LES TENDANCES A ÉTENDRE LE CADRE DÉPARTEMENTAL
D’une part, on voit s’organiser autour d'importants centres d’activité intellectuelle ou économique, tels que Lyon, Marseille, Bordeaux, Toulouse, Lille, etc.., une vie régicnale dont l’administration vient à emprunter les cadres plutôt que d’utiliser le cadre départemental. D’autre part, le législateur a prévu la possibilité, pour le département, de s’entendre et de se grouper pour assurer la gestion d’intérêts communs à plusieurs départements.
I, — Les divisions administratives supradépartementales ou régionales.
Les divisions administratives qui débordent les limites départementales sont extrêmement nombreuses. C’est ainsi que l’on compte :
27 ressorts de Cour d’Appel.
22 ressorts de Conseils de Préfecture interdépartementaux.
14 circonscriptions pénitentiaires.
16 brigades de police mobile.
20 légions de gendarmerie.
18 régions militaires.
16 académies.
16 régions postales.
12 régions radiophoniques.
15 bureaux des chèques postaux et régions d’assurances sociales.
20 régions économiques.
11 régions d'inspection du travail.
6 inspections régionales de l’agriculture.
14 régions agricoles.
35 conservations forestières.
12 inspections divisionnaires de la répression des fraudes.
31 circonscriptions de génie rural.
10 circonscriptions des marques de fabrique.
16 régions minéralogiques.
18 régions d'armement.
20 régions sanitaires.
20 régions sportives.
À la lecture de cette longue énumération, qui n’est d’ailleurs qu’indicative et non limitative, ne se croirait-on pas revenu à la multiplicité et à l’enchevêtrement illogique des divisions administratives de l’ancien régime, dont on lui a fait tant de reproches ?
La variété de ces circonscriptions, qu’il est impossible de faire coïncider, puisqu'elles sont en nombre différent, complique, pour l'Etat, la gestion et le contrôle de ses services et rend plus difficile, pour le public, ses relations avec l’administration. L’idée naît donc d’introduire de la logique dans cet empirisme, d’harmoniser ces régionalismes dispersés dans un régionalisme unique, qui grouperait autour d’une même ville, capitale de province ou de région, et dans un même cadre, tous les services publics.
L’un des résultats d’une nouvelle réorganisation administrative à base régionale pourrait être d'adapter les divisions anciennes, disparates, à la division régionale ou provinciale. La province ou la région serait le cadre de la Cour d’Appel, du tribunal administratif, de l’académie, du corps d’armée, des postes et des divers services économiques ou sociaux, etc., et le chef-lieu, capitale de la province sous les ordres ou la haute autorité d’un gouverneur de province, le siège de tous ces services, le centr: judiciaire, universitaire, militaire, économique, etc. Il ne faut pas se dissimuler que ce souhait, s’il présente des avantages, ne manquera pas de se heurter à de grosses difficultés, nées surtout des rivalités farouches entre villes concurrentes. Mais il faut noter que, dans cet esprit, la législation actuelle s’efforce dans une certaine mesure de faire coïncider l’organisation territoriale de certains services publics avec la division administrative de base ;
ainsi, une loi du 31 octobre 1941 a réorgainsé les inspections divisionnaires du travail, de façon à les adapter à la nouvelle division régionale, à raison d’un inspecteur divisionnaire par préfecture régionale; une loi du 3 février 1942 a créé des directions régionales de la production agricole dont le ressort est le même que celui des régions administratives; enfin la loi fondamentale du 23 avril 1941 sur la police, répartit les services extérieurs de police entre les régions (région de police, les départements (district de police) et les communes (circonscription de police).
A côté de ces circonscriptions territoriales supra-départementales ou régionales ,il existe des groupements temporaires de départements, constitués en vue d’un objet ou d’un ensemble d’objets déterminés.
IT. — Les institutions interdépartementales
Si, sous la pression des nécessités certaines, qui poussent à l’extension du cadre départemental, le législateur a autorisé le groupement de départements en circonscriptions plus étendues, il l’a fait en marquant une certaine hésitation, voire même souvent comme à regret.
La législation est marquée par trois étapes :
1° Les conférences interdépartementales.
La loi du 10 août 1871, se méfiant du fédéralisme, ne réalise qu’une création timide de conférences interdépartementales. Ces conférences, provoquées par les conseils généraux des départements intéressés, ont un rôle très limité, tant par le contrôle strict, qui s’exerce sur elles, que parce qu’elles sont privées de tout pouvoir de décision, faute de personnalité morale. Aussi, en pratique, se sont-elles trouvées paralysées et n’ont-elles donné que peu de résultats.
