CHAPITRE VI

DÉCRETS RÉGLEMENTAIRES PROPREMENT DITS (Sue). GARANTIES ET VOIES DE RECOURS.

Nous diviserons ce chapitre en deux sections. La première sera consacrée à l’examen des garanties destinées à protéger le pouvoir législatif contre les usurpations du pouvoir exécutif. Il s’agit de la protection organisée dans l'intérêt de la collectivité et qui réside dans la responsabilité politique et pénale des ministres et dans l'exercice du droit de pétition.

Dans la deuxième section, nous nous occuperons des recours ouverts aux citoyens ayant un intérêt direct et personnel à la réformation, à l’annulation ou à la nonapplication des actes réglementaires du Chef de l'Etat. Le recours gracieux est une voie naturellement ouverte pour obtenir la réformation d’un décret ; le recours pour excès de pouvoir devant le Conseil d'Etat peut en entrainer l’annulation. Enfin, la garantie judiciaire consiste, pour les intéressés, à contester devant les tribunaux la légalité des actes émanant du Président de la République.

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Tels sont les différents moyens que la prévoyance du législateur a consacrés pour mettre à l’abri de tout acte préjudiciable les libertés publiques et les intérêts des citoyens. C’est dans cet ordre que nous les étudierons.

SECTION 1

Garanties d’intérêt général

[. Responsabilité politique des ministres. — Le gouvernement parlementaire est de tous le plus apte à prémunir les prérogatives de la puissance législative contre toute usurpation du pouvoir exécutif. Avec cette forme de gouvernement, les deux pouvoirs bien que séparés et investis d’une indépendance relative, se pénètrent assez pour contrebalancer leur influence réciproque et prévenir ainsi toute absorption de l’un par l’autre. Rappelons-en brièvement Les règles fondamentales.

Le Chef de l'Etat, titulaire du pouvoir exécutif, choisit et nomme les ministres. Mais il les choisit dans la majorité du Parlement ou tout au moins dans la majorité de la Chambre des députés, parmi les chefs mêmes de cette majorité. De cette façon, c’est en quelque sorte les élus de la nation qui, indirectement, présentent les futurs ministres au choix du Président. Le ministère en effet ne peut vivre que s’il estsoutenu par la majorité de la Chambre, et le seul moyen de le rendre viable est de prendre

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ses membres parmi ceux que cette majorité considère comme ses directeurs et ses guides.

Le Président de la République préside le Conseil des ministres et peut y exercer une grande influence. C'est en son nom que sont rendus tous les actes du gouvernement. Ils sont revêtus de sa signature, nous l'avons vu. Mais il n’est responsable qu’en cas de haute trahison. Les ministres qui les contresignent, sont au contraire solidairement responsables devant le Parlement de toutes les décisions qui interviennent. Il en résulte qu'en fait ce sont eux qui prennent les initiatives et imposent la direction. Si done, par suite d'actes qu'elle désapprouve, la Chambre des députés retire par un vote sa confiance au gouvernement, le Président de la République n’est pas atteint par ce vote, mais seulement le cabinet qui, dès lors, est dans l’obligation de démissionner tout entier. Telle est la sanction politique de la responsabilité ministérielle.

Or, dans ces conditions, qu'arriverait:il si un décret réglementaire portant la signature du Président et le contreseing d’un membre du cabinet, paraissait, par les dispositions qu'il contient, avoir dépassé les limites permises ? Il est à supposer que les Chambres s’empresseraient, par l'organe d’un de leurs orateurs, de solliciter du gouvernement les explications nécessaires. Et si abus était constaté, si le gouvernement avait outrepassé ses droits, une mise en demeure du Parlement l’obligerait à rapporter ou à modifier le décret incriminé, ou bien un vote de blâme l’acculerait à une démission immédiate.

Ainsi, dans tous les cas, les prérogatives du Parlement seraient sauvegardées. C’est là une garantie capitale et qui dépasse toutes les aulres par son efficacité. Aussi longtemps que le régime parlementaire fonclionne régulièrement et suivant les principes que nous venons d'indiquer, on peut être certain que l'autorité réglementaire ne tentera jamais de légiférer au détriment des Chambres. Leur contrôle permanent rend toute usurpation

.impossible, Le pouvoir limitant le pouvoir, chacun est maintenu dans sa sphère.

IL. Responsabilité pénale. — Pourtant, il s’est trouvé des époques troublées où, en dépit de cet obstacle, les bornes ont été franchies. Témoin les ordonnances de Juillet. Nous avons précédemment indiqué comment et à l’aide de quelle interprétation abusive, elles ont été rendues. Le moment est venu de parler dela sanetion qui a suivi cette violation des lois. Il s’agit ici de la responsabilité pénale des ministres. Et le meilleur exemple qu’on en puisse donner est précisément le procès intenté aux ministres de Charles X.

La révolution ayant éclaté, Charles X s’entuit et déserta le trône. Après ces événements, quelques-uns pensèrent que le roi ayant été chatié, ses ministres devaient demeurerindemnes. « La responsabilité des ministres, disait-on, n’est qu'un corollaire de l’inviolabilité royale. On n’a pas respecté l’inviolabilité de Charles X, donc ses ministres

ont cessé d’être responsables. » A cet argument on répon”

dit queles ministres avaient contresigné les ordonnances, qu’en refusant leur signature ils eussent pu mettre obstacle à la tentative criminelle du roi, que l’ayant donnée, ils étaient au moins ses complices. En conséquence, ils furent mis en état d’arrestation et poursuivis pour crime de haute trahison (1). Et le 21 décembre 1830, la Cour des Pairs qui avait été appelée à les juger, rendait un arrêt dont les premiers considérants sont ainsi conçus :

