OS

SECTION I

Promulgation et publication.

Le règlement étant signé par le Président de la République et contresigné par un ministre, ce dernier, dans un article final, reçoit l’ordre d’en assurer l’exécution. Mais l’acte n’est pas encore obligatoire, il ne le sera qu'après publication.

Un principe général, en effet, domine cette matière : un règlement pour être obligatoire doit avoir été porté à la connaissance de ceux qui sont tenus d’y obéir.

C'est le décret-loi du Gouvernement de la défense nationale du 5 novembre 1870 qui a résolu la question. La promulgation des lois et des décrets,résulte de leur insertion au Journal officiel où au Bulletin des lois. (art. 1°) Les règlements sont obligatoires, à Paris, un jour franc après la promulgation (c’est publication qu’il aurait fallu dire) ; partout ailleurs, dans l’étendue de chaque arrondissement, un Jour franc après que le Journal officiel qui les contient sera parvenu au chef lieu de cet arrondissement, (art. 2).

Il en résulte que la publication par les soins du maire, prévue par l’art. 92 $ 1e' de la loi du 5 avril 1884 n’est pas nécessaire pour rendre exécutoire un décret. La publication est faite par l'autorité centrale et sans l’interven-

Far pee

tion des maires (1). Voilà la règle. Dans un cas exceptionnel, cependant, cet article 92 sera applicable, et la publication aura une véritable valeur légale. C’est le cas où l'exécution immédiate d’un décret est ordonnée, aux termes de l’ordonnance du 18 janvier 1817 et du décret précité du 5 novembre 1870.

Ceci exige quelques explications. Une ordonnance du 27 novembre 1816, concernant la promulgation des lois et ordonnances portait dans son article 4 : «.... Dans les cas et lieux où nous jugerons convenable de hâter l’exécution, les lois et ordonnances seront censées publiées et seront exécutoires du jour qu’elles seront parvenues au préfet, qui en constatera la réception sur un registre ». Cette disposition était abusive, car comment imposer à des citoyens l’obéissance à des actes dont ils ignorent l’existence et qui ne sont connus que du préfet de leur département ? Aussi, quelques mois après, une autre ordonnance interveuait qui remettait les choses au point. Par une disposition additionnelle, l'ordonnance du 18 janvier 4827 décidait qu’en cas d'urgence « les préfets prendront incontinent un arrêté par lequel ils ordonneront que les dites lois et ordonnances seront imprimées et affichées partout où besoin sera ». De son côté, le décret de 1870 (art 2. $ 2) prévoit que « le gouvernement, par une disposition spéciale, pourra ordonner l'exécution immédiate d’un décret ». Cette disposition a donc pour

4. Simonet. Trailé élémentaire de droil public et administratif, p. 475 (Paris 1885).

Tr

effet de maintenir l'application de l'ordonnance de 1817. Dans ce cas, c’est aux maires qu'incombe Île soin de publier d'urgence les actes prévus par ces différents textes et de leur donner par ce moyen la force exécutoire.

SECTION II

Sanction pénale.

Les règlements publiés conformément aux règles cidessus posées sont devenus obligatoires. Quelle sanction est attachée à la non exécution des obligations qu'ils imposent ? A défaut de textes législatifs particuliers, tout règlement vient se placer sous une disposition générale qui à été ajoutée au Code pénal de 1810 par la loi de révision de 1832, l’art. 471 du Code pénal. « Seront punis d’amende, depuis un franc jusqu'à cinq francs, inclusivement..….…. 15° Ceux qui auront contrevenu aux règlements légalement faits par lautorité administrative... »

Mais il y a lieu de remarquer que tous les actes réglemepbtaires ne comportent pas une sanction pénale. Il en est dont l'infraction à leurs dispositions ne saurait amener l’application d'aucune peine. Nous voulons parler des décrets réglementaires qui ne contiennent aucune règle impérative ou prohibitive s'adressant aux citoyens, mais qui statuent sur l’organisation de services publics,

et

tels par exemple ceux qui fixent la ligne de démarcation des ministères, les attributions du Conseil supérieur de la guerre etc..; ceux encore qui déterminent les cadres des grandes administrations de l'Etat, les obligations des divers agents. Les prescriptions de ces règlements ne s'adressent qu'aux fonctionnaires de l’ordreadministratif. Leur inobservation susceptible d’ailleurs, dans certains cas, d'engager la responsabilité du Gouvernement, ne peut entraîner que des mesures disciplinaires (1).

