CHAPITRE IX

RÈGLEMENTS D'ADMINISTRATION PUBLIQUE (suite). EXAMEN CRITIQUE.

En droit publie, il peut être parfois téméraire de tirer d’une interprétalion logique, des conséquences trop rigoureuses. Les règles que l’on consacre ainsi risquent de ne pas s'adapter au fonctionnement utile des organes de l'Etat, qui, en raison même de la complexité des intérêts qu'ils ont à sauvegarder, doivent nécessairement se mouvoir dans un champ suffisamment large pour conserver leur liberté d'action. Et cette observation est d'autant plus vraie sous le régime d’une Constitution parlementaire que les fictions y abondent et sont, pour ainsi dire, la condition même de la marche harmonique de ce mécanisme délicat.

Le principe dégagé avec tant de sagacité par M. Esmein, à savoir que, sous Île régime d'une Constitution écrite, les délégations législatives sont juridiquement impossibles, ne paraît pas théoriquement contestable. En général, les grands organes de l'Etat ayant, les uns et les autres,

reçu de la Constitution une fonction nettement déterminée, sont tenus de l’exercer dans la mesure fixée et ne peuvent s’en décharger en tout où en partie sur un autre organe. Voilà la règle.

Il reste à savoir : 1° si elle s'accorde avec la Constitution française et répond aux nécessités de la pratique gouvernementale ; 2° si les déductions qu’on en a lirées sont jusqu’au bout et également conformes au droit. Nous ne le pensons pas.

SECTION 1

La séparation des fonctions dans la pratique. — Délégations législatives tacites et expresses.

$ 1. — Notre Constitution parlementaire ne noussemble pas présenter une rigidité d’un caractère tel qu’une certaine collaboration des pouvoirs ne puisse s'établir, quand les circonstances le commandent et l’utilité publique l'exige.

En France, il faut le noter, on n’a pas attaché à l’idée de Constitution écrite la mème importance qu’en Amérique. Aux Etats-Unis, la Constitution est fondée sur le principe de la séparation tranchée des pouvoirs. Le pouvoir législatif et le pouvoir exécutif, placés côte à côte, ont une vie parallèle et s’ignorent complètement l’un

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l’autre (1). D'autre part, les Américains ont limité d’une façon très étroite et très détaillée le droit des assemblées législatives. Ils ont institué une autorité distincte du pouvoir législatif et ayant qualité pour se prononcer sur la constitutionnalité des lois. Cette autorité, nous le savons, est le pouvoir judiciaire. En France, rien de pareil. Si le principe de la séparation des pouvoirs est traditionnellement considéré comme une des bases de notre droit public, il n’est pas inscrit dans la Constitution (2). Les fonctions de l’organe législatif et de l’organe exécutif ne sont déterminées que d'une manière très générale, et notamment, pour reconnaître le pouvoir réglémentaire dans nos lois constitutionnelles, on est obligé de recourir à une interprétation historique des quatre mots qui le consacrent. En outre, nous sommes restés à mi-chemin, nous n’avons sanctionné la séparation des fonctions n1 politiquement, ni judiciairement. On a pu dire des règles posées par la Constitution qu’elles ne

4. C’est là du moins le droit ecrit. Mais une sorte de droit coutumier lui sert de complément et de correctif. Si les ministres américains n'ont pas entrée au Congrès, si la séparation entre l’exécutif et le législatif est complète, en fait les comités permanents dans le Sénat et à la Chambre et qui correspondent à chaque département ministériel, pénètrent la cloison étanche. Ils sont un trait d'union et établissent entre les deux pouvoirs un contact intime. Et la Constitution n’a pas prévu ces comités qui sont la création des Chambres. — (V. Boutmy, op. cit., p. 150 ; Esmein, Elém. de droit constitutionnel, p. 2%).

2. En France, c’est la séparation du pouvoir judiciaire et du pouvoir politique qui à le caractère de rigidité le plus marqué.

sont que « des préceptes de moralité politique ». Nulle juridiction n’est compétente pour connaître de l’inconstitutionnalité des lois.

Aussi bien, dans la réalité, les organes législatif et exécutif ne demeurent pas parqués dans leur spécialité fonctionnelle. En fait, les exigences de l'indépendance politique de chacun d’eux viennent, à chaque instant, se mettre en contradiction avec les exigences de la séparation des pouvoirs. D'une façon générale, c’est par des transactions, par des accommodements, par ladistinction du plus ou du moins, que la marche constitutionnelle est assurée.

Il est facile de montrer le pouvoir législatif empiétant sur les attributions nurmales du pouvoir exécutif, et, réciproquement, le pouvoir exécutif légiférant avec l’assentiment tacite ou l'autorisation expresse du législateur. Cette double interversion des rôles est fréquente. Les exemples abondent.

Voici Lout d’abord la loi du budget qui est en quelque sorte l’acte le plus important de ceux qu’accomplit l’organe législatif. Si l'on analyse sa nature, si l’on réfléchit à quoi elle pourvoit, cette loi n'en est pas une, c’est un acte d'administralion. Le budget (1) en effet ne renferme aucun principe de droit, ne pose aucune règle générale, aucune disposition abstraite. C’est purement et simple-

1. Nous entendons le budget proprement dit, dépouiilé des lois nouvelles, des réformes, qui y sont parfois incorporées et qui assurément ont tous les caractères de l’acte législatif.

ment le règlement pour une année des recettes et des dépenses de l'Etat. Le budget réalise l'application d’une ou de plusieurs loisexistantes. C’est la Constitution ellemême, il est vrai, qui délègue au pouvoir législatif le droit de se substituer, dans ce cas, au pouvoir exécutif, mais l'observation ne perd pas pour cela de sa force. Au surplus, voici que par des lois ordinaires, le législateur, en dépit de la séparation des fonctions, va dépouiller le pouvoir exécutif des attributions qui logiquement lui reviennent. Qu'est-ce en effet que cette prérogalive que se réserve le Parlement de déclarer lui-même l'utilité publique des grands travaux, sinon une prérogative enlevée au pouvoir exécutif ? El cela est si vrai que, s’il ne s’agit que de travaux départementaux ou communaux, un décret suffira là où tout à l’heure une loi était nécessaire. Et de même les lois autorisant les emprunts, de même les lois autorisant les contrats de vente de biens domaniaux. etc... Toutes ces décisions que prennent les Chambres sont des actes administratifs, puisqu'elles ne sont que des cas d'application de lois existantes. D’ailleurs pour certains emprunts, pour les ventes au-dessous d’un million, c’est l'administration elle-mème qui décide. Ce sont bien les mêmes actes exécutés, suivant les cas, par des organes différents (1). Dira-t-on que, dans ces différentes circonstances, la Constitution ayant réparti la fonction exéculive et la fonction législative