Joseph Barthélémy, op. cité, p
« Il importait que nous puissions faire revivre les coutumes et les traditions des petites patries de notre incomparable terroir. Vous y tenez vous-mêmes de façon très particulière; ce désir est à votre honneur, il se réalisera.
« L'organisation de la province est nécessaire, pour arti-
culer de façon rationnelle les rouages d’une machine
administrative alourdie et pour adapter son fonctionnement à l’économie nationale.
« La province de demain devra être organisée de manière à pouvoir se suffire à elle-même. Elle sera plus large et plus aérée que celle d’autrefois, afin de produire toutes les ressources qui seront indispensables à sa population. Elle devra disposer de puissants moyens de communication et des facilités répondant aux exigences de son commerce. »
D'autre part, dans une interview accordée au mois de
novembre 1941 à un journaliste de la « Dépêche Tunisienne », le Chef de l'Etat, après avoir précisé quels fondements il entendait donner à la future constitution, a terminé sa déclaration par ces phrases se rapportant à la réforme administrative :
« À la fois un moyen de centralisation et de décentra-
« lisation par l'institution majeure de vingt Gouverneurs « de provinces à qui j'entends conférer des pouvoirs très
étendus. Aïnsi, avec vingt Gouverneurs responsables, que l’on peut voir souvent, et souvent ensemble, il nous sera permis de faire utilement ce qui était impossible avec quatre-vingt-dix Préfets jouissant au petit bonheur d’immunités particulières. C’est là, dans la pratique, la réforme capitale et le point de départ du Gouvernement de demain. L'autorité du Chef de l'Etat sera partagée dans le cadre naturel des provinces, maïs du fait, sa liberté d’étude et d’action se trouvera libérée, lui-même dégagé de tout ce qui pourrait l’empêcher de voir loin et de haut. Car il en est à l’heure actuelle, pour le Chef de l'Etat comme il doit en être plus encore, pour
« tout le peuple français : il ne faut pas craindre les « grandes choses, mais aller au devant, mais s’y attacher. »
De son côté, le Conseil national (créé par la loi du 22 janvier 1941) a été chargé par le Gouvernement d’étudier la question du régionalisme. Selon la méthode adoptée pour le fonctionnement de ce Conseil (décret du 22 mars 1941, article 4) une commission pour l’étude de la réorganisation administrative de la France (définition des délimitations des régions) a été constituée sous la présidence de M. Lucien Romier, Ministre d'Etat. Cette commission a tenu jusqu'à ce jour deux sessions.
Au cours de sa première session, tenue à Vichy du 6 au 20 mai 1941, après avoir fixé son ordre du jour et ses méthodes de travail, elle a abordé la discussion des principes généraux de la réforme et a procédé à l’audition de plusieurs commissaires du Gouvernement, qui ont exposé les points de vue de leur administration, quant à l’organisation des régions : représentants des Ministères de la Justice, des Finances, de l’Instruction Publique, de la Production Industrielle, de l'Agriculture, de la Famille et de la Santé, du Ravitaillement, de la Guerre. Elle a entendu également diverses personnalités qualifiées à propos de l'examen de chaque région. C’est ainsi que la commission a étudié successivement les régions de Provence, du Massif Central, du Bourbonnais, du Languedoc, du Centre et de l’Ouest, de la Bretagne, de la Normandie, de la Bourgogne et des régions de l'Est. Aux termes de ces travaux, la commission a procédé à un examen sommaire des principes d'organisation interne des régions.
La deuxième session de la commission de réorganisation administrative s’est ouverte le 19 août 1941 par la lecture d’un important message du Chef de l'Etat, qu’il importe de citer puisqu'il indique lesprit dans lequel devra se faire la réforme, et qu’il fixe les principes sur lesquels la nouvelle organisation administrative devra s’établir :
« Le Maréchal de France Chef de l'Etat à M. Lucien « Romier, Président de la commission de réorganisation < administrative.
« Au cours d’une première session, la commission que vous présidez a procédé, conformément à la mission que je lui avais confiée, à l’établissement d’un projet d’ensemble de définition et de délimitation des provinces françaises...
« C’est en liaison avec tous ces travaux que je demande aujourd’hui à votre commission de me donner son avis sur l’organisation interne de cette unité territoriale et administrative, que doit constituer la province dans la structure nouvelle de l'Etat.
« Sur le plan administratif, le cadre départemental sera respecté. Dans le domaine économique, tous les organismes existants qui paraissent s’adapter aux nécessités actuelles seront maintenus.
