Avant 1789, les colonies sont organisées et exploi- 8 P

tées dans l'intérêt exclusif de la métropole. Le but des

entreprises coloniales est d’augmenter la richesse de la nation et l'influence politique du gouvernement. L'intérêt, les aspirations et les besoins des colonies n’entrent pas en ligne de compte : « Les colonies, est-il dit dans une instruction adressée par le roi au gouverneur de la Marünique en 1765, diffèrent autant des provinces de France que le moyen diffère de la fin. » La colonisation est une affaire. Aussi bien, à cette époque, des édits ou lettres patentes étaient la source de la législation particulière dans nos possessions. Le roi réglait tout par lui-même, ou bien il conférait certains attributs de souveraineté à des compagnies privilégiées qui gouvernaient le pays à leur guise, dans les limites imparties par leur charte, et assuraient comme elles l’entendaient les différents services administratifs, judiciaires et militaires.

9, — Les assemblées révolutionnaires entrèrent dans une tout autre voie. Elles assimilèrent de plus en plus les colonies à la métropole. La Constituante, à la date des 8-10 mars 1790, décreta que « tout en considérant Îles colonies comme partie intégrante de l'empire français, et en désirant les faire jouir de l’heureuse régénération qui s’y est opérée, elle n’a jamais entendu les comprendre dans la constitution qu'elle a décrétée pour le royaume, et les assujettir à des lois qui pourraient être incompatibles avec leurs convenances locales et particulières. » En même temps, elle les autorisa « à faire connaître leurs vœux sur la constitution, la législation et l’admi-

nistration qui leur conviennent. » La Constituante régla

exclusivement, avec la sanction du roi, le régime de nos colonies et, par décret des 24-28 septembre 1791, fit le départ des attributions respectives de l'assemblée métropolitaine et des assemblées coloniales qu'elle créa.

3. — La Convention, qui exerçait tout à la fois le pouvoir législatif et le pouvoir exécutif, alla plus loin encore que la Constituante. Elle assimila totalement les établissements d'outre-mer au territoire métropolitain. Elle fixa à 34 le nombre des députés des colonies à la Convention (L. des 22-23 août 1792). D'autre part, « les colonies françaises, porte l’article 6 de la constitution du » fructidor an Il, sont partie intégrante de la République, et sont soumises à la même loi constitutionnelle. » En conséquence, toutes les lois votées sous l'empire de cette constitution (du 22 août 1795 au 13 décembre 1799), furent ipso facto applicables sans distinction aux colonies qui appartenaient alors à la France. La loi du 27 pluviôse an V leur accordait 10 représentants au Conseil des Anciens et 16 au Conseil des Cinqcents.

4. — Sous le Consulat et l’Empire, toutes ces dispositions furent modifiées et le législateur colonial changé. Les lois votées pour la métropole cessèrent d’être applicables de plein droit aux colonies. La Constitution du 22 frimaire an VIIT, article 91, décide qu’elles ne seront plus soumises à la constitution générale, mais à des lois spéciales. D'ailleurs la confection de cette législation ne tarda pas à être enlevée au pouvoir législatif. Une loi du

30 floréal an X, l’attribua au pouvoir exécutif. L'article 4 porte en effet : « Nonobstant toutes les lois antérieures, le régime des colonies est soumis pendant dix ans aux règlements qui seront faits par le gouvernement ». Sans doute, la Constitution du 16 thermidor an X confia à des Sénatus-Consultes le soin de légiférer en ce qui concerne les possessions lointaines, mais la perte successive de la plupart de nos établissements fit que cette mission devint à peu près inutile.

Napoléon, en soumettant les colonies à un régime autoritaire, avait rétabli l’état de choses antérieur à la Révolution. À partir de cette époque, le régime des décrets qu'il avait inauguré, subsistera et formera, sous les gouvernements qui vont suivre, la source la plus abondante des textes législatifs en matière coloniale.

