Il s’agit ici de toutes les colonies autres que la

Martinique, la Guadeloupe et la Réunion. La constitution qui régit les établissements d’outre-mer est très simple. Elle réside uniquement dans l’article 18 du Sénatus-Consulte de 1854 : « Elles seront régies par décrets de l'Empereur, jusqu'à ce qu’il ait été statué à leur égard par un Sénatus-Consulte ».

Le Sénatus-Consulteannoncé n’est jamais intervenu. Ce sont donc des décrets simples qui fixent, à tous les points de vue, la législation et l’organisation de ces établissements d'outre-mer. Jamais l’intervention du législateur, ni celle du Conseil d'Etat n’est exigée.

Cet article 18 ne fait que rééditer la règle posée antérieurement par l’article 25 de la loi de 1833, mais avec celte différence notable que celui-ci ne s’appliquait qu’à quelques colonies sans grand développement, tandis que le principe posé par l’article 18 du Sénatus-Consulte de 1854 s'applique de plus à la Guyane et à toutes les possessions acquises depuis cette époque jusqu’à nos Jours, et même, comme nous le verrons, aux pays de protectorat.

7. — Ainsi donc, le Sénatus-Consulte de 1854 donne au pouvoir exécutif des attributions législatives d’une étendue considérable. Si l’on songe que sous l'empire de la Constitution de 1852, la responsabilité solidaire des ministres n'existait pas et que celle de l'Empereur n’était qu'une responsabilité de façade, le gouvernement, à cette époque, était le maître absolu de régir, comme il l’entendait, notre empire colonial. Le régime de 1833 était beaucoup plus libéral. D'abord il faisait une part plus grande à l'intervention du législateur, et ensuite tout acte du gouvernement pouvait être l’objet d’un contrôle du Parlement et mettre en jeu la responsabilité ministérielle. Ces garanties n’existant plus sous le second Empire, le système colonial était done éminemment autoritaire.

Il nous faut rechercher maintenant comment il a pu subsister jusqu'à nos jours et se concilier avec les principes de notre Constitution de 1875.

SECTION III

Valeur légale du Sénatus-Consulte de 1854. Conséquences. — Promulgation et publication des décrets aux colonies.

1. — Sous le second Empire, le Sénat étant chargé de compléter et de modifier la Constitution par des actes soumis à la sanction de l'Empereur et promulgués par lui, élait un pouvoir constituant. Or, l’art. 27 de la Constitution de 1852 mettait sur la même ligne les Sénatus-Consultes réglant le régime des colonies et les Sénatus- Consultes complétant la Constitution de la France. Celui du 3 mai 1854, par conséquent, avait la même force que tel autre texte constitulionnel. Il s’imposait au Corps législatif et au pouvoir exécutif, qui, l’un et l’autre, étaient tenus de respecter la répartition des fonctions qu'il avait opérée. Aussi bien, il ne pouvait être modifié que par un acte de même nature.

Son caractère constitutionnel n'étant pas douteux, comment se fait-il qu'il soit encore en vigueur aujourd'hui.

Il y a là un cas tout particulier. En effet, il est admis que, par le seul fait d'une révolution triomphante — insurrection populaire ou coup d’Elat —- les constitutions antérieures tombent immédiatement et perdent leur force de plein droit. Telle est la tradition constante. D’après cela, le Sénatus-Consulte de 1854, eût dû logiquement disparaître après la révolution du 4 septembre 1870,

en même temps que la Constitution impériale dont il était une annexe.

Il n'en a rien été cependant. C’est que la doctrine française, en vertu d’une distinction, assurément très ulile, parvient à sauver certaines dispositions des constitutions abolies. Malgré les révolutions et les changements opérés dans la forme de l'Etat, les lois ordinaires subsistent tant qu’elles n’ont pas été explicitement ou implicitement abrogées par des lois nouvelles. Or, il arrive que les constitutions contiennent des dispositions qui, par leur objet sont plutôt du domaine de la législation ordinaire que de la législation constitutionnelle, mais qui sont insérées dans leur texte dans le but de leur donner plus de force el une stabilité plus grande. Eh biea! 1l est convenu que les dispositions de cette nature survivent à la constitution et ne disparaissent pas avec elle. On les assimile à des lois simples, ce qu'elles sont au fond, et on les ramène à la qualité de celles-ci. Dorénavant, ayant perdu la force de lois constitutionnellles, elles peuvent, comme toutes autres lois, être modifiées par le législateur lui-même.

C’est ainsi que l’art. 75 de la Constitution de l’an VIII statuant sur la responsabilité des fonctionnaires, a pu subsister jusqu’en 1870, où un décret-loi du Gouvernement de la défense nationale l’a abrogé. C’est ainsi également que l’art. 5 de la Constitution de 1848, abolissant la peine de mort en matière politique, a survécu à la constitution qui l’édictait,

C’esten vertu des mêmes principes que l’on considére le Sénatus-Consulte de 1854, comme étant loujours en vigueur (1). |

Ce moyen juridique excellent pour sauver des textes ayant le caractère de lois ordinaires, n’est peut-être pas d’une solidité à loute épreuve, appliqué au cas qui nons occupe. [l nous paraît en effet difficile de décider que les dispositions de ce Sénatus-Consulte aient, par leur objet, la nature d’une loi ordinaire, sans doute, la loi de 1833 avait réparti de même, entre le pouvoir législatif et le pouvoir exécutif des attributions aussi importantes. Mais il semble bien que c’est là plutôt le rôle du pouvoir constituant que du pouvoir législatif. Rappelons-nous d’ailleurs que la loi de 1833 a été rendue en violation de l’art. 64 de la Charte.

