LE MOUVEMENT DE DÉCONCENTRATION

La déconcentration, on le sait, consiste à confier les pouvoirs de décision à des agents du Pouvoir Central envoyés sur place. Le type de la déconcentration consiste à transférer les pouvoirs du Ministre au Préfet. En l'An VIII les Préfets sont avant tout les agents du Pouvoir Central; ce sont les Ministres qui décident, les Préfets se bornent à transmettre leurs décisions et à veiller à leur exécution. Le mouvement de déconcentration va consister à faire du Préfet le représentant du Pouvoir Central pour un nombre de plus en plus grand d’affaires. Ce mouvement, commencé sous la Restauration, est marqué par deux étapes principales :

Sous le Second Empire on transfère aux Préfets des pouvoirs jusqu'alors réservés aux Ministres. Le décret-loi du 25 mars 1852 investit ces fonctionnaires de pouvoirs propres étendus et répartit en quatre tableaux, une liste d’af-

faires jusqu’alors de la compétence du Chef de l'Etat ou des Ministres et sur lesquelles les Préfets ont désormais le droit de statuer librement. Le décret du 13 avril 1861 et la loi municipale du 24 juillet 1867 augmentent les pouvoirs des Préfets qui deviennent véritablement les représentants locaux du Pouvoir Central.

Si sous le Second Empire on fait passer du Ministre au Préfet le pouvoir de décision sur un grand nombre de matières, en 1926, par le décret-loi du 5 novembre 1926, on transfère, non seulement certaines attributions du Pouvoir Central au Préfet, mais encore des Préfets aux Sous- Préfets, ces derniers exerçant désormais notamment la tutelle administrative sur les petites communes, c’est-àdire celles ayant un budget de moins de dix millions.

En résumé, après le décret du 5 novembre 1926, aux termes de l’évolution que nous venons de retracer depuis l'An VIII l’organisation administrative de la France se présente sous une forme complexe. Cette complexité vient de ce que le système décentralisé qui a triomphé est sorti du système centralisé de l'An VIIT sans se substituer entièrement à lui, tout en se combinant avec un mouvement de déconcentration. L’administration française apparaît donc à la fois comme un mélange de décentralisation, de centralisation et de déconcentration et cette complexité apparaît particulièrement en ce qui concerne les Préfets et les Maires. Théoriquement, une séparation devrait exister entre le personnel centralisé et le personnel décentralisé. Or, précisément parce que la décentralisation est venue s'établir sur une organisation centralisée sans s’y substituer complètement : « le Préfet, quoique représen- « tant du Pouvoir Central (en vertu d’une déconcentra- « tion de plus en plus forte) et soumis ainsi au régime « de la centralisation, participe avec les autorités admi- « nistratives départementales à la gestion des services dé- « partementaux. Par contre, le Maire qui est une autorité

« administrative communale, collabore à certains ser- « vices d'Etat » (1).

Mais le défaut principal de l’organisation administrative française à la veille de la guerre de 1939, résidait moins dans sa complexité que dans une insuffisante autorité du Pouvoir Central sur l’ensemble des groupements territoriaux devenus indépendants avec les progrès d’une décentralisation excessive. De même qu’en l’An VIII l'Etat, un long moment démissionnaire, reprend ses droits en instituant une centralisation absolue par réaction à la décentralisation anarchique de l’époque révolutionnaire, de même, à l’époque actuelle, il va réagir dans le sens d’une centralisation autoritaire rendue plus nécessaire encore par les circonstances de la défaite de la France.

SECTION V

Le retour actuel à la centralisation

Le retour à la centralisation se manifestait déjà avant la guerre de 1939, mais il s’est accentué plus encore depuis celle-ci et surtout depuis l’instauration, en juillet 1940, d’un nouvel ordre constitutionnel à caractère autoritaire.

Déjà, avant la guerre de 1939, la tendance centralisatrice apparaissait dans la multiplication de divers organes consultatifs chargés de suivre les problèmes de l’administration locale : Comité supérieur de l'administration départementale et communale (décret-loi du 30 octobre 1935), Commission nationale des marchés, Conseil supérieur des services industriels et commerciaux des communes (dé- cret-loi du 24 mai 1938). Ce renforcement du contrôle avait été particulièrement net dans deux directions en matière administrative et en matière financière. En matière administrative, c'était notamment le développement de la police d'Etat et la limitation des pouvoirs de police des Maires qui mesuraient le déclin des libertés locales (2).

1. Bonnard, Précis de droit adm., Sirey, 1940, p. 325, 2, V. infra, 3° partie, chap. 2.

En matière financière, c’était le renforcement des pouvoirs budgétaires des Préfets et des Sous-Préfets à l'égard des communes (notamment décret-loi du 12 novembre 1938 fixant une procédure permettant le règlement d'office du budget communal lorsqu'il est présenté en déficit). Le même mouvement de centralisation se marquait encore par un développement de la départementalisation de certains services communaux : en matière d'hygiène, de voirie, d’assistance, l'importance de la commune a diminué au profit du département.

Avec l’entrée en guerre de la France, ces mesures restrictives des libertés locales s’accentuent. La primauté de l'autorité sur la liberté devient indispensable au moment où le Pays est engagé dans des opérations militaires. Mais toutes ces mesures avaient dans l’esprit des gouvernants un caractère provisoire et leur application devait être limitée à la période des hostilités. Les principes généraux de l’organisation administrative française demeuraient ceux résultant notamment des lois du 10 août 1871 et du 5 avril 1884. |

Au contraire, les mesures prises depuis juin 1940 traduisent sur le plan administratif l’instauration sur le plan politique d’un ordre constitutionnel à caractère autoritaire. Sans être encore définitives, elles marquent cependant le changement d’orientation du régime nouveau et annoncent une législation d'ensemble réorganisant sur des bases nouvelles l'administration française.

Ces réformes rétablissent un régime de centralisation. Le système électif qui était à la base de la décentralisation antérieure disparaît ou est fortement limité. Les Conseils généraux et d'arrondissement sont suspendus (loi du 12 octobre 1940) et leurs pouvoirs passent aux Préfets. Dans les communes supérieures à 2.000 habitants, l'élection des Maires, des Adjoints et des Conseillers municipaux est supprimée et remplacée par leur nomination par le Pouvoir Central (loi du 16 novembre 1940). La tutelle administrative se rapproche pour souvent se confondre avec le pouvoir hiérarchique. Pour des motifs d’ordre public,

Maires, Adjoints, Conseillers Municipaux peuvent être révoqués et les Conseils municipaux dissous. |

Une centralisation trop poussée n’est pas cependant sans présenter certains inconvénients, elle aboutit à l’encombrement des Ministères et des Préfectures et ralentit la solution des affaires. Sur un grand nombre de matières, en outre, une réglementation uniforme n’est pas possible; il y a lieu de tenir compte des besoins et des intérêts particuliers de chaque région ou de chaque localité. Il est impossible au Pouvoir Central de régler lui-même, dans leur minutie, tous les problèmes administratifs. Une certaine décentralisation doit donc se concevoir. Une solution est fournie par le régionalisme qui, réclamé par un fort courant d’opinion, va servir de base à la réorganisation administrative de la France actuellement en cours.