9. — La Charte de 1814 (art. 73) décida que les colonies seraient régies par des lois et des règlements particuliers, consacrant ainsi, contrairement à l'esprit de la Révolution, la différence du territoire colonial et du territoire métropolitain. Cet article 73 contenait une lacune regrettable. Il n’indiquait pas dans quel cas on devait recourir à un acte législatif et dans quel cas à un acte réglementaire. On eut pu, il est vrai, l’interpréter conformément aux principes généraux de la Charte et décider que le domaine des lois et des ordonnances doit être le même pour les colonies que pour la métropole : si une loi est nécessaire en France, elle doit l’ètre également aux colonies ; dans l'hypothèse contraire, une ordonnance doit

suffire. Mais le gouvernement, pour des raisons de pratique fort impérieuse sans doute, — puisqu'aussi bien les gouvernements qui se sont succédé jusqu’à nos Jours ont suivi le même exemple — s’empressa de recourir au moyen le pluscommode. En fait, il ne songea pas à s’adresser au Parlement pour assurer la législation des colonies, et, c’est sous la première Restauration, que furent élaborés, sous forme d'ordonnances, les actes constitutifs des colonies. (Ordonnance de 1826, par Bourbon ; de 1826 et 1827, pour la Martinique et la Guadeloupe ; de 1828, pour la Guyane). Ces règlements avaient jeté les bases fondamentales d’une organisation qui subsiste encore aujourd’hui.

Mais cette façon de procéder souleva de vives protestations. On fit observer qu’elle dénaturait le sens rationnel de la Charte et M. Dupin, notamment, se plaignit que les ministres eussent toujours interprété l’art. 78 comme permettant de soumettre les colonies, non à l’action régulière de la législation, mais à l’action instable des règlements les plus bizarres (1).

6. — Pour donner satisfaction à ces critiques, l’art. 64 de la Charte de 1830 posa le principe que les colonies seraient régies par des lois particulières. Le mot « règlements » que portait celle de 1814, fut supprimé. Cette modification était conforme à la déclaration de la

1. Paul Dislère, Répertoire du droil admimistratif, V° Colonies n. 70, note 1.

Chambre des députés de 1830 qui demandait que l’on recourût dorénavant à un régime de lois appropriées à l’état des colonies et qu’on les soumît à un système progressif d'amélioration. Mais ce fut là une modification de texte. En réalité, rien ne fut changé. Dès le 23 août, une ordonnance décidait que les députés des colonies seraient dorénavant nommés par les conseils généraux. Le 24 février 1831, cefut une ordonnanceégalement qui abrogea les décrets coloniaux restreignant à l'égard des personnes libres de couleur la jouissance des droits civils.

Cependant on songea à régler législativement laConstitultion coloniale. Mais la loi qui fut promulguée le 24 avril 1833, viole très nettement l’article 64 de la Charte. Cet article 64 remettait en effet exclusivement au pouvoir législatif le soin de déterminer le régime de nos colonies. Or, ces prescriptions ne furent pas suivies et le législateur se dépouilla en partie, au profit du pouvoir exécutif, de l’exercice de ces prérogatives.

Quelle était l’économie de la loi de 1833?

Elle nes’appliquait qu’à la Martinique, à la Guadeloupe, à la Réunion et à la Guyanne. Elle créait, dans ces colonies, des conseils coloniaux, véritables petits parlements locaux qui avaient le droit de rendre, sur toutes matières, à moins d'exception contraire (art. 4), des décrets sur la proposition du gouverneur et soumis à la sanction du roi.

Par exception seulement, dans les cas les plus importants, il devait être statué par le pouvoir législatif du

royaume, et, pour les objets jugés moins importants, par ordonnances royales.

L'article 2 énumérait, sous cinq numéros, les matières pour les quelles une loi était nécessaire :

1° Exercice des droits politiques ; 2° lois civiles et criminelles concernant les personnes libres et lois pénales portant la peine de mort pour les personnes non libres ; 3° pouvoirs des gouverneurs en matière de police et de sûreté générale ; 4° organisation judiciaire ; 5° commerce, régime douanier, répression de la traite.

L'article 3 indiquait les matières qui étaient de la compétence des ordonnances royales; 1° organisation administrative, sauf le régime municipal ; 2° police de la presse ; 3° instruction publique ; 4° milices ; 5° affranchissements et recouvrements ; 6° améliorations à introduire dans la condition des personnes non libres compatibles avec les droits acquis ; T° dispositions pénales applicables aux personnes non libres dans les cas n’emportant pas la peine capitale ; 8° acceptation des dons et legs aux établissements publics.

