Ducrocq. T. III, p. 146 et suivantes

naires des pays qui appliquent ou appliqueraient des surtaxes ou le régime de la prohibition à des marchandises françaises. Celte loi exige également la ratification des Chambres.

Tous ces textes, à n’en pas douter, consacrent des exemples de délégations législatives bien caractérisées. Par à même le gouvernement reçoit le droit d'augmenter, de diminuer ou de suspendre des taxes, ce qu'il ne pourrait jamais faire sans une habilitation spéciale du législateur. Il n’est pas question, il est vrai, dans ces différentes lois, de décrets portant règlement d’administration publique, et le gouvernement peut agir (excepté sous le régime de la loi de floréal an X) sans l’avis préalable du Conseil d'Etat ; mais il n’en est pas moins vrai que le législateur délégue au Chef de l'Etat, quand il y a urgence, le pouvoir de légiférer par décrets, provisoirement tout au moins.

Nous mentionnerons également la loi du 13 septembre 1897, dite loi du cadenas, aux termes de laquelle le gouvernement reçoit du législateur le droit d’ordonner par un décret l’exécution immédiate de tout projet de loi que lui, gouvernement, aura présenté en vue du relèvement des droits de douanes sur les céréales, etc... Ainsi voilà un projet de loi élaboré par le gouvernement, il n’a été ni imprimé, n1 distribué aux Chambres, ni par conséquent délibéré par elles, et un décret peut en ordonner l'exécution immédiate. Autant dire que le gouvernement reçoit le droit de légiférer tout seul. Comme exemple de

délégation législative, on ne peut rien trouver de plus décisif.

$ 3. — En résumé, s’il est vraithéoriquementque,sous l'empire d’une constitution écrite, chaque organe ait sa fonction propre et déterminée, en fait, par la force même des choses, le pouvoir législatif est nécessairement le régulateur de tous les autres organesde l'Etat. Nous l'avons vu retenir el exercer lui-même, ou soumettre à des conditions restrictives, certaines attributions du pouvoir exécutif, ou bien au contraire élargir le pouvoir réglementaire du Chef de l’état par l'abandon tacite ou la délégation expresse d’attributions législatives. Mais toutes ces dérogations à la pure logique constitutionnelle constituent bien plutôt une sorte de collaboration ou de pénétration réciproque des deux organes imposée par les exigences de l’action gouvernementale, qu’une véritable violation de la Constitution.

Le principe des délégations législatives est consacré par l'usage et justifié par les nécessités de la pratique. D'ailleurs, les exemples précédemment analysés en font foi, les délégations dépassant les limites normales du pouvoir réglementaire sont extrèmement rares et n'offrent aucun caractère alarmant. Mais, dira-t-on, le principe admis, où sera la limite ? À quelles conséquences ne serons-nous pas entraînés ? Et l’on se demande quel serait, devant les tribunaux, le sort d’un règlement d'administration publique édictant, par exemple, une peine privative de liberté, l’emprisonnement, la réclusion,

ou bien établissant un impôt de consommation, ete. Ce sont là des hypothèses outrées qu'il n’y a pas lieu d'envisager. Les assemblées législatives sont jalouses au plus haut point de leurs prérogatives et 1l n’est pas à redouter qu'elles ne les abdiquent jamais de cette sorte au profit du pouvoir exécutif. Les garanties contre les délégations excessives résident précisément dans cet esprit des assemblées, dans le souci qu’elles ont de maintenir leurs droits. À aucune époque de notre histoire parlementaire, on n’a vu une assemblée se dessaisir volontairement et de propos délibéré de ses attribu- ‘lions légitimes. Ce sont plutôt les empiétements sur le domaine de l’exécutif qui seraient à craindre.

SECTION IL

Conséquences contraires au droit — Précepte de moralité politique.

$ 1. — Que si d'ailleurs, par impossible, les faits , venaient à démentir cette confiance, si, sous l’influence d’un concours decirconstancesextraordinaires, les Chambres donnaient au pouvoir exécutif mandat de légiférer en leur place, même dans cette hypothèse, il faut bien le dire, aucune autorité judiciaire ou administrative n’aurait compétence pour refuser d'appliquer ou pour annuler les actes rendus par le Chef de l'Etat dans les limites

de son mandat. C’est qu’il n’y a pas en France de juge de l’inconstitutionnalité des lois. La Constitution a réparti les fonctions essentielles largement, à grands traits, entre différents organes, mais de même qu’elle n’a énuméré, n1 détaillé les attributions respectives de chacun d’eux, de même elle n’a organisé aucune sanction capable de les maintenir dans leur spécialité.

Aussi bien, la théorie des règlements d’administration publique présentée par MM. Esmein et Berthélemy doit forcément se ressentir de cette sorte d’infirmité de nos lois constitutionnelles.

Pour le démontrer, faisons une hypothèse. Admettons que, contrairement à ce que nous avons dit, cette théorie cadre parfaitement avec les exigences de la pratique gouvernementale, qu'au surplus le Conseil d'Etat convaincu de son bien fondé, se l’approprie pour réformer sa jurisprudence. Toute délégation législative est inconstitutionnelle, tout règlement rendu en vertu de cette délégation est illégal. Qu'arrivera-t-1l ? Le Conseil d'Etat jusqu'ici a considéré les règlements d'administration publique comme ayant une valeur légale et déclaré irrecevable tout recours en annulation dirigé contre eux. Aujourd’hui tout est changé. Les mêmes actes lui apparaissent comme des actes purement administratifs. Dès lors, le recours pour excès de pouvoir va être admis, et le Conseil d'Etat, recherchant s'ils ont été édictés dans les limites permises aux actes de cette catégorie, prononcera l’annulation de ceux qui les auront outrepassées.

