Rev. pol. et parl. Août

Il n’en serait pas de même en Angleterre, par exemple. Dans ce pays de droit coutumier, le Parlement — c’est-àdire la Couronne, la Chambre des Lords et la Chambre de communes — ne tient pas ses prérogatives d’un Act constituant, il est investi d’une souveraineté originaire, non déléguée. Il peut tout, « excepté faire d'un homme une femme », suivant le vieux brocard anglais, intervertir l’ordre de succession de la Couronne, changer la religion établie, supprimer la Chambre des Lords, prolonger la vie du Parlement etc.…., (1) à plus forte raison déléguer une partie de ses pouvoirs. C’est ainsi qu'il ÿ a en Angleterre des lois que nous ne trouvons pas en France: les lois d'option locale. Le Parlement laisse parfois en effet à diverses circonscriptions déterminées le droit d'appliquer ou de rejeter ad libitum, certaines dispositions qu'il a édictées. C'est ainsi également que, dans certaines circonstances critiques, les Communes et les Lords ont pu abdiquer leur droit législatif entre les mains de la Couronne. Enfin le droit anglais connaît des compagnies coloniales à charte, ayant le droit d’avoir une armée, de rendre la Justice, de faire la police, de lever des impôts, d'exercer enfin tous les attributs de souveraineté que le Parlement leur a délégués.

4. M. Larnaude, à son cours(1898-1899). — « Les grands pouvoirs politiques en Angleterre, ne sont à aucun degré la création d’un pouvoir constituant, car leur existence est antérieur à quelque acte constituant que ce soit... Leur fondement est en dehors de toute loi organique revêtue du sceau de la souveraineté nationale... » E. Boutmy. Etudes de droit constitutionnel, p. 229.

En France, à diverses époques, nous avons eu aussi des assemblées souveraines, La Convention, tout d’abord, qui

a pu consentir des délégations de pouvoirs extraordinaires à ses comités et à ses commissaires. L'Assemblée constituante de 1848 et l’Assemblée nationale de 1871 avaient de mêre en propre tous les attributs de la souveraineté.

En résumé, là où il n’existe pas de constitution limitative, là ou le pouvoir législatif peut librement et souverainement statuer en toutes matières, les délégations législatives sont possibles. Au contraire, elles ne le sont pas là où existent des constitutions édictées au nom de la souveraineté nationale et dont les dispositions forment des lois fondamentales supérieures aux lois ordipaires.

La théorie nouvelle et très séduisante des règlements d'administration publique qu'on propose n’est que la déduction, en droit administratif, des principes généraux de droit constitutionnel que nous venons de rapporter. |

Si ces principes sont vrais, comment caractèriser dès lors la pratique traditionnelle par laquelle le législateur français en votant une loi, décide qu’elle sera sur tel ou tel point complétée par un règlement d'administration publique ? Jusqu'ici, nous l'avons vu en étudiant le premier système, il avait semblé que le législateur déléguait par là au pouvoir exécutif l'exercice du pouvoir législatif que, pour des raisons d'utilité pratique, il ne voulait pas

exercer lui-même. Cette explication n'est plus possible.

Le législateur, en décidant que telle disposition de loi devra être développée par un règlement d'administration publique, ne fait pas là une délégation, dit M Esmein, Qil ne fait qu'inviter le titulaire du pouvoir exécutif à user de son pouvoir réglementaire », c’est-à-dire du pouvoir qu'il tient de la Constitution. De même M. Berthélemy professe que l'autorité réglementaire dont il est fait usage dans les règlements d'administration publique est identiquement la même que celle dont le Président dispose en vertu de la Constitution, au détail près des formes à observer. Loin d'élargir le pouvoir réglementaire du Président de la République, l'invitation ou l'injonction du législateur prescrivant un règlement d’administration publique, ne fait qu'apporter des conditions restrictives à l’exercice de ce pouvoir. Dans ce cas, en effet le Président ne peut en user qu'après avoir pris l'avis de l'assemblée générale du Conseil d'Etat.