Ce régime était spécial aux quatre grandes colonies qui avaient des conseils coloniaux. Pour les autres, l’article 25 et dernier portait: « Les établissements français dans les Indes orientales et en Afrique et l'établissement de pêche de St-Pierre et Miquelon continueront d’être régis par ordonnance du roi ».

Telles étaient les dispositions essentielles de cette loi de 1833, qu'on appela la Charte coloniale. Elle faisait,

comme on le voit, une large partaux ordonnances royales. Nous sommes là en présence d’une délégation législative incontestable et dont le caractère est d'autant plus remarquable que, précisément la modification de l’article 73 de la Charte de 1814 avait été déterminée par une protestation contre la pratique des ordonnances. On essaya de justifier cette dérogation en disant queles établissements soumis au régime des règlements étaient trop peu importants pour fixer l'attention du législateur et qu’en réalité ils constituaient moins de véritables colonies que de simples comptoirs. Quelle que soitla valeur de cette explication, il n’en estpas moins vrai que le législateur s’était déchargé en partiesur le pouvoir exécutif de la fonction qui lui avait été dévolue par la Charte. Cet exemple est à retenir pour l'ajouter à d’autres que nous aurons l’occasion de mentionner.

7. — La Révolution de 1848 apporta une modification radicale à l’organisation des colonies. Les conseils coloniaux furent supprimés et des commissaires généraux furent investis d’une partie des attributions devenues vacantes et même des pouvoirs que le gouvernement avait conservés. Leurs arrêtés devinrent provisoirement la source principale de la législation coloniale. Mais c'était là un état purement transitoire.

Lors de la discussion de la Constitution, M. Victor Schælcher demanda que les colonies fussent placées sous l'empire de la Constitution métropolitaine. Mais son amendement ne fut pas adopté et l’art. 109 décida : « Le ter-

ritoire de l’Algérie et des colonies est déclaré territoire français, et sera régi par des lois particulières jusqu’à ce qu'une loi spéciale les place sous le régime de la présente Constitution ». Mais le coup d'Etat du 2 décembre 1851 vint empêcher la réalisation de cette promesse.

8. — À partir de ce moment, les colonies ne furent plus considérées comme faisant partie de la République. De simples décrets statuèrent, durant cette période dictatoriale, sur toutes les matières légales ou réglementaires Intéressant nos établissements d'outre-mer.

La Constitution du 14 janvier 1852 qui inaugura le régime impérial portait dans son article 27 ces simples mots : &« Le Sénat règle par un Sénatus-Consulte : 1° La constitution de l’Algérie et des colonies. 2°... » On revenait, en cette matière, comme en toutes autres, aux traditions du premier Empire.

En conséquence du principe posé par l’art. 27, deux Sénatus-Consultes intervinrent, celui du 3 mai 1854 et celui du 4 juillet 1866.

Le premier règle d’une manière générale la constitution des colonies. Le second ne fait qu’apporter certaines modifications concernant les attributions des conseils généraux. Le Sénatus-Consulte de 1854 doit être l’objet d’une étude toute particulière, puisqu’aussi bien il forme, encore aujourd’hui, la base de notre régime colonial.

SECTION II

Le Sénatus-Consulte du 3 mai 1854.

Il divise les colonies en deux catégories : d’une part, la Martinique, la Guadeloupe et la Réunion, de l’autre, toutes les autres colonies.

Pour les premières, les articles 3 à 9 déterminent, suivant la plus ou moins grande importance des matières, la nature des actes législatifs qui doivent intervenir : Sénatus-Consultes ; décrets délibérés en Conseil d'Etat ; décrets simples.

Pour les autres, au contraire, l’article 18 les soumet exclusivement au régime des décrets simples.

Reprenons cette division.

a). Antilles et Réunion.

1. — Des Sénatus-Consultes sont nécessaires pour statuer sur les matières où sont impliqués les principes essentiels de notre législation. L'art. 3 du Sénatus-Consulte en donne l’énumération : L'état civil des personnes ; la distinction des biens et les différentes modifications de la propriété ; les contrats et les obligations conventionnelles en général ; les manières dont s’acquiert la propriété : par succession, donation entre vifs, testament, contrat de mariage, vente, échange et prescription. Cette catégorie de matières correspond aux principaux titres du

Code civil.