« Considérant que par les ordonnances du 25 juillet, « la Charte de 1814, les lois électorales et celles qui assu- « raient la liberté de la presse, ont été manifestement « Violées, et que le pouvoir royal a usurpé la puissance & législative ;

« Considérant que, si la volonté personnelle du roi

4. Un défenseur, M. Sauzet, dans une éloquente plaidoirie qui eut un grand retentissement à l’époque, proclama que la nécessité était l'interprétation vivante des chartes ; qu'une société ne pouvant jamais se commander àelle-même le suicide, il était des crises où il fallait la bouleverser, sous peine de la détruire ; que l’art. 14, par conséquent régissait le monde, et se trouvait écrit dans la nature des choses, lorsqu'il ne l'était pas dans les Constitutions ; que les peuples après tout, avaient leur art. 14 comme les rois, les révolutions n'étant que la contrepartie des coups d'Etat. Il n’y avait donc qu'une question à examiner : les ordonnances avaient-elles été rédigées sous la loi de cette nécessité souveraine ?— Cette théorie audacieuse tendait à justifier les coups d'Etat et, comme contre partie, le droit d'insurrection. Siles coups d'Etat sont injustifiables lorsqu'ils n’ont pour objet que l’intérêt d’une dynastie, l’insurrection peut certainement être considérée, dans les cas extrêmes, comme légitime, quand il s’agit vraiment de sauver la liberté en péril. Cf. Bluntschli, (Théorie générale de l'Etat, in fine).

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« Charles X a pu entrainer la détermination des accusés, « cette circonstance ne saurait les affranchir de la res- « ponsabilité légale ;

« Considérant qu'il résulte des débats que... responsa- « bles aux termes de l’art. 13 de la Charte, ils ont « contresigné les ordonnances dont ils reconnaissent « eux-mêmes l’illégalité, qu'ils se sont efforcés d’en pro- « curer l'exécution etc...

« Les déclare coupables du crime de trahison. »

Mais aucune loi n’ayant déterminé la peine de la trahison, la Cour se dit dans la nécessité d’y suppléer et les condamna à la prison perpétuelle.

La condamnation fut donc prononcée malgré l’adage : nulla pæna sine lege. Cependant il est admis, et c'était lopinion des publicistes de l’époque, que la Haute Cour de justice qui juge les ministres était compétente pour déterminer les faits punissables et la peine à appliquer. Cette opinion paraît prévaloir encore de nos jours.

Aujourd’hui la responsabilité pénale des ministres est organisée par l’art. 12, deuxième alinéa, de la loi constitutionnelle du 16 juillet 1875. « Les ministres peuvent être mis en accusation par la Chambre des députés pour crimes commis dans l’exercice de leurs fonctions. En ce cas ils sont jugés par le Sénat ». L’usurpation par le Gouvernement de la puissance législative donnerait lieu à la sanction des articles 127 et 130 $ 1 du Code Pénal. Ces articles sont applicables aux administrateurs quise seront immiscés dans l'exercice du pouvoir législatif, soit par

des règlements contenant des dispositions législatives, soit en arrêtant ou en suspendant l'exécution d’une ou plusieurs lois. L'art, 127 déclare les auteurs de cette immixtion coupables de forfaiture.

Telles sont les sanctions d'ordre constitutionel qui peuvent, suivant les cas, préserver le pouvoir législatif des tentatives téméraires ou criminelles du pouvoir exécutif, Il est à remarquer que le principe de la responsabilité politique des ministres suffira la plupart du temps à maintenir le gouvernement dans sa sphère d’action.

I. Droit de pétition. — L'exercice du droit de pétition offre une garantie de même nature que les précédentes. Elle a eu jadis une grande importance, au temps du régime censitaire : « La pétition, écrit Cormenin, formule des vœux politiques, littéraires, religieux, scientifiques, administratifs, ou bien exprime des plaintes. Par elle, le dernier des prolétaires monte à la tribune et parle publiquement devant toute la France. Par elle, le français non éligible, ni même électeur, ni même citoyen, peut exercer l'initiative comme les députés, comme le gouvernement lui-même... Par elle, le citoyen opprimé ou froissé dans ses intérèts peut venir devant les représentants du pays demander ce qu'il croit lui être dû, ou comme grâce, ou comme justice, et attaquer tout acte qui lui fait grief. »

En dépit des avantages que fait valoir, avec tant d’éloquence, l’éminent publiseite, 1l n’est pas douteux que le

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droit de pétition n'ait considérablement perdu de son intérêt. S'il a pu jouir d’une faveur appréciable, alors qu’une minorité privilégiée avait seul le droit de suffrage, il n'en saurait être de même aujourd'hui, où, sous le régime du suffrage universel, tout citoyen peut exercer une action politique et influer plus ou moins directement sur les conseils du gouvernement. Sans doute, si un décret réglementaire était de nature à soulever les critiques ou les protestations d’un certain nombre de citoyens, ceux-ci, en adressant une pétition au président du Sénal ou au président de la Chambre des députés, pourraient saisir ainsi le Parlement de leurs doléances. Mais ils préféreront généralement agir de vive voix sur les députés de leur voisinage, et les intéresser à leurs réclamations. Au surplus, les citoyens protestataires ont une tribune autrement retentissante que celle dont parle Cormenin, c'est la presse, dont les organes se feront aisément l’écho des plainteset des remontrances qu'il y aura lieu d’adresser aux pouvoirs publics En un mot, les libertés politiques constituent contre les abus de pouvoir des garanties d’une telle efficacité que le droit de pétition apparait aujourd’hui comme un moyen superflu, comme une arme vieille et démodée.

SECTION IL

Voies de recours contre les règlements.