L. Division du sujet. — Dans les chapitres précédents

nous avons eu soin de faire remarquer que toutes Îles théories concernant les limites du pouvoirréglementaire, les garanties et recours organisés pour parer aux abus, ne concernalent que les règlements proprement dits rendus spontanément par le Chef de l'Etat. Nous devons maintenant procéder à l'examen de la deuxième catégorie des règlements que l’on qualifie règlements d’administration publique et dont nous avons eu déjà l’occasion de parler, au cours de cette étude.

Qu'entend-on par règlements d’administration publique ? nous le savons, ce sont les actes du Chef de l'Etat agissant, non plus spontanément quand il lui parait bon d’édicter un règlement pour combler les lacunes de la loi, mais à la suite d’une délégation, on dit aussi d’une invitation, d’une injonction qui luiestfaite par le législateur. Très souvent, on trouve en effet dans une loi une

disposition indiquant qu’elle devra être complétée par un règlement d'administration publique. D'après une tradition ininterrompue, nous l’avons vu, ces règlements sont obligatoirement soumis à l’Assemblée générale du Conseil d'Etat, ce qui est constaté dans leur texte même par la formule « le Conseil d'Etat entendu ».

Mais il y a lieu, avant d’aller plus loin, de mettre en garde contre une erreur qui est commise assez fréquemment. Il importe de ne pas confondre avec les règlements dont nous nous occupons, les décrets administratifs qui n'ont des premiers que la forme et, parce qu'ils portent la mention «le Conseil d'Etat entendu », sont appelés « décrets rendus en la forme des règlements d'administration publique ». Un grand nombre de lois imposent, en effet, au pouvoir exécutif l’obligation de procéder, dans certains cas, par voie de décrets rendus en Conseil d'Etat (1). Mais il s’agit là de décrets spéciaux et individuels, actes de commandement et d’autorité intervenant pour l'application de la loi, sur un seul point du territoire et dans une affaire déterminée. Au contraire les règlements d'administration publique sont des actes réglementaires, c’est-à-dire staluant par voie de dispositions générales et ayant pour objet de complèter la loi. Cependant la confusion est possible et s’est glissée jusque

1. Par exemple les art. 44, 66 et 67 de la loi du 24 juillet 1867 sur les sociétés commerciales, les art. 33, 47,61 de la loi du 10 août 1871, sur les Conseils généraux, l'art. 1 $ 2 de la loi du 27 juillet 1870 sur les grands travaux publics, etc., etc...

dans des textes législatifs. C’est ainsi que l’art. 6 de la loi du 27 février 1880 relative au Conseil supérieur de l’instruction publique et aux Conseils académiques, qualifie à tort de « décret rendu en la forme des règlements d’administration publique » un décret qui ne peut être qu'un règlement d'administration publique (1).

Quoiqu'il en soit, les règlements d’administration publique jouent un rôle très important dans notre droit public depuis le Consulat et le premier Empire. Dans un compte-rendu des travaux du Conseil d'Etat le rapporteur dit en effet: « C'est au moyen des règlements d’administration publique que les services publics ont été organisés en France depuis 1800; et cette législation secondaire, si je puis ainsi parler, n’est pas la partie des travaux du Conseil d'Etat qui ait été la moins consultée et la moins imitée par les divers gouvernements de l’Europe ».

Nous en ferons une étude approfondie, et cela est d’autant plus nécessaire que la nature même de ces actes a donné lieu récemment à des controverses intéressantes et à des interprétations divergentes. S'il s’agit là d’une matière du droit administratif, il ne faut pas oublier que ce dernier n’est que la mise en œuvre des principes généraux du droit public. Aussi bien, pourélucider le problème,

4. Cet art. 6 est ainsi conçu : « Un décret rendu en la forme des règlements d'administration publique, après avis du Conseil supérieur de l'instruction publique, déterminera les droits d'inscription etc 7.

force nous sera de reprendre et de vérifier les principes de droit constitutionnel qui forment la base même de la question qui nous occupe.

