Montesquieu. Esprit des lois, L. XI. ch. VIL

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Corps législatif muet les vote sans les discuter, après un exposé des orateurs du Gouvernement ou du Tribunat. A côté, un Sénat conservateur, avec diverses prérogatives, et entre autres celle « de maintenir ou annuler tous les actes qui lui seront déférés comme inconstitutionnels par le Tribunat ou par le Gouvernement ».

Tel est le système. Avec cette Constitution la fonction réglementaire apparaît parfaitement distincte de la fonction législative. L'art. 44 disposait en effet : « Le Gouvernement propose les lois et fait les règlements nécessaires pour assurer leur exécution. » Ge texte est explicite. Pour la première fois, nous voyons une séparation tranchée des lois et des règlements. Sous ce régime, les actes réglementaires s’appelèrent d’abord arrétés des Consuls, puis, lorsque l’Empire fut proclamé, décrets impériaux.

C’est également la Constitution de l’an VIII qui a créé un Conseil d'Etat chargé « sous la direction des Consuls, de rédiger les projets de loi et les règlements d'administration publique » (art. 52), par quoi il faut entendre simplement les actes réglementaires quels qu'ils soient.

[l résulte de ces textes que les règlements, d’une part, doivent être faits pour assurer l'exécution des lois existantes et de l’autre, ètre rédigés par le Conseil d'Etat, qui, durant cette période, joue un rôle prépondérant.

Napoléon, auquel le prestige de ses vicloires conférait la toute-puissance, ne tarda pas à faire litière des principes de cette Constitution. Soit que la procédure, pour

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arriver au vote d’une loi, fût, à son gré, trop lente et trop compliquée, soit que les formalités lui semblässent inutiles, il substitua en de nombreuses circonstances sa propre autorité à celle du pouvoir législatif et rendit des décrets qui étaient de véritables lois. On les appela des décrets-lois.

Le conseil d'Etat, dont les membres étaient nommés et révoqués à volonté par le premier Consul (art. 41) rédigea docilement ces textes et le Sénat Conservateur n’eut jamais l’occasion d’user de la prérogative que lui donnait la Constitution « d’annuler les actes à lui déférés comme inconstitutionnels par le Tribunat ou par le Gouvernement. » Après la suppression du Tribunat, en 1807, le Sénat eûl pu, proprio motu, annuler certains décrets rendus en violation de la Constitution. Il ne le fit pas davantage.

Nous aurons dans la suite à revenir sur ces décrets, pour faire connaître la doctrine de la cour de Cassation

en ce qui les concerne.

V. Charte de 1814. — L'examen de la charte de 1814 va nous donner l’occasion de signaler de nouveaux abus. Elle organise le régime parlementaire, sans mentionner toutefois la responsabilité solidaire des ministres qui avaient leur entrée dans les deux Chambres. La puissance législative s'exerçait collectivement par le Roi, la Chambre des pairs et la Chambre des députés des départements. Le roi seul proposait les lois. L’article 14 affiv-

mait le pouvoir réglementaire du roi, mais avec un nom nouveau. Dès lors, au lieu de s'appeler arrêtés ou décrets, comme sous le Consulat et l'Empire, les actes réglementaires prendront le nom d'ordonnances. Ce texte, au fond, d’un sens parfaitement clair, offrait dans les termes une certaine ambiguité qui servira, de prétexte au gouvernement de Charles X pour lancer les fameuses ordonnances de juillet 1830. Il yétait dit : « Le roi est le chef suprême de l'Etat... et fait les règlements et ordonnances nécessaires pour l’exécution des lois et la sûreté de l'Etat. » Que signifiaient les derniers mots ? Etendaient-ils le pouvoir du roi jusqu'à lui permettre, en vue de la süreté de l'Etat, de modifier les lois existantes et par conséquent d'exercer à lui seul la puissance législative ? L'article 14 n'eut pu attribuer au roi un semblable pouvoir sans présenter une contradiction choquante avec l'esprit général et les autres dispositions de la Charte. Nous avons déjà signalé l’article 144 de la Constitution de l'an IL qui donne au Directoire le droit de pourvoir, d’après les lois, « à la sûreté intérieure de l'État. » Cette disposition, avons-nous dit, consacrait purement et simplement le pouvoir de police générale appartenant à tout gouvernement. C’est assurément la même idée que voulait exprimer l’article 14 de la Charte, en employant les mêmes termes (1). « On n’y voyait qu'une sorte de lieu commun emprunté aux Constitutions antérieures, dit