Joseph Barthélémy, op. cité. p

locales dont le degré d’extension se mesure à l’indépendance des collectivités locales, tant au regard du Pouvoir Central qu’à celui des particuliers.

a) Indépendance à l’égard du Pouvoir Central. — 1° Les collectivités secondaires sont des personnes morales de droit public.

Départements et communes ont une personnalité autonome. Sans doute y a-t-il eu à l’origine une différence entre eux. La commune, contrairement au département, création artificielle de la Révolution, a une existence propre très ancienne; de tous temps elle fut un centre de vie locale. C’est pourquoi elle se présente dès la Révolution dans notre organisation administrative avec le double caractère de circonscription territoriale servant de limites à des services d’intérêt général, et de personne morale dotée d’un patrimoine et ayant des intérêts locaux à développer et à défendre. Le département, au contraire, ne fut à l’origine qu’un cadre territorial, qu’une subdivision administrative du territoire national. La conception de collectivité administrative n’est apparue qu’au cours du XIX° siècle, au fur et à mesure que s’est développée dans cette circonscription une vie propre. Cette différence disparue, deux traits les rapprochent depuis : l’uniformité de leurs cadres et l’évolution parallèle de leur histoire.

L’uniformité de leurs cadres est la caractéristique principale de l’organisation administrative française de l'An VIII aux réformes actuelles. Elle tient aux tendances égalitaires et systématiques de l’esprit français et elle s’explique comme une réaction des constituants contre la diversité des circonscriptions de l’ancien régime dont les limites s’enchevêtraient. Le département se présente comme une circonscription uniforme dotée des mêmes organes, un agent : le Préfet, une assemblée : le Conseil Général. Le régime municipal est, en principe, le même pour toutes les communes. Cette uniformité, si elle a l’avantage de la simplicité et si elle se justifie pour le département, présente des inconvénients pour les communes. Les petites

communes, trop nombreuses, font face difficilement aux obligations que l'Etat fait peser sur elles. Mais même les grandes communes éprouvent des difficultés. Ces difficultés, d’un autre ordre, résultent de l’accroissement de leur population et des besoins nouveaux, notamment dans le domaine social, qu’elles ont dû satisfaire avec des ressources mal adaptées. Aussi, déjà au XIX° siècle, le cadre communal apparaît-il trop étroit. Les communes, pour en sortir et pour s’aider mutuellement, n’ont que la ressource souvent peu efficace de s’unir en Syndicats de communes (loi du 22 mars 1890). Aussi, d’autre part, l’uniformité de principe du cadre communal a-t-il dû, déjà avant les réformes de 1940, s’accompagner d’une certaine variété de fait, tenant compte des nécessités administratives particulières de certaines grandes villes : c’est ainsi que les villes de Paris, de Lyon et en dernier lieu de Marseille, ont été soumises à un régime spécial.

L'évolution parallèle de leur histoire est le second trait qui rapproche les départements des communes. En l'An VIII le département est seulement une circonscription administrative et l’idée de la commune, collectivité ayant une vie locale autonome, est peu développée. Les municipalités apparaissent essentiellement comme des cadres territoriaux dont l'Etat se sert pour la gestion de services dorit le caractère est souvent plus national que local. Le mouvement décentralisateur commencé avec la Monarchie de juillet, s’applique aux départements comme aux communes. Les lois décentralisatrices concernant tantôt l’une, tantôt l’autre collectivité sont prises aux mêmes époques, qu’il s’agisse des lois sur l’élection des conseils municipaux et des conseils généraux en 1831 et 1833, ou de celles sur les attributions de ces conseils en 1837 et 1838, en 1866 et 1867, ou des deux grandes lois départementale et communale du 10 août 1871 et du 5 avril 1884.

Aux termes de cette évolution que l’on peut fixer après la réforme de 1926, les collectivités locales, personnes morales autonomes, disposent d’une administration indépendante du Pouvoir Central.

2° Départements et communes ont une administration indépendante du Pouvoir Central.

Sans organe de gestion indépendant, les libertés locales ne sauraient exister. L'administration locale est indépendante à la fois dans son origine, dans ses attributions et dans ses pouvoirs.

L'indépendance des autorités placées à la tête des collectivités locales est marquée — durant cette période — par le fait que soit dans le département, soit dans la commune, les assemblées dotées du pouvoir de décision sont élues au suffrage universel; c’est ainsi que les habitants de la commune élisent leur conseil municipal et ceux du département le conseil général. Maïs le corps délibérant n’a qu’une partie de l’administration des affaires du département ou de la commune; à côté de ce pouvoir délibérant existent des agents du Pouvoir Central. À cet égard, les libertés locales ne sont pas complètes, même pendant toute cette période tout en étant plus développées dans la commune que dans le département. Dans la commune, en effet, après des hésitations, à partir de 1882, le Maire cesse d’être un administrateur nommé pour devenir un homme politique élu par les conseillers municipaux. Aïnsi Pindépendance des organes administratifs de la commune vis-à-vis du Pouvoir Central est très grande puisqu'ils relèvent directement ou indirectement du suffrage universel. Pour le département, au contraire, cette indépendance est moindre, puisque l’agent exécutif : le Préfet, est demeuré un fonctionnaire d'Etat nommé par le Gouvernement et étroitement soumis au pouvoir hiérarchique des Ministres. Cependant. après 1871 un certain compromis entre la centralisation et la décentralisation s’est trouvé réalisé avec l’existence de la Commission départementale, organe élu au sein du conseil général et chargé de contrôler de façon permanente l’administration du Préfet.

