Laferrière, ibidem. p. 480. et suiv

2. Cons. d'Etat 19 mai 1865 Barthélemy et autres ; 28 février 1866, Lavenaut ; 4 février 1869. Mazet.

3. Aucoc, op. cit., TL. L. n° 299. — Ducrocq. op. cit., T. II, p. 37.

invoqués par les intéressés ? On reconnaît généralement trois cas d'annulation : l’incompétence, le vice de forme, le détournement de pouvoir.

Les deux derniers donnent lieu souvent à l'annulation d’actes réglementaires émanant des préfets et des maires. En ce qui concerne les décrets réglementaires, le défaut . de publication seul semble pouvoir constituer un vice de forme. Le détournement de pouvoir qui consiste, pour l’auteur de Pacte, à user des pouvoirs lui appartenant pour un objet autre que celui à raison duquel ils lui sont conférés, ne parait pas être de nature à entacher un acte du Président de la République. On ne voit pas en effet comment un décret statuant en apparence dans l’intérêt général prescrirait en réalité des mesures en vue d’intérêts privés.

L’incompétence au contraire est le cas d'annulation type, on la définit : l’inaptitude légale d'une autorité à prendre une décision, à faire un acte non compris dans ses attributions. Tout ce que nous avons dit précédemment, en cherchant à poser les limites du pouvoir réglementaire du chef de l'Etat, pourrait nous dispenser de nous arrêter à cette question. Cependantil y a des degrés dans l’appréciation de l’incompétence, et il est intéressant de les noter.

L’empiétement sur l’autorité législative peut être une véritable usurpation de pouvoir, ou simplement le résultat d’une erreur. Et dans ces deux cas, les conséquences différeront.

L'usurpation de la puissance législative emporte la nullité mème de l'acte du Chef de l'Etat. Elle peut être prononcée d'office par le Conseil d'Etat, même si la requête a omis de l’invoquer. Egalement un décret modifiant des lois existantes, pourrait être considéré comme non avenu et non obligatoire par le tribunal devant lequel on voudraits’en prévaloir (1), sans qu'il fût besoin qu’un arrêt du Conseil d'Etat eût prononcé son annulation. La nullité est d'ordre public. L’acte est considéré comme inexistant.

Au contraire, nous l’avons vu, il y a des cas où les limites de la compétence administrative à l’égard du pouvoir législatif ne sont pas toujours faciles à tracer. On ne peul assimiler à une manifeste usurpation de pouvoir l’empiétement du Chef de l'Etat qui aurait eu des raisons de penser qu’il demeurait dans les limites de son action. C'est précisément dans cette conjoncture que le Conseil d'Etat ne pouvant de plano déclarer l'acte inexistant, aura à en apprécier la force obligatoire. La distinction entre l’usurpation inconstitutionnelle et la simple incompétence sera parfois fort délicate à établir. Et c’est ce qui

4. Laferrière. Ibidem, p. 499. Le savant auteur fait remarquer, avec raison, que s’il était nécessaire de recourir à la procédure d’excès de pouvoir pour faire tomber des actes entachés d'une incompétence aussi absolue, on pourrait en conclure que ces actes peuvent acquérir un caractère définitif et obligatoire s’ils ne sont pas attaqués dans le délai de trois mois ; or cette ratification tacite, ajoute t-il, admissible pour un acte annulable, ne saurait l'être pour un acte légalement inexistant.

explique également que les articles du Code pénal cités plus haut, punissant les administrateurs qui se sont immiscés dans l'exercice du pouvoir législatif, ne sont pas applicables dans tous les cas d’excès de pouvoir. Est modus in rebus, il était utile de l'indiquer.

III. Pouvoir des tribunaux relativement à la légalité des actes réglementaires. — En étudiant le recours pour excès de pouvoir, nous avons effléuré l’examen de la question qui est l’objet de ce paragraphe. Elle est trop importante pour ne pas la reprendre et la serrer de plus près. Elle constitue en effet une exception notable à la séparation de l’autorité administrative et del’autorité judiciaire. Les tribunaux de tout ordre étant compétents pour apprécier la légalité des règlements administratifs, peuvent par là même faire échec aux volontés du Chef de l'Etat agissent comme administrateur suprême.

Quelle est la nature et l’origine de cette prérogative ? Dans quelles conditions et quelles limites les tribunaux judiciaires l’exercent-ils? Tels sont les quatre points que nous devons examiner.

a) À la différence du Conseil d'Etat, les tribunaux ne peuvent statuer d’une manière générale sur la validité d’un décret et l’annuler. Le Conseil d'Etat seul a le pouvoir d'annulation. Mais les parties lésées par un règlement illégal peuvent l’enfreindre ou opposer la force d'inertie et se soustraire à son exécution. Si, par ce fait, elles sont traduites devant les tribunaux, les juges exa-

mineront si l'acte réglementaire est entaché du vice qu'on lui reproche, et, en cas d’affirmative refuseront de l'appliquer aux faits de la cause (1).

