d’une délégation du législateur, et en général sur tous les règlements permanents faits par. le gouvernement (1).

Cet amendement fuf combattu à l’aide de divers arguments .qui, à notre sens, ont beaucoup de poids. Tout d’abord l'expression de « règlements permanents » fut critiquée comme empreinte d’un vague dangereux. Elle était empruntée à la loi municipale de 1837. Mais cette loi ne dit pas à quel signe on pouvait reconnaître le caractère de permanence des règlements des maires. Elle se borne à indiquer que les règlements permanents municipaux ne seront exécutoires qu’un mois aprés le récépissé donné par le sous-préfet et que les règlements non

1. Amendement Savoye-La-Caze (Séances des 3 et 4 mai 1872). Journal Officiel, p. 2960 et 2982.

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permanents sont exécutoires du jour de leur publication. Voilà tout.

Cette expression appliquée aux décrets du Président de la République serait la source de grandes difficultés. Il ÿ aurait beaucoup de règlements dont il serait impossible de distinguer le caractère véritable, puisque ce caractère n’est pas défini. Et la confusion qui pourrait s'établir serait grosse de conséquences. Si l’autorité exécutive, se trompant sur le caractère du décret à rendre, ne consultait pas le Conseil d'Etat sur un règlement permanent, cet acte ne serait pas légalernent obligatoire et les tribunaux pourraient se refuser à en assurer l’exécution. Ces inconvénients étaient de nature déjà à compromettre le succès de la proposition.

Mais d'une manière générale, et sans contester l'utilité du concours du Conseil d'Etat pour maintenir les saines traditions administratives, on fit remarquer qu’il était nécessaire que l'autorité réglementaire pût s'exercer d’une façon spontanée et prompte en cas d'urgence. L'obligation de solliciter l’avis du Conseil d'Etat restreindrait notablement, d’autre part, les prérogatives du gouvernement qui doit pouvoir, selon les circonstances, soustraire son action à toute entrave et conserver son entière indépendance.

D'ailleurs l’intérêt pratique de l’amendement était à peu près nul. En fait, toutes les fois qu'il s’agit de matières importantes et qui n’ont pas un caractère d’urgence marqué, le gouvernement confiant dans la sagesse

et l'expérience éclairée du Conseil d'Etat, se fait un devoir strict de faire appel à ses lumières.

Ces différentes considérations auxquelles nous nous rallions sans hésiter, ont déterminé l’Assemblée na.ionale à repousser le principe nouveau qui fui était proposé.

Antérieurement à la loi du 24 mai 1872, on pouvait encore, avec quelque apparence de raison, discuter la question de savoir si la distinction, établie plutôt par l’usage que par des textes précis, entre les règlements soumis obligatoirement à l’avis du Conseil d'Etat et ceux qui ne l’étaient point, était fondée en droit. Il résulte de la discussion que nous venons de rapporter, qu’aujourd’hui le doute n'est plus permis. Le rejet de l’amendement Savoye-La Caze tranche très nettement la question dans le sens de la pratique qui, depuis 1814, avait été suivie par tous les gouvernements.

Dès lors l'application des règles en vigueur, nous donne deux catégories de décrets généraux :

1° Décrets réglementaires proprements dits, faits spontanément par le Chef de l'Etat et pour lesquels l’intervention du Conseil d'Etat n’est pas obligatoire. Si le Chef de l'Etat juge utile de demander l’avis du Conseil d'Etat, nous avons, dans ce cas, des décrets réglementaires rendus en la forme des règlements d’administration publique.

2 Règlements d'administration publique faits en vertu d'une délégation expresse du législateur, et soumis nécessairement à l’avis préalable du Conseil d'Etat.