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par la Chambre des députés et le Sénat, sur la proposition soit du Président de la République, soit d’un membre de l’une des deux Chambres (1). Cette définition, en dépit de son exactitude, est toute formelle et ne nous renseigne pas sur la nature même de la loi. Faisons donc abstraction de l'organe qui est chargé de l’émettre et recherchons les éléments intimes, essentiels sans lesquels il n’y a pas de loi et dont la réunion, sous tous les régimes et dans tous les pays, la constituent et la font reconnaître. « La loi, dit excellemment M. Esmein, est une règle impérative où prohibitive qui statue non dans un intérêt particulier, mais dans l’intérèt commun, non à l’égard d’un individu isolé mais à l'égard de tous, pour l'avenir et à toujours (2). » Tels sont les caractères communs à toute loi, quel que soit son objet. Qu'il s'agisse en effet des lois réglant les rapports publics, — lois constitutionnelles —, ou bien l’organisation de tel ou tel grand corps de l'Etat, — lois organiques —, ou bien les rapports des citoyens entre eux, ou les rapports des citoyens où des groupes collectifs avec l'Etat, — lois ordinaires —, dans tous ces cas, nous serons en présence d'un principe général de droit, visant l’avenir et obligatoire pour tous.

Si le législateur établit des règles abstraites et statue pour l’ensemble d’un vaste territoire, il est de toute évidence qu'il ne peut tout prévoir, ni les obstacles pouvant résulter des circonstances de temps ou des circonstan-

1. Aubry et Rau, Cours de droit civil français, 1. I, p. 14. 2. Esmein, Eléments de droit constitutionnel, 2 édition, p. 40,

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ces de lieu, ni les conditions contingentes et transitoires d'application. Tout n’est donc pas dit dans la loi et quand il S’agira de la mettre à exécution, c’est-à-dire, d’imposer les directions qu'elle ordonne, il faudra souvent donner aux principes très compréhensifs qu’elle contient, les développements nécessaires el la mettre en état de produire son maximum d'utilité, en un mot, la compléter.

C’est, en quelque sorte, ce prolongement de la loi, qui est l’objet des règlements. « L'office de la loi, disait Portalis dans le discours préliminaire du Code civil, est de fixer par de grandes vues les maximes générales du droit, d'établir des principes féconds en conséquences. Les détails d'exécution, les précautions provisoires ou accidentelles, les objets instantanés et variables, en un mot, toutes les choses qui sollicitent bien plus la surveillance de l’autorité qui administre que l'intervention de la puissance qui institue ou quicrée, sont du ressort des règlements ».

Ilustrons ceci par quelques exemples. Voici la loi du 27 février 1880 relative au Conseil supérieur de l’instruction publique et aux Conseils académiques. L'article 1°’ de cette loi règle la composition du Conseil su périeur. En font partie, entre autres : cinq membres de l’Institut, élus en assemblée générale et choisis dans chacune des cinq classes ; deux professeurs du Collège de France, élus par leurs collègues; un professeur du Muséum. élu par ses collègues, etc. Bornons-nous à cet

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énoncé. Voici done un principe général posé. Pour les personnes ci-dessus mentionnées, on devra recourir à des élections, mais comment et dans quelles conditions ? Le législateur est muet sur ce point. Cependant diverses questions se posent, qui ne sont pas résolues. Qui fixera la date de lélection quand il y aura lieu d'y procéder ? L'élection aura-t-elle lieu au scrutin secret ou à bulletin ouvert? En cas de vacance, par décès ou démission, dans quel délai y sera-t-il pourvu ?... Autant de « précautions provisoires et accidentelles » négligées par le législateur et qui pourtant doivent nécessairement être arrêtées pour assurer, par des élections uniformes, la composition du Conseil supérieur selon le vœu de la loi. Mais en ne posant que des principes généraux, le législateur a rempli son office. Volontairement il n’est pas allé plus loin, et tacitement, il a abandonné au pouvoir exécutif la mission de parcourir le reste du chemin. Un décret réglementaire interviendra pour combler ces lacunes. Précisément un décret en date du 16 mars 1880, rendu spontanément par le Président de la République est venu déterminer les diverses conditions de l’élection des membres du Conseil supérieur, etc... L'art. 1° de ce décret décide que c'est le Ministre de l’Instruction publique qui, par un arrêté, fixe l’époque des élections. Un délai minimum de quinze jours est obligatoire entre la publication de l'arrêté au Journal officiel et les élections. L'élection a lieu au scrutin secret et à la majorité absolue des suffrages (art. 2). En cas de vacance, il y est pourvu dans le