Cependant il est défendu de rien entreprendre sur les fonctions administratives (L. des 16-24 août 1790, t. I, art. 13), ni de connaître des actes d'administration, de quelque espèce qu'ils soient (L. 16 fructidor an IP). Comment concilier avec ces dispositions prohibitives la prérogative que nous avons reconnue aux tribunaux judiciaires ?

Les tribunaux, observe-t-on, ne réforment pas l’acte considéré comme illégal, ils vérifient simplement sa force obligatoire et le tiennent comme inexistant s’il a été rendu en dehors des limites assignées au pouvoir réglementaire. Tous les jugements, en effet, doivent être motivés sur une loi ou sur un décret puisant sa force dans la loi dont il n’est qu’une dépendance, et les juges ne doivent avoir aucun égard aux actes qui ne rentrent pas dans l’une ou l’autre catégorie. Institués pour prononcer sur des espèces déterminées et pour ne prononcer que conformément à la loi, il est de toute nécessité qu'ils apprécient la valeur de l’acte sur lequel on leur demande de baser leur jugement, « sinon les tribunaux qui doivent être les protecteurs des droits et de la liberté des citoyens, ne seraient plus que les soutiens aveugles du despotisme (2). »

4. Serrigny. Compétence administrative, t. I, p. 24 et suiv. 2. Foucart. Droit administrahf, t. I, p. 106 et 107.

Ce pouvoir très remarquable que les tribunaux ont, en France, à l’égard des actes réglementaires illégaux, est exactement le même qu'ont les tribunaux, aux Etats- Unis, à l’égard des lois inconstitutionnelles. Les américains, en effet, ont étabii par leur Constitution la limitation du droit des assemblées législatives et ont poussé jusqu’au bout la logique de cette limitation en organtisant une sanction rigoureuse. Les tribunaux valablement saisis d’un litige ont le droit d'apprécier si la loi invoquée par les parties est où non contraire aux dispositions de la Constitution. Si elle l’est, ils ne l’annulent pas; mais, comme en France en matière de règlements, ils refusent de baser leur jugement sur le texte dont se prévalent les intéressés. Tout ce que le pouvoir législatif a décidé dans les limites imparties par la loi constitutionnelle est valable. Tout ce qui est fait en dehors de ces limites ne vaut rien. En droit, la loi ainsi faite n’en est pas une. En la votant, la législature n’a pu agir comme corps légiférant (1). Les tribunaux la tiennent pour nulle. En définitive, c’est de la même idée de limitation que découle pour les tribunaux, aux Etats-Unis comme en France, le pouvoir qui leur est attribué.

Mais dans notre pays, sous l’empire des constitutions écrites qui se sont succédé de 1791 à nos jours, les tribunaux n'ont jamais eu compétence pour apprécier la

1. M. Larnaude, à son cours (1898-1899) V. de Tocqueville. La démocratie en Amérique. T.T. ch. VI. — Esmein op. cit. p. 395 et suivantes.

constitutionnalité des lois. Pourvu qu’elles soient votées et promulguées suivant les formes établies, elles sont obligatoires pour les tribunaux qui doivent les appliquer et non en juger la valeur constitutionnelle.

b). Cependant le système américain a eu des imitateurs en France. Siéyés, entre autres, soutint que pour faire respecter une constitution limitative, 1l fallait un pouvoir spécial, ayant compétence pour annuler les actes et les lois qui y seraient contraires. Cette autorité gardienne de la constitution qui ne pouvait pas être le pouvoir Judiciaire, fut la jurie constitutionnaire. « C’est un véritable corps de représentants que je demande, disait Siéyés, avec mission spéciale de juger les réclamations contre toute atteinte qui serait portée à la constitution (1) ».

La jurie constitutionnaire de Siéyés devint, on le sait, le Sénat conservateur de la Constitution de l’an VIII, dont nous avons précédemment indiqué le rôle. D'après l’art. 21 déjà cité : il € maintient ou annule tous les actes qui lui sont déférés comme inconstitutionnels par le Tribunat ou par le Gouvernement ». Si le Sénat conservateur n'usa pas de son pouvoir en ce qui concerne les décrets-lois de l’époque, il n’en résulte pas moins que ses prérogatives faisaient obstacle à la compétence des tribunaux judiciaires, qui, ainsi, n’eurent point à vérifier la légalité des actes du pouvoir exécutif, durant toute la période du Consulatet de l'Empire.