La vérité est que, après 1870, si le Sénatus-Consulte de 1854 eût été considéré comme aboli, on se fût trouvé en présence d’une lacune inadmissible : aucune règle pour établir le régime des colonies. Il a donc subsisté provisoirement, parée qu'on ne pouvait s’en passer. Et cette existence de fait, imposée par la nécessité, a été, comme il arrive parfois, enveloppée d’une sorte de voile juridique qui commande plus de respect.

Quoi qu’il en soit, d'après les lois constitutionnelles de 1875, le Président de la République n’a d’autres pouvoirs

4. Esmein. Eléments de droits constitutionnel, p. 384 et385, note 4. — Cf. Arthur Girault, op. cit, p. 325 et suiv.

en matière coloniale que les pouvoirs généraux qu'il tient de l’art. 3 de la loi du 95 février : « Il surveille et assure l’exécution des lois ». Or, en supposant que le Sénatus- Consulte de 1854 ait survécu à titre de loi ordinaire, on est obligé d’en conclure que cette loi ordinaire a délégué au Président de la République des attributions législatives d’une importance énorme. Ce qui prouve une fois de plus que la théorie juridiquement vraie, d’après laquelle toute délégation faite par le législateur au pouvoir exécutif est inconstitutionnelle, ne peut s'adapter que fort difficilement parfois aux contingences des événements et des faits (1).

Quand des circonstances impérieuses exigent, il peut y avoir et il y a en effet, avec les constitutions écrites, des accommodements qui finissent par revêtir, en quelque sorte, le caractère de règles coutumières. Aussi bien nous sommes obligés d'admettre — ce qui est plus raisonnable que juridique — que le Sénatus-Consulte de 1854 est toujours en vigueur, qu'il est déconstitutionnalisé et n’a plus d’autre force que celle d’une loi ordinaire.

Il découle de là certaines conséquences.

2, — Les Chambres ont recouvré par là même le droit absolu de légiférer en matière coloniale. Elles ne sont plus obligées de tenir compte de la répartition des attri-

1. Si, en effet, on appliquait strictement, en ces matières, ce principe de droit public, il en résulterait que tous les décrets législatifs, sans exception, rendus par le Président de la République, seraient entachés d’inconstitutionnalité,

butions que, en tant que texte constitutionnel, le Sénatus-Consulte de 1854 avait établie entre le pouvoir législatif et le pouvoir exécutif. Elles peuvent statuer dans tous les cas où un Sénatus-Consulte, un décret en Conseil d'Etat ou un décret simple étaient exigés.

Ainsi, l’art. 6 n° 8 du Sénatus-Consulte avait rangé l'administration municipale parmi les matières qui doivent nécessairement être réglées par décret en Conseil d'Etat. Or, la loi du 5 avril 1884 a pu décider, par son article 165, que toutes ses dispositions seraient applicables à la Martinique, à la Guadeloupe et à la Réunion.

De mème, pour toutes les autres possessions et malgré l’article 18, les Chambres peuvent évoquer le droit de régler toutes les matières qui les concernent. C’est ainsi que plusieurs lois ont été expressément déclarées applicables, par le législateur lui-même, à toutes les colonies : d’une manière générale, les lois du 29 juillet 1881, sur la presse (art. 69), du 28 mars 1882, sur l'élection des maires (art. 3), du 27 mai 1885, sur les récidivistes (art. 20), du 15 novembre 1887, sur la liberté des funérailles (art. 6), etc. ; el sous certaines restrictions, les lois du 15 juillet 1889, sur le recrutement de l'armée (art. 81), du 11 janvier 1892, sur le régime douanier, etc.

Toutes ces lois empiétant sur la sphère d’action réservée au pouvoir exécutif, l’ont réduite d'autant du même coup. Ce dernier en effet n'a plus le droit de statuer relativement à une matière sur laquelle le législateur s’est

une fois prononcé. C’est ainsi, par exemple, que l’art. 165

de la loi précitée du 5 avril 1884, implique la modificaon, sur ce point, de l’art. 6 du Sénatus-Consulte de 1854. Dorénavant toutes les questions d'organisation municipale relèvent de l’autorité du législateur.

Mais d’autres cas moins nets que celui-là peuvent se présenter. Qu'arrivera-t-il si une loi modifie ou s’approprie les dispositions d’un décret. Va-t-elle par là même donner à ce décret une valeur légale et legouvernement, dès lors, n’aura-t-il plus le droit d'agir, en cette matière, par voie réglementaire ? Ce cas s’est présenté, par exemple, en ce qui concerne la loi sur la contrainte par corps. La loi du 8 janvier 1877 ayant, dans son article 6, maintenu le principe des ateliers de discipline et réglé certains détails de fonctionnement des ateliers, le Conseil d'Etat a vu, dans ce fait, une évocation par le pouvoir législatide la répression du vagabondage. En conséquence, il a émis l’avis que les prescriptions relatives à la contrainte par corps ne pouvaient plus, dorénavant, être modifiées que par voie législative (1). Nous sommes là en présence du principe général posé dans la première partie de cette étude, à savoir qu'un décret réglementaire ne peut jamais altérer ou modifier les dispositions d’une loi.