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délai de trois mois (art. 8), ete., ele... Ce règlement développe et complète la loi, il fixe, à son tour, d’autres règles également d'un caractère général et visant l'avenir.

Voici maintenant la loi du 283 décembre 1874 relative à la protection des enfants du premier âge. Le principe capital de cette loi excellente et qui a rendu déjà tant de services, est contenu tout entier dans son article 1°: « Tout enfant âgé de moins de deux ans, qui est placé moyennant salaire en nourrice, en sevrage ou en garde, hors du domicile de ses parents, devient par ce fait l’objet d’une surveillance de l'autorité publique, ayant pour but de protéger sa vie et sa santé ». Puis les autres articles édictent divers principes relatifs à l’organisation de cette surveillance et créent certaines obligations. Mais le législateur ne pouvant tout régler par lui-même, décide çart. 12): « Un règlement d'administration publique déterminera : 4° les modes d'organisation du service de surveillance institué par la présente loi, l’organisation de l’inspection médicale, le traitement de ces inspecteurs..….; 2° les obligations imposées aux nourrices, aux directeurs des bureaux de placement, etc... ».

lei, nous sommes en présence d’une volonté explicite du législateur qui donne à l'autorité chargée de faire des règlements une tâche déterminée. En conséquence, un décret en date du 27 février 1877 a été édicté pour organiser le fonctionnement des commissions locales prévues par la loi, pour fixer les devoirs et les obligations des

médecins inspecteurs, pourvoir à l’organisation des comités départementaux, à la forme des déclarations imposées à toute personne qui place un enfant en nourrice ou en garde, etc... En un mot, le règlement d'administration publique est venu compléter la loi, la mettre en œuvre et lui permettre de porter toutes ses conséquences.

Cet acte réglementaire ne diffère en rien, quant au fond, de celui qui a fait l’objet de notre premier exemple. L'un et l’autre en effet statuent pour l'avenir et à l'égard de tous, et, à ce point de vue, ont tous les caractères de la loi elle-même. Le règlement d’administration publique ne diffère du premier que par sa forme. Dans ce cas, le Conseil d'Etat est appelé nécessairement à donner son avis. Nous aurons d’ailleurs, à insister plus tard sur la forme des règlements.

La nature des actes réglementaires nous apparaîtra avec plus de netteté encore dans les matières de police. La police administrative, en effet, a ce but vague et complexe de veiller au maintien de lordre public, de prévoir les événements fâcheux qui peuvent se produire et de prendre les mesures en vue de les empêcher. La police administralive est avant tout préventive. C'est là une matière mouvante, dans laquelle la loi ne peut point s’aventurer; les dangers qui menacent l’ordre public changent à chaque instant de nature ; le règlement seul est assez souple et assez rapide pour réussir à y parer. Aussi en matière de police, les lois sont-elles rares et courtes. Elles se bornent généralement à indi-

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quer les trois faits principaux qui constituent l’ordre publie: la tranquillité, la sécurité, la salubrité (4). Et elles s’en remettent au pouvoir réglementaire du soin de prendre les mesures nécessaires.

