I. Recours gracieux. — Toute personne qui se prétend

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froissée dans ses intérêts ou même simplement atteinte dans ses espérances par un décret du Chef de l'Etat, pourra toujours, à titre purement gracieux, en demander la réformation au Chef de l’Elat lui-même. Il appartiendra à celui-ci de juger sil y a lieu de soumettre l'affaire à un nouvel examen, et de tenir compte de la réclamation qui lui sera parvenue. Il accordera satisfaction, si bon lui semble, à charge pourtant de respecter les droits qui seraient acquis aux tiers. Au lieu d’être soumis à des formalités de rigueur, à des délais de déchéance, comme les recours contentieux, le recours au Chef de l'Etat, n'est assujetti à aucune règle. Il peut être exercé à Loute époque et même reproduit après insuccès.

Malgrè ces facilités, on peut observer que cette voie de recours est une de celles qui offrent le moins de chance de réussite aux intéressés. Pour qu'il en soit autrement, il faudrait supposer que l'acte réglementaire rendu dans l'intérêt général, eût méconnu des intérêts particuliers d’une puissance singulière. Tant de légèreté dans l’exercice du pouvoir réglementaire n'est guère admissible. Il suffitcependantque cette hypothèse puisse seréaliser pour ne pas omettre cette garantie d’un caractère tout problè-

matique.

IL Recours en annulation. — Le recours pour excès de pouvoir est d'ordre contentienx. Bien qu'ayant tous les caractères de l'acte législatif, le décret réglementaire, nous l’avons vu, doit-être considéré, en droit, comme un

acte administratif, comme le sont tous les actes émanés du Chef de l'Etat agissant en qualité d'administrateur suprème du pays. Mais c’est un acte administratif d’une nature particulière qui ne saurait donner lieu, eût-il pour effet de violer des droits, au recours contentieux de pleine juridiction, comme l'acte administratif proprement dit, spécial et individuel (1). Les décrets réglementaires re peuvent être soumis qu’au recours général pour excès de pouvoir et incompétence.

Pourquoi en est-il ainsi? Pourquoi le recours conteneux proprement dit, tendant à la réformation de l’acte attaqué, n’est 1l pas ouvert contre les règlements? C’est, dit-on, que les règlements sont des actes complémentaires de la loi, et constituent plutôt des faits de législation secondaire que d'administration (2).

Sans doute les règlements sont des actes de législation empruntant les formes des actes administratifs, mais si l’on invoque ce caractère pour les faire échapper au contentieux de pleine juridiction, ne semble-t-il pas qu'on doive, pour le même motif, les affranchir du contentieux de l’annulation ? Ce serait manquer de logique que de rester à mi-chemin. La loi en effet échappe à toute espèce de recours contentieux.

En réalité, ce n’est pas parce qu'ils participent de la nature de la loi que les règlements ne peuvent-être l'objet d’un recours contentieux au fond. La raison est tout

(4-2). Ducrocq. op. cit. T. Il. p. 18 et p. 28.

autre. C'est que ce recours aboutirait ou pourrait aboutir à une réformation, à une modification des dispositions attaquées. Or, réformer un règlement,qu’est-ce-cela ? C'est exercer le pouvoir réglementaire. Et dans ce cas, qui l’exercerait ? Le Conseil d'Etat qui n’a pas cette prérogative et qui, par là même, se substituerait indûment au Président de la République. Le recours contentieux proprement dit n’est pas ouvert aux intéressés, tout simplement parce que le pouvoir réglementaire n'appartient pas aux autorités de l’ordre juridictionnel. (1)

Mais le Conseil d'Etat est chargé « de statuer souverainement sur les demandes d’annulation pour excès de pouvoir formées contre les actes des diverses autorités administratives ». C’est l’art. 9 de la loi du 24 mai 1872 qui a définitivement fondé cette compétence. Le germe en était contenu dans l’art. 3 de la loi des 7-14 octobre 1790 que le Conseil d'Etat avait largement développé. Les dispositions de l’article 9 n'ont été, en définitive, que la consécration d’une longue jurisprudence.

Voyons donc dans quelles conditions la juridiction administrative suprême est appelée à statuer ?