Tout d’abord, nous exposerons la théorie des règlements d'administration publique telle qu’elle résulte de la doctrine professée jusqu’à ces dernières années, et ensuite nous ferons connaître les dissentiments qu’elle a soulevés, c’est-à-dire le nouveau système qui lui est opposé. Tel sera l’objet du présent chapitre.

Un deuxième sera consacré à la discussion de ces opinions contraires et surtout à l'examen du système nouveau.

Enfin, dans un troisième chapitre, résumant nos ceritiques, nous tenterons de dégager la conclusion qui nous paraîtra la plus conforme aux règles de notre droit public et en même temps à la réalité des choses.

IL. Premier système. — D’après la doctrine qui, jusqu’à ces temps derniers, est demeurée incontestée, on établit une distinction tranchée entre les décrets réglementaires rendus spontanément par le Chef de l'Etat, en vertu des prérogatives inhérentes au pouvoir exécutif, et les règlements d'administration publique, rendus en vertu d'une délégation du législateur. Leur nature est différente. Les premiers, en dépit de leurs caractères communs avec la loi sont, dit-on, de purs actes administratifs, les seconds, au contraire constituent des actes de législation secondaire. [ci, en effet, le Président n’exerce plus le

pouvoir propre que lui reconnait la Constitution d’assurer l’exécution des lois, il agit comme mandataire du pouvoir législatif. Telle est l'opinion de M. Block que nous citons le premier parce qu’il s’attribue la paternité de cette théorie. « Le règlement d'administration publique, dit-il, est un acte législatif complémentaire dont la rédacton a été déléguée au Chef de l'Etat par une disposition expresse ou spéciale de la loi (1) ». Et plus loin : «.…. Le règlement d'administration publique est une loi que le pouvoir exécutif est chargé de faire ». Et il rappelle que dès 1856, il écrivait : « Nous n’ignorons pas que cette définition est nouvelle et qu’en conséquence, elle ne sera pas généralement admise ». Mais c’est à tort que M. Block prétend que Macarel n’a pas distingué, avant lui, le règlement d'administration publique du règlement proprement dit. Ce dernier, en effet, en 1844, a énoncé très nettement cette doctrine : « Dans la pratique, 1l y a, parmi les dispositions qui nous régissent, des règlements qui ont pour but de développer les prescriptions des lois, de pourvoir aux détails de leur exécution. Ceux-ci sont dans la nature même du pouvoir exécutif, ils sont sa principale mission. Il ÿ en a d’autres qui sont faits en vertu de la délégation spéciale du législateur lui-même... » Macarel cite des exemples et ajoute : « les règlements dans l'espèce, sont à proprement parler des lois secondaires, et ainsi, il est vrai de dire qu'il existe une première

1. Dictionnaire d'administration française. Vo Règlements d'adminis-

tration publique. L'article est signé de M.Block. Raiga 9

classe d'ordonnances royales portant règlement d’administration publique qui sont de véritables lois » (1).

M. Batbie (2), M. Aucoc (3), M. Ducrocq (4) partagent cette opinion. M. Laferrière, ancien vice-président du Conseil d'Etat, dit également que les règlements d’administration publique sont faits en vertu d’une délégation spéciale du législateur et que cette délégation « communique aux actes qu’elle prévoit un caractère quasi-législatif » (5) Ce qu'il y a de particulier dans l’opinion de ce dernier, c’est qu’il la fonde sur le droit qu'avait le Conseil d'Etat en 1848 de faire des règlements «comme substitué au législateur ». Le droit de décision propre du Conseil d'Etat n’a pas, sans doute, survécu à la Constitution de 1848, mais la délégation législative aurait fait retour au chef de l'Etat.

Mais ces auteurs vont plus loin. D’après eux, les actes du Président de la République agissant en vertu d'une délégation, peuvent avoir une portée dépassant de beaucoup celle qu'ont les décrets réglementaires ordinaires bornés à l’exécution des lois. M. Batbie admet très nettement que, dans ce cas, les pouvoirs du Président peuvent être plus étendus : « La loi peutluidéléguer— etelle lui a délégué plus d’une fois — le pouvoir de faire de

1. Macarel. Cours de droit administratif. T. 1. p. 52 et suivantes.

2. Batbie. Traité de droit public et administratif. T. III p. 67 etsuiv.