CHAPITRE X

RÈGLEMENTS D'ADMINISTRATION PUBLIQUE (suite). CONCLUSION

Si, comme nous croyons l’avoir démontré dans le dernier chapitre, les délégations législatives sont justifiées par les précédents et autorisées par les exigences de la pratique gouvernementale, si, d'autre part, la règle qui prétend les interdire est dépourvue, en dépit de son caractère Juridique, de toute sanction devant les tribunaux de l’ordre administratif et de l’ordre judiciaire, nous rentrons par là même dans les données du premier système tel qu'il a été exposé par MM. Macarel, Dufour, Batbie, Aucoc, Laferrière et Ducrocq.

Nous admettons donc que le Chef de l'Etat, quand il édicte des règlements d'administration publique, peut avoir des prérogatives plus larges que celles dont il dispose quand il édicte des règlements simples.

Est-ce à dire que nous devons attribuer aux règlements d'administration publique le caractère que leur donnent ces savants auteurs et la jurisprudence du Conseil d'Etat ?

En un mot, devons-nous les considérer comme ayant la même autorité que les lois votées par le Parlement et, comme celles-ci, les soustraire au contentieux de l’annulation ? Nous n’irons pas jusque-là. Cette conséquence ne nous paraît point obligatoire.

Nous écarterons cette doctrine, comme nous avons écarté celle de MM. Esmein et Berthélemy. Nous avons vu qu'avec ce dernier système, le Conseil d'Etat serait entraîné à juger le législateur lui-même et par conséquent à violer les principes de sa compétence.

Entre ces deux systèmes diamétralement opposés, il y a place, nous semble-t-il, pour une autre opinion plus conforme, à notre sens, aux règles générales de notre droit public et qui, en tout cas, découle naturellement de l’analyse comparative des règlements et des lois qu'au cours de cette étude nous avons développée.

S'il nous coûte de nous mettre ainsi en désaccord avec tant d’éminents maîtres, nous aurons du moins la satisfaction d'appeler à notre aide l'autorité de M. Ducrocq qui, dans une note du troisième volume de son Cours, arrive à la même conclusion que celle que nous proposons.

En réalité, c'est de la théorie de la délégation que vient tout le mal. Elle crée un malentendu regrettable. Dans la logique de la délégation, dit-on, l'acte accompli par le délégué a la mème nature et la même autorité que s’il avait été accompli par le déléguant. D'après cela, on considère le règlement d'administration publique comme

une quasi-loi et on l’affranchit de tout recours contentieux. D'un autre côté, on objecte que les délégations législatives sont juridiquement impossibles et on aboutit à l'impasse que nous avons signalée.

La théorie de la délégation ne comporte, selon nous, ni cette interprétation, ni ces conséquences. Le mot délégation est un mot commode, mais qui, en droit public, ne doit pas être pris au pied de la lettre. Le pouvoir législatif, en déléguant au Chef de l'Etat le droit de statuer sur tel objet qu'il s'était réservé jusqu’à ce Jour, ne fait, comme nous l’avons dit, que lever l'interdit sur ce point particulier. Le pouvoir législatif a la faculté de régler toutes matières, même les détails d’exécution d’une loi. Pour des raisons d'utilité pratique, il restreint ou élargit, comme bon lui semble, les limites du pouvoir réglementaire. Telle matière aujourd’hui réglementaire peut devenir demain législative et inversement. Il y a, si l’on veut, délégation perpétuelle, tacite ou expresse, du législateur au Chef de l'Etat. Nous sommes en présence d’une seule fonction, exercée, suivant les nécessités du moment, par deux organes différents, mais dont l’un est maître de l'exercer tout entière, ou plus ou moins, à son gré. Le Président de la République, organe auxiliaire, attend de l'organe directeur la permission d’agir dans tel cercle que celui-ci veut bien lui tracer (1).

1. M. Hauriou, au lieu du mot délégation, emploie l'expression « permission expresse. »

Pour nous, les actes réglementaires quels qu’ils soient, règlements proprement dits ou règlements d’administration publique, ont, quant au fond, les mêmes caractères que les lois. Comme les lois, ils constituent des régles impératives ou prohibitives statuant pour l'avenir dans l'intérêt général et à l’égard de tous. A ce point de vue, ce sont de petites lois, des lois complémentaires, secondaires si l’on veut.

Mais qu'est-ce que ces lois ? Ont-elles la même valeur, la même autorité que celles édictées par le Parlement ? Nullement. Dans notre droit public — et nous insistons sur cette remarque — la qualité de l'acte ne dépend pas de sa nature propre, mais de la procédure suivant laquelle cet acte est rendu. Ne sont des lois que les dispositions délibérées et votées séparément et d’un commun accord par les deux Chambres. Le mot loi est le nom générique par lequel on désigne toutes les décisions prises par le pouvoir législatif. Le budget, acte administratif au fond, voté par le Parlement, est une loi. Les actes autorisant les emprunts, les ventes de biens domaniaux, etc.., considérés dans leur nature, sont également des actes administratifs et cependant, parce qu'ils émanent du Parlement, sont des lois. La forme emporte le fond. De même tous les actes rendus par le Chef de l'Etat agissant comme chef de la hiérarchie administrative, et quelle que soit au fond leur nature, sont des actes administratifs. Les règlements, véritables lois complémentaires, n'échappent pas à cette métamorphose.

Qu'ils soient faits spontanément par le Chef de l'Etat pour organiser les détails d'exécution d’une loi ou suppléer au silence de la législation, qu’ils soient faits par le Chef de l’État en vertu d’une délégation expresse du législateur, ils constituent les uns et les autres, par cela seul qu’ils émanent de l’administrateur suprême, et en dépit de leur nature, des actes administratifs. Petites lois au fond, actes administratifs en raison de l’organe qui statue. Nulle différence, à ce point de vue, entre les règlements ordinaires et les règlements d'administration publique. Pourquoi les soumettre à une jurisprudence différente, quand il s’agit des voies de recours dont ils peuvent être l’objet ?