La logique du système impose cette conséquence : Ces actes du Chef de l'Etat ne peuvent constituer comme on l’a dit, une législation secondaire. Is sont, quant à leur nature, des actes administratifs et ne peuvent sorlir de la sphère normale des actes de cette catégorie. Ils ne pourraient statuer sur des matières d'ordre législatif, et notamment édicter des peines, ni établir des taxes, ni créer des juridictions.

D'où il résulte qu'un article de loi chargeant le Président de la République de prendre, dans un règlement

d'administration publique, des mesures de cette catégorie, serait inconstilutionnel. « Sans doute, ajoute M. Berthélemy, il n’y a pas en France de juge de l’inconstilutionnalité des lois ; maisil est peu contestable, cependant, qu'un décret pris en vertu d’une telle disposition ne serait régulier lui-même qu’à la condition de ne conteniraucune mesure outre passant les pouvoirs ordinaires du Président de la République. (1) » Et pourtant, s’il en contenait malgré cela ? « Comme sauvegarde contre les abus de ces actes, encore faut-il quenous puissions appeler à notre aide toutes les voies normales de recours accordées aux administrés contre l'arbitraire des administrateurs. (2) » Donc, contre les actes rendus en vertu d'une disposition inconstitutionnelle, tous les recours sont admis : recours devant le Conseil d'Etat aux fins d'annulation; recours devant les tribunaux pour en faire constater l’illégalité et se soustraire à leur application.

« Si notre opinion est exacte, dit deson côté M. Esmein, il en résulte que les règlements d'administration publique, comme les simples décrets réglementaires peuvent faire l’objet d’un recours pour excès de pouvoir devant le Conseil d'Etat... » (3).

La jurisprudence est fixée dans un tout autre sens, nous l'avons vu, puisqu'aussi bien, d’après le système

4. Revue pol. et parlementaire, fév. 1898, p. 324. 2. Ibid. p. 335.

3. Eléments de droit Constitutionnel français et comparé, p. 478.

qui a prévalu jusqu'ici, les règlements d'administration publique apparaissent comme de véritables lois. On se souvient notamment que M. Laferrière, d’une part, professe que leur caractère législatif doit les affranchir du recours pour excès de pouvoir, mais d'autre part que les tribunaux ont le droit de vérifier leur existence légale. M. Berthélemy voit là une contradiction et la critique en ces termes : «Il me semble bien peu juridique, dit-il, d’invoquer le caractère législatif des règlements pour les affranchir d’un pouvoir direct aux fins d’annulation, (ce qui est le plus) et de négliger ce caractère quand il s’agit d’une application particulière (ce qui est le moins). » Et il déclare la conséquence inadmissible. Pour se soustraire, en effet, à l'application d’un règlement d'administration publique qu'on jugera illégal, on sera dans l'obligation d’en violer les dispositions pour être en mesure d’en contester la force obligatoire devant les tribunaux ! Et sile tribunal ne partage pas la manière de voir du contrevenant, celui-ci sera condamné sans qu'aucun autre recours reste à sa disposition ! Ce n’est pas ce que la loi a voulu.

En résumé, les délégations législatives sont juridique ment impossibles. Entre les règlements simples et les règlements d'administration publique, il n’y a pas une différence de fond, mais seulement une différence de forme. Les règlements d'administration publique ne constituent pas des actes de législation secondaire. Si des textes de lois particulières ont donné ou donnent au chef de l'Etat un pouvoir quasi législatif, ces textes

sont inconstitutionnels et les décrets qui en sont l’application, illégaux; enfin le recours pour excès de pouvoir devant le Conseil d'Etat doit ètre admis contre eux aussi bien que contre les règlements simples. Les tribunaux ont compétence pour apprécier la légalité des uns et des autres (1).

Tel est le système qui met, selon M. Berthélemy, à leur véritable place, les bornes de l’autorité réglementaire et fait disparaître avec les contradictions, leurs conséquences inacceptables.

Nous voici donc en présence de deux opinions nettement opposées. Examinons-les et recherchons, autant qu'il est en nous, la part de vérité qu’elles contiennent.