[importe de le dire tout d’abord, le Conseil d'Etat, saisi d’un recours pour excès de pouvoir, ne peut examiner le fond de l'affaire, mais seulement la question d’incompétence ou d’excès de pouvoir. Il n’a qu’une chose à vérifier : l'administrateur est-il resté dans les limites de

1. Revue générale d'administration, 1893. T. [. p. 416 et suiv.

ReLeg hr) Mas

ses pouvoirs ? S'il y est resté, le Conseil d'Etat laisse subsister l’acte ; s’il en est sorti, i! l’annule. Il ne peut ni statuer au lieu et place de l’acte annulé, ni prescrire les mesures qui peuvent être la conséquence de l’annulation prononcée. Le Président de la République seul peut, si bon lui semble, substituer de nouvelles dispositions à celles dont l'annulation aura été prononcée (1).

Ce recours pour excès de pouvoir diffère donc considérablement du recours contentieux proprement dit.

Examinons maintenant les conditions de recevabilité de ces recours, et les cas d'excès de pouvoir.

a). La qualité requise pour former un recours pour excès de pouvoir naît de l’intérèt direct et personnel que la partie peut avoir à l'annulation de l'acte. Mais cet intérêt ne saurait se confondre avec l'intérêt général et impersonnel que tout citoyen peut avoir à ce que l’administration se renferme dans les bornes de la légalité et qui pourrait suffire pour inspirer une pétition aux pouvoirs publics. Le recours pour excès de pouvoir ne peut se fonder que sur les intérêts propres du réclamant, car les intérêts généraux ont des représentants investis d’un caractère publie, auxquels de simples particuliers n’ont pas le droit de se substituer.

Il n’est pas nécessaire qu’on puisse se prévaloir d'un droit. Un règlement peut être attaqué par chacun de ceux à qui des obligations sont imposées et qui ont inté-

1. Aucoc. Conférences sur le droit administrabf. T. I. p. 459.

Ducrocq, ébidem. p. 29.

Raiga 7

rêt à s’y soustraire. Ceux qui font partie d’une collectivité peuvent bien agir uf singuli, à raison de leurs intérêts particuliers, mais non pas ut universi pour la défense d'intérêts généraux qu'ilsn’ontpas mission dedéfendre({).

De ce que les tribunaux judiciaires sont compétents, ainsi que nous le verrons, pour vérifier la légalité des actes réglementaires, on s’est demandé si le Conseil d'Etat ne devait pas écarter, comme non recevable, un recours pour excès de pouvoir formé contre un décret réglementaire, lorsque les citoyens ont à leur disposition un autre moyen qui leur permette de détourner les effets de l’acte administratif. C’est ce qu’on appelle, en droit administratif, la théorie du recours parallèle. Nous sortirions du cadre de cette étude, si nous indiquions les diverses controverses dont elle est l’objet.‘ Mais il est nécessaire d’élucider tout au moins la question particulière de recevabilité qui intéresse directement notre sujet.

Sans doute 1l est juste que le recours pour excès de pouvoir soit écarté quand les parties ont une action pour faire valoir leurs droits devant une autre juridiction. S'il en était autrement, on pourrait, à l’envi, déroger à l’ordre de juridiction établi par des textes spéciaux, ce qui est inadmissible. Mais lorsqu'elles n’ont à leur disposition qu'une exception, qu'un moyen de défense contre des poursuites à fins répressives, 1l ne serait ni Juridique ni équitable de leur opposer une fin de non-recevoir. Dans

A. Laferrière. Trailé de la juridiction administrative. T. UL. p. 436 et suiv.

le cas de l’art. 471 du Code pénal, on ne saurait considérer le moyen de défense tiré de l’illégalité de l’acte réglementaire comme l’équivalent d’une action, ni exiger que la partie lésée soit réduite à la défensive devant le juge de répression, au lieu de prendre l'offensive devant le juge de l’excès de pouvoir (1). Autrement qu’'arriverait-il ? Pour attaquer l’acte qui les blesse, les intéressés seraient dans Ja nécessité d’y contrevenir au préalable et d’encourir des poursuites ! Telle n’a pu être la pensée du législateur. Cependant un certain nombre d’arrêts du Conseil d'Etat, antérieurement à 1872, avaient consacré cette doctrine (2).

Aujourd’hui, le recours pour excès de pouvoir est tou- Jours recevable, nonobstant la faculté qu’auraient les intéressés de contester la légalité de l’acte devant les tribunaux judiciaires en cas de poursuite pour contravention. Cette doctrine s’est affirmée par un arrêt de principe rendu le 29 novembre 1872 (Baillergeau) (3).

En principe, le recours au Conseil d'Etat contre la décision d’une autorité qui y ressortil, n’est pas recevable après trois mois du Jour où cette décision à été notifiée. (R. 1806, art. 11).

b). Les conditions de recevabilité étant indiquées, demandons-nous quels moyens d'annulation peuvent être