Telles sont les conséquences auxquelles aboutit le nouveau systèmé proposé.

Prenons un exemple. Voici une loi prescrivant au Président de la République de relever ou d'abaisser, suivant les circonstances, par voie de règlement, des taxes douanières établies par la loi. Cette hypothèse n’est pas en dehors de la réalité, bien que généralement, dans ce cas, les décrets ne soient pas rendus en Conseil d'Etat. Mais la forme importe peu. Donc, l’occasion propice se présentant, les taxes douanières, à partir de telle date, sont relevées par décret, Lesintéressés qui se prétendent lésés, introduisent un recours pour excès de pouvoir devant le Conseil d'Etat. Appliquant la théorie nouvelle, celui-ci n’aura pas à hésiter : le Président de la République a fait œuvre législative en modifiant des taxes, son acte réglementaire est illégal et devra nécessairement être annulé. La logique du système va jusque-là et l’on ne peut se soustraire à cette conséquence. On pourrait d’ailleurs prendre toutautre exemple de délégation législative parmi ceux que nous avons cités.

Or, dans cette conjoncture, quel rôle aura joué le Conseil d'Etat ? Il ne faut pas s'y méprendre : en annulant un acte réglementaire rendu dans ces conditions, il aura mis le Président de la République dans l’impossibilité de réaliser le vœu du législateur, et, du même coup, atteint et paralysé la disposition législative elle-même. Il s’érige ainsi en juge de la constitutionnalité d’une loi, il interprète la Constitution.

Le Conseil d'Etat a-t-il ce pouvoir ? Aucun texte ne le lui donne. Il apparaît donc qu’en agissant ainsi, ce tribunal administratif usurperait une prérogative qu'il n’a pas et que n’a en France, à l’heure actuelle, aucune juridiction.

Le système de MM. Esmein et Berthélemy aurait pour résultat, en définitive, de créer, dans notre régime constitutionnel, indirectement, par un chemin détourné, une autorité gardienne du pacte fondamental, ayant des pouvoirs analogues à ceux du Sénat conservateur du premier et du second Empire. Or, pour divers motifs, les auteurs de notre Constitution n’ont pas cru devoir faire revivre une semblable institution. Est-il admissible que par voie de déduction logique, on arrive à la faire surgir, en investissant le Conseil d'Etat d’une pareille compétence ? Ce serait substituer gratuitement à la constitution existante une autre constitution.

Et ce n’est pas tout, les tribunaux judiciaires, pour les mêmes raisons, auraient le droit, eux aussi, d’apprécier, au cours d’un litige, la constitutionnalité de la délégation en vertu de laquelle aétérendu le règlement d'administration publique qu'ils ont à appliquer aux faits de la cause. Ce serait le système américain introduit en France !

Ainsi donc les délégations législatives sont déclarées impossibles, parce que inconstitutionnelles, et la logique de cette règle aboutit à des conséquences également con-

traires à la Constitution. Il y a là, semble-t-il, un cercle vicieux dont on ne peut sortir.

$ 2. — Est-ce à dire que le principe mis en lumière par M. Esmein, à savoir que chaque organe est tenu de se maintenirdans sa spécialité, doive demeurer lettre morte ? Non pas. Mais cette règle tutélaire, comme toutes celles que pose la Constitution, ne peut être, nous le répétons, qu'un préceple de moralité politique. Si le législateur émettail la prétention de rompre avec la sagesse des précédents, etde donner aux délégations législatives qui, jusqu’à ce jour, n’ont jamais dépassé les bornes compatibles avec le fonctionnement normal du gouvernement parlemertaire, un caractère plus large ou plus accentué, il appartiendrait aux membres prévoyants des Chambres, eten particulier à leur Président, de rappeler les auteurs de propositions excessives au respect du principe de la séparation des pouvoirs. La question préalable pourrait être opposée, et le Président aurait le droit et le devoir d'interdire la discusion et la mise aux voix d’une disposition manifestement contraire aux saines pratiques constitutionnelles. C’est laseule sanction qui apparaisse comme possible. Elle est d'ordre parlementaire. Elle ne dépend que de la sagesse des Assemblées, puisqu’aussi bien la question préalable est un obstacle créé par leur règlement intérieur et que leur Président n’a d’autres prérogatives que celles qu’elles lui ont conférées.

L'autorité morale du président du Sénat et du président de la Chambre des députés faisant opposition, par les

moyens dont ils disposent, à toute proposition inconstitutionnelle, serait apparemment assez puissante pour en déterminer l'abandon ou le rejet. À ce point de vue, il est intéressant de remarquer que les interprètes les plus qualifiés et les gardiens les plus vigilants de la Constitution sont précisément les présidents des deux Chambres, alors que celle-ci n’est pour rien dans l'institution de leur haute magistrature (1).

1. En 1884, la fermeté du président du Congrès réuni en vue d’une revision constitutionnelle, a suffi pour faire rejeter des motions contraires à la Constitution. D’autre part, toutes les fois qu’il y a eu à procéder à une élection du Présidentde la République, des propositions ayant ce caractère ont été produites qui toutes se sont heurtées au vote très efficace de la question préalable.

Raiga 12