L'article 3 énumère également divers objets de droit public ; L'exercice des droits politiques ; l'institution du jury ; la législation en matière criminelle ; l'application aux colonies du principe de recrutement des armées de terre et de mer.

Tels sont les différents points qui sont soumis à l’action législative du Sénat impérial. Cette énumération est strictement limitative. La Jurisprudence a reconnu qu’on ne saurait l’étendre aux matières qui n’y sont pas explicitement mentionnées. Ainsi par les mots « législation en matière criminelle », 1l convient d'entendre uniquement les dispositions pénales. Un décret suffirait, par conséquent, pour modifier l’organisation judiciaire en matière criminelle ou pour établir des peines correctionnelles. Mais pour les dispositions pénales visant des infractions qualifiées crimes, la compétence légale est absolue. Le Conseil d'Etat saisi de l’examen d’un projet de décret tendant à promulguer, avec quelques modifications, les lois des 22 juillet 1867 et 19 décembre 1871 sur la contrainte par Corps, a reconnu qu'une loi seule pouvait faire cette promulgation (1).

1... Considérant que les lois des 17 avril 1832 et 18 décembre 1848, sur la contrainte par corps, ayant été promulguées et étant encore exécutoires dans les colonies précitées, dans les dispositions qui n’ont pas été modifiées par le décret du 6 décembre 1869 promulguant l’article 4er de la loi du 24 juillet 1867, la promulgation intégrale de cette dernière loi aurait pour effet de modifier la législation en matière criminelle ;

Considérant en effet que la contrainte par corps est, depuis la

Nous disons une loi, car aujourd’hui, il n°y à plus de Sénatus-Consultes et c’est une loi qui statue dans tous les cas énumérés par l’article 8. C’est ainsi que pour rendre applicable aux Antilles et à la Réunion une loi de la métropole visant l’une des matières de l’art. 8, il faut toujours, à défaut d’un Sénatus-Consulte, une disposition législative. Un simple décret ne pourrait, dans ce Cas particulier, opérer cette extension.

2. — Les articles 4 el 5 du Sénatus-Consulte confient à des Lois, el, dans l'intervalle des sessions, à des” décrets rendus dans la forme des règlements d’administration publique devant être plus tard convertis en lois, le régime commercial des colonies.

Comment imterpréterle sensde ces mots ? S'appliquentils à toute la législation en matière commerciale ? Cette question vaut d’être examinée. En effet, s'il en était ainsi, les dispositions de cet article seraient encore en vigueur aujourd'hui, en partie seulement, car l’article 2 du Sénatus-Consulte du 4 juillet 1866 avait donné aux conseils généraux le droit de voter les larifs d'octroi de

loi du 24 juillet 1867, un mode d'exécution de la peine de l’amende... ;

Considérant que l’amende est, aux termes de l’article 11 du Code pénal une peine commune aux matières criminelles et correctionnelles.. ;

Est d’avis :

Que la question soulevée ne saurait être résolue que par la voie législative.

Conseil d'Etat. Finances et législation, 4er juillet 1884.

mer et de douane. Pour toutes les autres questions commerciales une loi serait donc nécessaire. Pour donner cette portée à l’article #4, on faisait remarquer qu'il ne contient aucune exception, que la compétence du corps législatif en matière commerciale devait être aussi complète à l’égard des colonies qu'à l'égard de la métropole (1), que lors de la discussions du Sénatus-Consulte en 1866, M. Delangle indiquait les octrois de mer et les tarifs de douane comme c l’une des matières qui se rattachent au régime commercial ».

Mais ce système, qui confond le régime commercial avec la législation commerciale, n’a pas prévalu. Et ce n’est pas dans un sens aussi compréhensif qu'il faut entendre les termes de l’art. 4. Si les règlements relatifs au commerce international et aux relations commerciales avec la métropole ont été, en 185%, placés dans les attributions du pouvoir législatif, le pouvoir exéeutif a conservé toute latitude pour légiférer en ce qui concerne le Gode de commerce. Cette interprétation à toujours été admise jusqu'ici et affirmée très nettement par un avis du Conseil d'Etat qui, consulté sur la question de savoir si la loi du 23 juin 1857 sur les marques de fabrique devait être rendue applicable aux colonies par une loi, répondit négativement (2).