Indépendante dans son origine, l’administration locale l’est aussi dans ses attributions et dans ses pouvoirs. Sur ces deux points la législation du XIX®° siècle donne une réponse favorable aux libertés locales. D’après la loi de

1871, le conseil général délibère sur tous les objets d’intérêt départemental et la loi de 1884 dispose que le conseil municipal règle par ses délibérations les affaires de la “commune. Ainsi, conseil général et conseil municipal ont dans leurs attributions l’ensemble des affaires de la vie. départementale et communale. Mais il ne suffit pas de donner aux organes élus des attributions, encore faut-il pour que les libertés locales soient complètes, leur reconnaître les pouvoirs de décision dans la limite de leurs attributions. : à

En 1926, aux termes de l’évolution de la décentralisa tion, les délibérations de ces conseils sont définitives, c’està-dire exécutoires par elles-mêmes. Toutefois, les délibérations soumises à approbation, si elles restent l’exception, concernent cependant les affaires les plus importantes, surtout pour la commune, où elles comprennent en particulier toutes les délibérations financières.

A côté de ces conseils, les organes exécutifs : Préfet et Maire, sont dotés eux aussi de pouvoirs très étendus qu’ils exercent sous la surveillance de l’administration supérieure. S

Les collectivités locales nous apparaissent donc, à la fin de cette période, comme des personnes morales autonomes administrées par des organes indépendants. Ces caractères consacrent la liberté locale au regard du Pouvoir Central. Au regard des particuliers, la décentralisation a abouti à donner aux collectivités publiques secondaires des moyens d’action et à développer une vie locale propre.

b) Indépendance à l'égard des particuliers. — 1° Les moyens de contrainte des intérêts privés.

Ces moyens d’action sont nécessaires au développement de la vie locale; ce sont en premier lieu les moyens de contrainte des intérêts privés. Départements et communes étant des personnes publiques, ont des droits de puissance publique : droit d’exproprier, droit de percevoir des impôts, droit à un domaine public que ces collectivités peu-

vent défendre par des moyens analogues à ceux qu’emploie l'Etat et qui, comme celui de l'Etat, impose aux propriétés voisines les servitudes d'utilité publique. D’autre part, si le département n’a aucun droit de police qui lui soit propre, la commune s’est vue reconnaître ce droit dans une large mesure : la police municipale et la police rurale sont les deux polices pratiquement les plus importantes par le nombre des matières sur lesquelles elles portent.

2° Le développement d’une vie locale propre.

L’étendue des libertés locales se marque en second lieu, durant toute cette période, par le développement de la vie locale; mais à cet égard encore, une distinction est à établir entre le département et la commune, distinction qui permet de constater une nouvelle fois que les libertés départementales sont moins larges que les libertés communales. Le département n’est pas comme la commune une collectivité publique ayant des racines profondes dans l’organisation sociale. Géographiquement, il est trop vaste pour que l’on envisage une vie commune proprement dite. D’autre part, il ne s’est pas vu attribuer par l'Etat la gestion régionale des services publics essentiels. Les services qu’il assume sont des services nouveaux dans la vie du Pays qui sont nés des services anciens ou des services assurés depuis longtemps à l’état embryonnaire par les municipalités. Le département s’est trouvé remplir tout naturellement le rôle d’intermédiaire pour ces services entre les communes qui étaient peu favorables aux innovations sociales, et le législateur qui développait la législation de l’hygiène, de l'assistance et de la prévoyance sociales. Avec l’organisation des transports locaux et de la voirie régionale, l'hygiène et l’assistance sont l’essentiel des services départementaux. Au contraire, les communes ont toujours été un centre de vie locale; mais cette vie a évolué. En l’An VIT, la vie propre de la commune est une vie privée : elle gère son patrimoine, domaines et biens communaux. Ce rôle initial n’a pas disparu. Il reste

