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Un nombre accru de services pourrait être assuré avec plus d'efficacité et dans des conditions moins onéreuses dans une circonscription plus vaste. Les exemples de ce genre abondent, qu’il s’agisse des travaux publics chevaurchant sur deux départements, par exemple d’un pont ou d’une route, qui les relie, ou qu’il s’agisse de réseaux d’énergie électrique, ou de services de transports automobiles, qui seraient organisés d’une manière plus rationnelle s'ils groupaient plusieurs départements, qu’il s’agisse, enfin, de services qui, lorsqu'ils sont communs à plusieurs départements, permettent de réaliser une économie budgétaire (par exemple, des asiles d’aliénés ou des écoles professionnelles).

De même dans le domaine économique, le département apparaît comme un cadre trop étroit, et en particulier en matière de ravitaillement, la région pourra mieux organiser la répartition des produits entre les départements excédentaires et les départements déficitaires, et faire disparaître les taxations incohérentes qui, à l’époque actuelle sont venues nous rappeler le temps de Turgot et des douanes intérieures.

Enfin, la division départementale ayant été faite d’après un critère de grandeur trop petit, a entraîné un nombre trop élevé de départements et a occasionné un surcroît de dépenses, puisque chaque département a son administration propre. Une réduction du nombre des préfectures permettrait de supprimer de nombreux services inutiles et de réaliser des économies substantielles de fonctionnaires.

Cette critique ne doit pas être poussée trop loin, au risque de contenir une part d'erreur. Tout d’abord, il nous sera permis de douter de la valeur de l’argument : économie de personnel. L’expérience réalisée par les Postes nous en offre un exemple typique. Mû par le désir de réaliser des économies et par le souci d’obtenir un meilleur rendement du service, un ministre des P. T. T. supprima les Directeurs départementaux des P. T. T. et les remplaça par des directeurs régionaux. Mais dix-huit mois après cette réforme, le même ministre ayant constaté ses résul-

tats négatifs rétablit les directeurs départementaux, tout en maintenant les directeurs régionaux ! En outre, sans vouloir insister sur la pénurie actuelle, qu’il faut souhaiter provisoire, des moyens de communication, qui entraîne non plus un raccourcissement des distances, mais plutôt leur allongement, il importe de souligner l'avantage qu'il y a pour l'Etat à ce que son action ne se fasse pas sentir dans un cadre trop vaste. C’est un grand principe qui veut que si l’on gouverne de loin on ne peut bien administrer que de près. L'administration est essentiellement affaire de psychologie, car on administre des hommes, et non des choses. L’administrateur doit connaître, sinon tous les hommes qu’il a sous son autorité, du moïns tous ceux qui, dans la circonscription à la tête de laquelle il est placé, exercent une autorité quelconque. Cette connaïssance des hommes est d’autant plus utile que le caractère d’autorité du régime s’affirme. En effet, dans ce régime, les contacts entre l'Etat et les populations s’effectuent non plus par l'intermédiaire des élus, interprètes de la population, mais par celui des propres agents du pouvoir central. En particulier pour la désignation des autorités politiques et administratives, la nomination remplaçant l’élection, le rôle des agents du pouvoir exécutif, et notamment des Préfets, est accru. Par exemple, en matière communale, le nouveau régime de la nomination des Maires et des Conseillers municipaux, dans les communes de plus de deux mille habitants, exige, pour être efficace, que le Préfet, chargé de procéder lui-même à la nominaiton ou de présenter les candidats au choix du Ministre, ait une connaissance parfaite du « personnel » de son département. De même l’existence au côté du Préfet départemental d’une commission administrative et du Préfet régional d’un Conseil régional, pose un problème identique pour les Préfets chargés de présenter au Ministre les personnalités compétentes. La connaissance des hommes, qualité indispensable de tout bon administrateur, exige donc que l’autorité de cet administrateur ne s’exerce pas dans un cadre trop étendu. D'autre part, la multiplicité toujours croissante des

affaires administratives impose le maintien d’un cadre administratif dans lequel l’administré soit suffisamment rapproché de l'administrateur. Enfin, il est faux d’avancer que le Préfet a été inférieur à la tâche première que lui à assigné la législation de l'An VIIL. Si parfois des défaillances ont pu être déplorées chez certains, si des retards ont pu souvent être constatées dans la solution des affaires, c’est toujours parce que des attributions trop étendues étaient données aux administrateurs responsables. Au contraire, ceux-ci ont toujours d’autant mieux accompli leur tâche, que l’étendue de leur juridiction n’excédait pas les forces humaines normales. Plus le territoire sur lequel il exerce sa compétence sera grand, moins l’administrateur pourra le bien connaître et le bien posséder. C’est pourquoi, tant les circonstances présentes, que les tendances autoritaires dominantes du nouvel ordre constitutionnel français imposent le maintien du département dans sa dimension actuelle.