Prenons, par exemple, l'ordonnance du 18 juin 1893, portant règlement sur la police des eaux minérales et mettant en œuvre le principe de salubrité publique. II s’agit là de prescriptions qui, par leurimportance, participent vraiment de la nature de l'acte législatif. Cette ordonnance, en effet, qui s'applique à tout le terriloire, porte atteinte à la liberté de l’industrie, en réglementant l'exploitation des eaux minérales. D’après cet acte, toute entreprise ayant pour effet de livrer ou d’administrer au public des eaux minérales naturelles ou artificielles, demeure soumise à une autorisation préalable et à l’inspection d'hommes de l’art. Puis les conditions de l’autorisation sont délerminées, l’inspection organisée. Cette inspection a pour objet de veiller dans chaque établissement à tout ce qui importe à la santé publique. De là découlent des règles impératives et prohibitives édictées dans l’intérèt commun, visant l'avenir et obligeant tous les citoyens. Cet acte réglementaire sans doute n’a fait que reproduire les dispositions de règlements antérieurs à la Révolution ; il n’en constitue pas moins une quasiloi.

Cette ordonnance nous permettra d'indiquer une autre

4, Hauriou. Droit administratif, 2e édit., p. 38.

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sorte de règlements ne s'appliquant plus, comme ceux dont nous avons parlé, au territoire tout entier, mais seulement à une portion du territoire. L'article 8 dit en effet : &« Partout où l’affluence du public l’exigera, les préfets, après avoir entendu les propriétaires et les inspecteurs, feront des règlements particuliers qui auront en vue l’ordre intérieur, la salubrité des eaux, leur libre usage, la protection particulière due aux malades dans tous établissements placés sous la surveillance spéciale de l'autorité. » Voilà un nouvel aspect des règlements. Ceux-ci sont bornés à une région déterminée. Mais ils comprendront des règles impératives et prohibitives, statuant dans l’intérêt commun et pour l'avenir, comme la loi elle-même. Limitée quant au territoire, cette œuvre réglementaire sera de plus soumise au contrôle d’une autorité supérieure (1).

Les arrêtés réglementaires des maires en matière de police municipale, de police rurale et de voirie municipale, dont la portée est limitée au territoire de la commune, ont les mêmes caractères que les diverses catégories de règlements que nous venons d’analvser.

Nous sommes en mesure maintenant de déterminer la

1. En général, le pouvoir réglementaire des préfets est un pouvoir indépendant. Un arrêté réglementaire en effet peut être annulé par le ministre, mais non pas modifié. L'article 9 de l'ordonnance de 1823, consacre une exception à cette règle : « les règlements (du préfet) seront transmis au ministre de l’intérieur qui pourra y faire telles modifications qu’il jugera nécessaires. »

nature des règlements considérés quant au fond et abstraction faite de l'organe qui est chargé de les édicter. [Is nous apparaissent avec les mêmes caractères que les lois dont ils sont en quelque sorte une annexe. S’appliquant à tous sans distinction, ils ont, comme la loi, la généralité de disposition, comme la loi, ils visent l’avenir, comme la loi, ils réglementent les intérêts généraux, comme la loi, ils sont obligatoires pour tous (1). «L'acte réglementaire, dit Dufour, a la même autorité et produit les mêmes effets que l’acte législatif ; il est vrai de dire en ce sens que tout acte réglementaire n’est qu'une loi secondaire » (2).

On objecte cependant que les règlements sont de purs actes d’exécution. Sans doute, compléter la loi c’est une façon d'en assurer l’exécution. Mais on ne peut assimiler les règlements aux actes administratifs proprement dits. Ceux-ci, au lieu de présenter une règle abstraite, se se réfèrent à des cas spéciaux et concrets. Ces actes d'exécution particulière des lois, intervenant chaque jour, sur tous les points du territoire de la part de tous les agents administratifs, représentent l’intérèt général dans ses luttes avec l’intérèt privé. Ils n’ont aucun des

4. Macarel enseigne, d'après M. de Gérando, que les règlements se caractérisent par ces conditions essentielles : « Ils embrassent une certaine généralité dans leur objet ; ils s'étendent dans l'avenir par leur prévoyance; ils sont impératifs et obligatoires... » Dufour, Cours de droit administratif, note de la page 56, t. I.