Mais devant les progrès de l’idée régionaliste, et à la suite des essais de régionalisme économique, qui ont suivi la guerre de 1914 (groupements régionaux de chambres de commerce, v. supra, section I), il y eut une tentative
pour favoriser les groupements de départements. Tout d’abord, une circulaire du Ministre de l’Intérieur aux Préfets, du 12 août 1921, précisait que les conférences interdépartementales pouvaient avoir un caractère de permanences et pour objet une série d’affaires. En second lieu, - et surtout, le décret du 5 novembre 1926 créa des syndicats interdépartementaux, à limitation des syndicats de communes.
2° Les syndicats interdépartementaux.
Ces syndicats étaient des établissements publics; ils avaient la personnalité morale et un patrimoine propre. Ils jouissaient d’une assez grande liberté, tant en ce qui concerne leur activité, qu’en ce qui concerne leur mode de recrutement. Sans être obligés de déterminer à l’avance l’objet précis de leurs délibérations, ils pouvaient se former en vue de tout objet ou services publics, dont l’institution était de la compétence du Conseil général dans le cadre départemental, et pouvaient être créés pour une période déterminée, ou sans limitation de durée. Ils étaient administrés par un comité, comprenant au moins trois représentants, pour chaque département, élus pour six ans par le Conseil général, et par un Bureau.
Comme tout organisme décentralisé, les syndicats interdépartementaux étaient soumis à la tutelle administrative. Leurs délibérations étaient soumises aux mêmes règles que celles des conseils généraux, et leur dissolution pouvait être prononcée par décret à la demande de la majorité des conseils généraux, ou d'office par décret en Conseil d'Etat. |
Cette réforme fut vivement critiquée surtout au Sénat; on lui reprocha d’être trop exactement calquée sur les règles applicables aux syndicats de communes, et d’obéir à des principes trop rigides. Aussi une loi du 9 janvier 1930 a-t-elle substitué aux syndicats interdépartementaux des organismes interdépartementaux, sous le prétexte de leur donner un statut mieux adapté, en réalité par hostilité au régionalisme tant économique que politique,
3° Les organismes interdépartementaux.
Le statut des organismes interdépartementaux, qui se superposent aux conférences interdépartementales de la loi de 1871, se rapproche des syndicats de communes, mais en diffère à la fois par leur création, leur fonctionnement et leur dissolution. j
Leur création est plus facile, car elle se fait sans autorisation, par le seul fait de délibérations concordantes des conseils généraux des départements intéressés, même non limitrophes, mais elle est plus limitée, car l’objet de l’institution doit être fixé par les délibérations des conseils généraux.
Leur fonctionnement est assuré par un conseil d’administration, qui élit un Bureau. Comme les syndicats de communes et comme les syndicats interdépartementaux de 1926, les organismes interdépartementaux sont des établissements publics, possédant avec la personnalité civile et l’autonomie financière, un budget propre; mais une tutelle stricte se marque sur leur fonctionnement.
Leur dissolution peut être prononcée soit par décret, à la demande de la majorité des conseils généraux, représentant les départements associés, soit d’office par décret en Conseil d'Etat, dans le cas de violation de la loi. Contrairement à la dissolution des syndicats de communes, l’avis conforme du Conseil d'Etat n’est pas nécessaire.
Ainsi, par ces diverses institutions, le gouvernement a pensé « favoriser la création de régions économiques si « ardemment désirées par certains — mais une organisa- « tion de régions très souple se constituant suivant les « besoins et offrant, sans en avoir les inconvénients, les « avantages des régions territoriales à cadre fixe » (1). La loi offre donc aux collectivités locales des moyens de s’évader de leur cadre trop étroit. En outre, devant la carence des collectivités locales, certaines solutions d’autorité sont intervenues, en particulier en matière de plans d’urba-
1. Rapport au président de la République précédant le décret du 5 novembre 1926.
nisme. Aussi, déjà avant les réformes actuelles, constataitou un louable effort pour adapter les cadres administratifs rigides à la réalité des faits. Mais ces solutions demeuraient insuffisantes, car elles réflétaient la méfiance du législateur à encourager, par crainte à la fois du fédéralisme politique et du régionalisme, un groupement durable et efficace des collectivités locales, et à entreprendre une réforme administrative d'ensemble — comme le prouvent les échecs successifs des divers projets régionalistes.