Les actes réglementaires proprement dits peuventêtre annulés par le Conseil d'Etat pour incompétence ou excès de pouvoir. Pourquoi pas les règlements d’administration publique ? Parce que, dit-on, la délégation en vertu de la quelle ils sont rendus leur communique un caractère quasi-législatif? Mais les règlements ordinaires n’ont-ils pas au fond, eux aussi, le même caractère quasilégislatif? La délégation n’ajoute rien à la nature de l'acte. Elle n’a pour effet, le plus souvent, que de préciser l’action du pouvoir réglementaire et, parfois, d'élargir son domaine en variant les limites. Voilà tout.

Or, quand un règlement d'administration publique n'a pas été délibéré par l’assemblée générale du Conseil d'Etat, ainsi que la loi l’exige, est-il admissible que le Conseil d'Etat puisse se refuser à recevoir un recours

pour excès de pouvoir ? Dans le cas où, malgré l’avis ou conformément à l'avis du Conseil d'Etat, un règlement d'administration publique dépasse les limites assignées par la délégation, le Conseil d'Etat est-il en droit de déclarer non recevable un recours pour excès de pouvoir contre cet acte rendu dans ces conditions ? Nous ne le pensons pas. Nous refusons au Conseil d'Etat le droit d'annuler un règlement d'administration publique qui, sans excéder les limites d’une délégation légistative, édicte des dispositions en dehors de la sphère normale des actes administratifs, parce que, ainsi, il serait appelé à se faire juge de la délégation elle-même. Mais nous n’apercevons pas pour quelle raison il se refuserait à annuler en tout ou en partie un règlement sortant du cadre tracé par la disposition législative. Dans cette hypothèse, en effet, ayant à examiner et à annuler les mesures édictées en violation de la loi, il serait véritablement dans son rôle. Ce n’est pas l’œuvre du législateur qu'il jugerait ainsi, mais l’excès de pouvoir du Chef de l'Etat.

M. Ducrocq, tout en négligeant de s’expliquer sur la question des délégations législatives, aboutit à Ia même conclusion. Après avoir cité les lois déléguant au Chef de l'Etat le droit de fixer, par décrets portant règlement d'administration publique, le tarif des droits d’inscription, d'examen et de diplôme, etc. il s'exprime ainsi :

« Il n’est pas douteux que ces décrets, comme tous les «autres décrets portant règlement d’administration publi- « que, sont soumis, sauf leur examen en assemblée géné-

«rale du Conseil d'Etat, aux mêmes règles que les décrets «réglementaires proprementdits, spécialementau recours « pour excès de pouvoir devant le Conseil d'Etat délibé- «rant au contentieux. Nous avons établi dans quelles « conditions ce recours est général, s'appliquant sans dis- «tinction à tous les actes réglementaires, comme aux actes «administratifs proprement dits. Les arrêts du Conseil « d'Etat quiont déclaré non recevables les recours pour «excès de pouvoir, formés contre des décrets portant «règlement d'administration publique, rendus en verlu « de délégations législatives, auraient donc dû déclarer ces « recours recevables, sauf à les rejeter au fond, si les décrets « attaqués n'avaient pas excédè les limites de la délégation « législative (4). »

Ainsi le Conseil d’Etal n’est pas désarmé, mais il devra se borner à rechercher si le décret portant règlement d'administration publique a outrepassé la permission du législateur, c’est-à-dire les limites fixées par la loi, de même qu'il se borne à rechercher, en matière réglementaire simple, si le Chef de l'Etat n’a pas statué contrairement à la loi dont il comble les lacunes, ou contrairement aux lois existantes.

1. Ducrocq., op. cit. T. LIT, note 2 du n° 899, p. 142. — Le tome UT du grand ouvrage de M. Ducrocq a paru en 1898 postérieurement à la publication de l’article de M. Berthélemy dans les n°% de Janvier et février (même année) dela Revue politique et parlementaire. Il semble bien que la note 2 du no 899 ait été rédigée après lecture faite de cette étude. Elle en contient un essai de réfutation partielle. En tout cas, la coïncidence est à noter.

La compétence de la juridiction administrative suprême est, de cette facon, maintenue dans son cadre normal et offre aux intéressés une action précieuse qui leur est refusée actuellement, et à tort, suivant nous, par la jurisprudence.

Cette solution a au surplus le mérite de faire disparaitre une anomalie des plus bizarres et que M. Berthélemy a relevée avec beaucoup d’à-propos (1). La jurisprudence décide en effet, que si les règlements d'administration publique sont affranchis de tout recours contentieux, leur légalité peut, au contraire, être appréciée par les tribunaux de lordre judiciaire. [l'y a là une contradiction choquante. Si l’on admet que la délégation législative donne au règlement d'administration publique l'autorité de la loi, comment peut-on dire que les tribunaux, appelés à appliquer les dispositions de ce règlement aux faits d’un litige, soient compétents pour en apprécier l'existence légale et la force obligatoire, alors qu’ils n’ont pas le pouvoir d'apprécier la constitutionnalité des lois ? Le règlement a la valeur d’une loi devant le Conseil d'Etat et n’a plus que la valeur d’un acte administratif devant les tribunaux ! Ge système est injustifiable.

Aussi bien, nous évitons ces incohérences.

En résumé, lorsqu'il s'agit de règlements d’administration publique, les limites du pouvoir réglementaire se trouvent dans la délégation. Le législateur les pose