3° Le département est un cadre vide, une circonscription morte.

Le troisième défaut du département est une conséquence des deux précédents. Le département, disent les partisans du régionalisme, qui tient son existence de la loi seule, et dont le cadre est trop étroit, est resté faute de racines profondes dans les traditions et dans l’organisation économique et sociale du pays, une circonscription morte.

Il est exact, qu’au début de son existence, le département, nouveau venu entre l'Etat et les communes, n’était guère qu’un cadre vide : il ne possédait pas la personnalité morale; il était réduit par l'effort centralisateur de la Convention et du Consulat, dont la loi du 28 Pluviôse An VIII fut l’aboutissement, à n’être qu’une simple subdivision administrative du pouvoir central. Si les décrets des 9 avril et 16 décembre 1811, par la cession au département d'immeubles affectés à des services publics, et de routes, eurent pour effet de lui concéder implicitement la personnalité morale, la vie propre du département ne se

fit jour qu’à la faveur des tendances libérales de la monarchie de juillet par le vote de la loi du 10 mai 1838. Cette vie propre était à l’origine très réduite, et les adversaires du département, sans méconnaître son développement, soutiennent qu’à l’heure actuelle elle continue à présenter un caractère factice, et qu’en particulier, si le département constitue un organe de transmission utile pour que soient assurés certains services, il n’a pas les caractéristiques d’une personne morale, capable d’animer la vie locale. Une preuve, affirment ses adversaires, du caractère artificiel de la vie départementale, est fournie par la contexture même du budget du département. Les dépenses relatives à la vie purement locale, ne sont constituées que par quelques subventions destinées à encourager les lettres, les sciences, les arts, l’agriculture, le commerce, ou à assurer quelques transports routiers ou ferroviaires. Les autres dépenses n’ont aucun caractère spécifiquement départemental, puisqu’elles concernent des frais relatifs à l'instruction publique, aux casernements des brigades de gendarmerie, aux cours d’assises, tribunaux et justices de paix, aux prisons, aux routes, toutes dépenses qui reviendraient plus logiquement à l'Etat qu’au département. De même en matière d'assistance, le département n’apparaît que comme un organe centralisateur des ressources et des dépenses afférentes au fonctionnement de ce service d’intérêt national.

Là encore, le manque de dynamisme du département ne doit pas être exagéré; nous avons montré au chapitre précédent que la décentralisation avait fait naître et développer une vie locale importante, donnant à cette circonscription une physionomie assez vivante. Les attributions du département dans les domaines administratif, économique, social et financier, se sont peu à peu développées, au point que le département, qui n’avait pas de racines dans l’histoire, et qui résultait d’un découpage artificiel du territoire, a fini par jouer dans la vie nationale un rôle très important.

Aussi voit-on que les critiques dirigées contre le dépar-

tement sont loin d’être absolues. Cependant, ce n’est pas à dire que, dans une certaine mesure, elles ne contiennent une part de vérité, que le département « immuable quand tout change » n’ait pas vieilli, ni qu’il ne faille repousser toute réorganisation administrative sur des bases nouvelles.

Cette réorganisation administrative doit tendre à assurer le rendement optimum de la gestion des intérêts généraux. Pour ce faire, deux solutions s'offrent aux réformateurs, selon qu’ils acceptent la totalité des critiques dirigées contre le département ou qu’ils admettent la justesse des objections présentées à ces critiques. Dans le premier cas, la gestion des intérêts généraux sera assurée par la suppression du département, et son remplacement par la région; dans le second cas, par la superposition de la région au département.

Ces deux tendances, qui ont partagé les partisans de la réforme administrative, apparaissent à travers l’exposé des divers essais ou projets de réorganisation administrative, réalisés ou proposés, ces dernières années ,et le triomphe de la seconde conception explique la réforme actuellement en cours.

SECTION III

Les essais et les projets de réforme régionaliste

Parmi les critiques faites au département, une des plus fondée est celle qui reconnaît que le département est un cadre trop étroit pour assurer la gestion de certains services. Il y a là une nécessité certaine, que le législateur a reconnue, en autorisant le groupement des départements en circonscriptions plus vastes. Par contre, par crainte du fédéralisme, il s’est toujours, jusqu’à la réforme actuelle, opposé à une réorganisation régionale de l'administration française.