Par contre, 1l est divers règlements qui sont pourvus d’une sanction plus grave que la peine édictée par l'art. 471$ 15 du Code pénal. Mais dans ce cas, ce n’est pas le règlement lui-même qui édicte la peine. Le législateur ayant seul ce droit, ces exceptions ne peuvent résulter que d'un texte législatif.

Il en est ainsi par exemple des règlements anciens sur la grande voirie, et qui sont toujours en vigueur. Les contraventions qui y sont prévues consistent dans le fait d'élever des constructions ou de les réparer le long des routes ou des rues qui leur font suite, sans avoir demandé et obtenu l'alignement individuel ou l'autorisation, dans les travaux confortatifs, etc... (Edit de décembre 1607 : arrêts du conseil du roi du 17 juin 1721, 14 mars 1741, 27 février 1765 (2). Les contraventions aux prescriptions

1. Revue générale d'administration, 1893. Le pouvoir réglementaire, article de M. Dejamme.

2. Ils ont été maintenus en vigueur par la loi des 19-22 juillet

de ces règlements sont déférées au Conseil de Préfecture en vertu de la loi du 29 floréal an X.

Le régime pénal de ces règlements étaittrès rigoureux ; il consistait dans la condamnation à des amendes énormes et parfois à l’emprisonnement. Une loi du 23 mars 1842 à modéré considérablement les peines qui, d’ailleurs, en raison de leur caractère exorbitant, étaient déjà abaissées, en vertu du droit de grâce, par le Chef de l'Etat, statuant en dernier ressort sur le contentieux administratif.

En réalité, ces différents règlements qui ont étéédictés par une autorité confondant le pouvoir législatif et le pouvoir exécutif sont à proprement parler des actes législatifs dont certaines dispositions seulement ont le caractère réglementaire.

Mais sans remonter aussi loin dans le passé, on peut citer dans nos lois des cas nombreux où une sanction spéciale est édictée pour assurer l'exécution d’actes réglementaires. Voie par exemple la loi du 31 mai 1851, en matière de police de roulage, qui en prévision des mesures que doit contenir un règlement d'administration publique qu'elle prescrit (art. 2), non seulement édicte des peines spéciales, mais aussi des règles particulières de compétence. La répression des délits et des contraventions est partagée entre les Conseils de Préfecture et les tribunaux judiciaires. Les premiers peuvent prononcer

A7T9A (T. Er art. 29, $ 2) « sont confirmés provisoirement les règlements qui subsistent touchant la voirie... »

des amendes variant de 3 à 50 francs (art. 4 et 9); les seconds, des amendes s’élevant jusqu’à 200 francs, et même dans quelques cas, l’emprisonnement pour une durée de six mois (art. 6. 8 et 11).

Aux termes de l’article 12 de la loi du 15 juillet 4878 sur le phylloxera et le doryphora, modifiée par la loi du 2 août 1879, les contraventions aux décrets sont punies d’une amende de 50 à 500 francs.

L'art. 34 de la loi du 7 juillet 1881 sur les épizooties prévoit pour les contraventions aux dispositions du règlement d’administration publique rendu pour son exécution, une amende de 1 à 200 francs, prononcée par le juge de paix.

La loi du 2 novembre 1892 sur le travail des enfants, des filles mineures dans les manufactures, a modifié les sanctions pénales quiétaient édictéespar la loi précédente du 19 mai 1874. D'après cette dernière, les contraventions aux règlements intervenus pour son exécution étaient frappées d’amendes de 16 à 50 fr. et par conséquent avaient le caractère d’amendes correctionnelles. D'après la nouvelle loi, elles ne sont plus que de 5 à 15 francs.

Il serait facile de multiplier les exemples consacrant des exceptions à la règle générale en vertu de laquelle, à défaut de textes particuliers, les contraventions aux règlements sont sanctionnés, comme nous l'avons dit, par l’art. ATIS 15 du Code Pénal. Mais dans tous les cas, il faut le remarquer, c’est le législateur qui édicte des pénalités, et non pas l’autorité réglementaire.