Esmein. Histoire du droit français, p. 774 et sq

latif. Elle refusa au roi le droit d'initiative des lois. Il ne pouvait « qu'inviter le corps législatif à prendreun objet en considération. » (T. JL. Ch. IL. Sect. [.). Le veto qui lui était conféré n’était que suspensif. L'Assemblée constituante se réservait donc la puissance législative totale, sans partage. On peut dire qu’un des principaux résultats de la Révolution de 1789 a été la subordination du pouvoir exécutif au pouvoir législatif. Aussi bien, la Constitution de 1791 décidait : « Le pouvoir exécutif ne peut faire aucune loi, même provisoire, mais seulement des proclamations conformes aux lois, pour en ordonner ou en rappeller l’exécution, » (T. IE. Ch. IV. Sect [. art. 6.)

Cet'article lui conférait-il le pouvoir réglementaire ? A notre époque, les seuls mots « faire des proclamations conformes aux lois, pour en ordonner ou en rappeler l’exécution » indiqueraient suffisamment le droit de faire des règlements. Le pouvoir du Président de la République, en effet, ne résulte pas d’une formule plus explicite. L'art. 3 de la loi du 25 février 1875 qui ie lui confère est ainsi conçu : « Il surveilleet assure l’exécution des lois ». Il y a là sans doute une grande analogie dans les termes. Mais ce serait, croyons-nous, une erreur que d'attribuer au texte de la Constitution de 1791 la valeur que nous donnons aujourd’huiau texte de la Constitution de 1875.

Il faut en effet, pour déterminer la portée des actes de la Constituante, se reporter à l’époque et chercher à se rendre compte de ce que pouvait signifier en 1791 le terme « proclamalions ». N'oublions pas que les législa-

teurs de la Constituante étaient dominés par l’idée de tailler à la France une constitution sur le modèle de l’Angleterre. Dans le cas qui nous occupe, comme dans beaucoup d’autres d’ailleurs, c’est au régime anglais qu’on a emprunté cette terminologie. Et on a entendu lui donner la même signification etla même portée. Or en Angleterre les proclamations royales étaient soumises à des règles tout à fait restrictives. « Il fut établi, dit M. Esmein, qu'elles devaient servir seulement à rappeler les citoyens au respect des lois, sans pouvoir y ajouter ou rien en retrancher (1) ». D'autre part, l’auteur anglais M. Dicey reconnaît qu’en 1610, « une opinion solennelle ou protestation des juges établit la doctrine moderne ‘d’après laquelle les proclamations royales n’ont en aucun sens force de loi ; elles servent à rappeler la loi à l’attention du public, mais elles ne peuvent pas elles-mêmes imposer à qui que ce soit une obligation ou devoir légal qui ne lui seraient pas imposés par une loi ou act du Parlement (2) ». Si, comme tout le fait supposer, la Constituante a pris à l'Angleterre le terme de proclamation et, avec le mot, la chose, il est évident qu'on ne saurait reconnaître à cet acte les caractères du règlement qui, lui, au contraire, comme nous l'avons ‘vu, a force de loi et oblige tous les citoyens.

Au surplus lPAssemblée Constituante prit le soin de

1. Eléments de droit constitutionnel, p. 46, note 5. 2. Dicey. Introduction of the study of the law of the Constitution. D' bi: (cité par M. Esmein).

et

faire elle-même, sous le nom d’Instructions détaillées, les règlements nécessaires pour l'exécution des principales lois organiques qu’elle vota (1). Par là même elle entendait réserver les mêmes prérogatives aux assemblées qui devaient suivre. On peut donc conclure qu'en 1791, le roi n'avait pas le pouvoir réglementaire tel que nous le comprenons aujourd’hui. Et il ne semble pas téméraire de dire que la Constituante qui tenait jalousement à ses prérogatives avait, en quelque sorte, retenu celle de compléter les lois dans les détails.

IL. La Convention et la Constitution de l’an III. — Sous le régime de la Convention, le pouvoir réglementaire ne saurait apparaître distinct des autres pouvoirs que cette assemblée réunissait entre ses mains. Assemblée souveraine, d’une souveraineté sans limites, elle organisa le gouvernement révolutionnaire par les décrets de vendémiaire et de frimaire an [L. Ayant à sauver la France des périls du dedans et du dehors, elle exerça une dictature redoutable mais légitime.

La Convention ne fait pas seulement les lois, elle s’empare des prérogatives du pouvoir exécutif. Le pouvoir exécutif n’est autre chose que la Convention elle-même. Par conséquent, tout est confondu, durant cette période dictatoriale.

Nous ne parlerons que pour mémoire du projet de