« Suivant ces deux directives, la commission devra rechercher tous les moyens propres à faire de la province un centre de coordination, d’information et d’action, en vue de renforcer l’autorité de l'Etat, d’accélérer la décision et de préparer dans tous les domaines un renouveau de la vie régionale.
« À la tête de la province, dont le rôle sera ainsi défini, sera placé un Gouverneur, haut personnage, représentant le Chef de l'Etat. C’est lui qui incarnera l’autorité. Son prestige sera incontesté.
« Son action personnelle s’exercera sur toute l’étendue de la circonscription provinciale, dans laquelle il se déplacera fréquemment.
< En étudiant les attributions du Gouverneur, ainsi que la composition de ses services, la commission ne devra
« pas perdre de vue que nous entrons dans un ordre nou- « veau, où le Chef de la province doit gouverner plus
qu’intervenir lui-même dans l’administration.
« Le Gouverneur devra donc regrouper autour de lui non pas des services administratifs mais des collaborateurs peu nombreux et de qualité, dégagés des soucis bureaucratiques, ayant le goût des responsabilités, l’esprit d’équipe et le sens profond de l'intérêt général.
« L'organisation administrative des régions doit être réalisée sans dépenses nouvelles.
« Toute création d'emploi dars le cadre régional devra être compensée par une suppression correspondante
« dans les cadres des administrations centrales ou dépar-
tementales.
« Auprès du Gouverneur, un Conseil nommé sur sa proposition doit se faire l’écho des forces spirituelles, morales, intellectuelles et économiques de la province.
« Le Conseil délibérera sur les affaires régionales et chacun de ses membres donnera son avis autorisé sur les propositions budgétaires du Gouverneur.
« Il étudiera les projets d'emprunt qui pourraient être soumis à l’approbation du Gouvernement, pour des travaux d'intérêt régional.
« Il répartira entre les départements les dépenses relatives à ces travaux. En aucun cas, il ne se transformera en assemblée politique. Autour de ces organes essentiels, Gouverneur et assemblée existeront et s’intensifieront les activités des groupements sociaux, professionnels, familiaux et légionnaires.
Aüïnsi renaîtra dans le cadre de la ne sous l’impul-
« sion du Gouverneur, cette vie locale dont l’admirable
diversité enrichira et élargira la vie nationale tout en-
« tière.
« C’est donc à une œuvre essentielle pour la reconstruction de l'Etat que j’associe votre commission en lui demandant de formuler, sur le problème de l’organisation interne des provinces, toutes les suggestions qu’elle croira devoir me faire pour éclairer ma décision. » « Le 18 août 1941,
« (signé) : Philippe PETAIN. »
Ce message met en relief un certain nombre de principes
directeurs.
Le premier principe affirmé expressément est le main-
tien du département. Le département doit rester la base de l’organisation administrative : « sur le plan adminis-
« tratif, le cadre départemental sera respecté ». Les départements conservés seront groupés et ce groupement doit tendre à un renforcement de l’autorité dans l'Etat. L'idée essentielle qui préside à cette réorganisation est que l’autorité, pour être respectée, doit s’exercer à chaque échelon sur un nombre limité de personnes. Diverses études privées relatives à l’organisation des grandes affaires montrent qu’en général un chef d’entreprise ou d’industrie ne peut pas avoir plus de cinq ou six subordonnés immédiats. Depuis longtemps, l’armée est organisée sur ce principe de hiérarchie, qu’un chef ne peut commander efficacement à plus de cinq hommes : régiment à trois ou quatre bataillons, bataillon à quatre compagnies, etc. Ce principe doit donc inspirer l’administration : le Chef de J'Etat pourra faire sentir plus facilement son action sur vingt Gouverneurs, que sur quatre-vingt-dix Préfets, et les Gouverneurs n’auront dans leurs mains que trois à cinq Préfets. Ainsi, du haut en bas de la hiérarchie administrative, l’impulsion gouvernementale sera plus facilement transmise et se fera mieux sentir sur tous les points du territoire. :
« Le second principe est le maintien de tous les organismes économiques qui paraissent adaptés aux nécessités actuelles : « Dans le domaine économique, tous les orga- « nismes existants qui paraissent adaptés aux nécessités « actuelles seront maintenus. »
Il ne s’agit donc pas de faire table rase du passé, mais tout en gardant les institutions qui ont fait leur preuve, de faire de la province nouvelle un centre de coordination et d'action, de facon à renforcer l’autorité de l'Etat, d’accélérer la décision et de préparer un renouveau de la vie régionale.