l'essentiel de l’activité des petites communes rurales. Au début du XX: siècle, le développement de l’industrie et du progrès économique et scientifique a posé pour toutes les communes et surtout pour les villes, des problèmes nouveaux. La commune n’est plus seulement un cadre pour certains services d'Etat, elle ne se borne plus à gérer uniquement ses biens, elle est devenue un centre de vie locale publique active. Depuis un siècle les services publics locaux se sont très développés. Pour certains services. la commune n’est pas libre de ne pas les créer. Elle doit créer de nombreux services obligatoires dont la plupart sont des services d'intérêt général. Pour les autres, la commune retrouve sa liberté d’action, mais comme collectivité locale secondaire elle doit respecter certaines règles. Pour les services proprement administratifs, la double limite de l’activité communale ne saurait être marquée que par la nécessité de ne pas sortir du cadre communal, et par l’obligation de ne pas empiéter sur la compétence des autres personnes morales de droit public. La question est plus complexe pour les services industriels et commerciaux. La limite de l’activité communale résulte alors du respect des libertés reconnues aux particuliers. Dominée durant tout le XIX® siècle et le début du XX° siècle par le principe de la liberté du commerce et de l’industrie, la vie économique est réservée à l’activité des particuliers. En principe, l’action de la commune en ce domaine doit rester exceptionnel. Mais cette exception a été entendue très largement. La jurisprudence, plus encore la jurisprudence administrative que judiciaire, surtout à partir des décrets de 1926, a étendu la notion d’intérêt public nécessaire pour justifier la création des services industriels. Toutes les fois qu’il s’agit d’une entreprise occupant le domaine public par ses installations ou en faisant un usage anormal, le service public est légitime; il est admis de même, mais avec plus de nuances, en cas de défaillance de l'initiative privée, lorsque des circonstances particulières de temps et de lieux rendent nécessaire sa création. Le résultat a été la création de multiples services publics municipaux. Ex-

ploités sous forme d’établissements publics ou par le procédé de la régie, exploités au contraire au moyen d’un contrat passé avec un particulier ou une Société d’économie mixte, ces services se sont particulièrement développés dans la vie économique et dans la vie sociale, qu’il s’agisse des entreprises de transport, de distribution d’eau ou d’énergie, ou des entreprises commerciales municipales, sous forme de boucheries, de lavoirs, de bains-douches ou de théâtres. Dans la vie sociale, l’activité de la commune est également très grande, car elle constitue le cadre le plus rapproché des particuliers. Elle se marque par l'existence des hôpitaux et des hospices communaux, des monts de piété, des bureaux de bienfaisance. Toutefois, le rôle propre de la commune en ces matières a diminué au profit du département qui est devenu le cadre des services d’assistance.

Ce développement de la vie publique de la commune, dans tous les domaines, si elle traduit l’extension des libertés locales, n’est pas sans poser des problèmes particulièrement importants et souvent délicats à résoudre. Plus les communes sont libres de développer leur activité, plus les occasions de dépenses sont nombreuses : personnel accru, constructions et entretretien des ouvrages publics. Même pour les services publics gérés par un particulier, les causes de dépense ne sont pas supprimées, puisque presque toujours une véritable association financière unit la collectivité publique à la Société privée. Si cette association fait participer la commune au gain, elle lui impose aussi l'obligation de subvenir aux pertes. C’est pourquoi la question pécuniaire est la question essentielle qui domine toute la vie communale et qui vient en fait limiter le développement des libertés locales. Aussi, si larges soient ces libertés, ont-elles été contenues dans des limites.

IT. — Les limites à la décentralisation

Ces limites traduisent la nécessité permanente pour l'Etat de faire sentir son pouvoir sur les diverses collec-

tivités publiques au nom de l'intérêt général. Les libertés locales sont ainsi limitées dans leur nature et dans leur exercice :

a) La nature des libertés locales. — Les libertés locales sont des libertés administratives et non des libertés politiques. Elles sont le résultat de la décentralisation et le degré d’autonomie ainsi attribué aux collectivités locales n’a jamais été poussé jusqu’au fédéralisme : décentralisation et fédéralisme supposent l’un et l’autre une certaine répartition des compétences entre les autorités locales et les autorités centrales. Mais s’il y a simple décentralisation, l'Etat peut restreindre unilatéralement les prérogatives des autorités locales, s’il y a fédéralisme au contraire chaque Etat membre de l'Etat fédéral ne peut voir restreindre ses attributions que de son propre consentement; l’irrévocabilité des libertés fédérales s’oppose à la précarité de la décentralisation. Cette différence entre les deux systèmes entraîne une double conséquence qui se retrouve dans l’organisation administrative française. Alors que chaque Etat membre d’un Etat fédéral s’est donné sa propre constitution, la collectivité décentralisée est organisée par une loi de l'Etat, d’autre part cette collectivité n’a pas de force publique propre, tandis que les Etats peuvent avoir leur propre armée (1). Aïnsi, en France, parce qu’il y a seulement décentralisation, parce que les libertés locales sont des libertés administratives et non politiques, l’unité du droit demeure et les services essentiels, armée, justice, diplomatie, restent des services centralisés dans les mains du seul Pouvoir Central.

S'il n’y a pas de fédéralisme, il n’y a pas non plus durant cette période de véritable régionalisme. Le seul régionalisme est un régionalisme économique et non politique et les difficultés rencontrées dans le développement des régions économiques sont une preuve de la force toujours très grande de l’idée centralisatrice.