D'autre part, ce message esquisse l’organisation de la future province, il place à sa tête un Gouverneur, haut personnage représentant le Chef de l'Etat, incarnant l’autorité et dont le rôle sera moins d’administrer que de gouverner. Le Gouverneur sera assisté par un Conseil de province, qui délibérera sur les affaires régionales et sur
les questions financières ou budgétaires. Ainsi, sans que ce caractère soit spécialement précisé, il faut penser que la province nouvelle sera dotée de la personnalité morale, deviendra au même titre que le département ou la commune, non seulement un cadre territorial, mais surtout une collectivité administrative avec tous les droits et obligations que cette qualité impose.
En possession du message du Chef de l'Etat, et suivant les directives qu’il contenait, la commission de réorganisation administrative, au cours de sa seconde session, du 19 au 25 août 1941, a consacré ses travaux à l’élaboration du projet d'organisation interne des nouvelles circonscriptions provinciales. Elle a notamment étudié le statut des futurs Gouverneurs de province, leur mode de nomipation et leurs attributions. Elle a précisé quels devaient être les collaborateurs directs appelés à seconder l’action de ces hauts fonctionnaires assistés, en outre, d’un comité de gouvernement composé des principaux chefs de service de la province et examiné les attributions, le fonctionnement et l’organisation du conseil provincial.
Ainsi, la réforme administrative régionale a fait l’objet d’une ample discussion au sein du Conseil National. Le Chef de l'Etat, qui, à plusieurs reprises, a pris part personnellement aux débats de la commission, a donc été informé du résultat de ses travaux qui serviront de base à l’élaboration du texte législatif définitif.
Mais les séances de commissions du Conseil national n’ont aucune publicité : non seulement elles ne sont pas publiques, mais encore il n’est publié aucune analyse de leurs travaux et de leurs rapports. L'article 13 du décret du 22 mars 1941, sur le fonctionnement du Conseil national précise que « les membres du Conseil national sont « tenus de garder le secret des délibérations et des votes ». Dans ces conditions, n’ayant pas connaissance des conclusions exactes auxquelles la commission a abouti, force nous est d'indiquer seulement, sous toutes réserves, à la lumière des communiqués publiés dans la presse à la suite
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des travaux de la commission, ce que pourrait être l’organisation régionale future :
a) Maintien du département et de l’arrondissement.
b) Création de la province avec à sa tête un Gouverneur qui « gouverne, mais n’administre pas » et qui est assisté d’un conseil de gouvernement comprenant les principaux chefs de service de la province et d’un conseil provincial de vingt-cinq à quarante membres (suivant l’importance de la province), représentant les différentes régions.
Enfin, à titre documentaire, et sans y attacher une valeur définitive, nous citerons d’après les mêmes communiqués parus dans la presse vers la fin du mois de septembre 1941 quelle pourrait être la future carte administrative de la France, en se basant sur le chiffre de vingt provinces qui, à plusieurs reprises, a été indiqué par le Chef de l'Etat. |
1° Paris et la région parisienne dans un rayon de trentecinq kilomètres autour de Notre-Dame, et dont le statut serait spécial (voir notamment les conclusions de la commission d’études de la région parisienne, du conseil national réunie le 5 février 1942 à Vichy).
2° Flandre-Picardie, capitale : Lille (Nord, Pas-de-Calais et une partie de la Somme).
3° Normandie, capitale : Rouen (la partie de la Somme audessous de la rivière Sommr®, la Seine-Inférieure, le Calvados, la Manche, l’Orne et l'Eure).
4° Bretagne, capitale; Rennes (avec des intendances économiques à Angers et à Nantes).
5° Vendée, Poitou, capitale : Poitiers.
6° Guyenne, Gascogne, capitale : Bordeaux.
7° Béarn (qui comprendrait une partie du Gers) capitale : Pau.
8° Languedoc, capitale : Toulouse.
9° Bas-Languedoc, Roussillon (Pyrénées-Orientales, Hérault, Lozère, et une partie de l'Aveyron) capitale : Montpellier.
10° Provence (avec les Hautes-Alpes, et l’arrondissement de Nyons dans la Drôme) capitale : Aix-en-Provence (mais avec un intendant économique à Marseille).
11° La Corse constituerait une lieutenance de Provence.
12° Dauphiné et Savoie, capitale : Chambéry (avec un intendant économique à Grenoble).
13° Rhône, Loire, capitale : Lyon (avec l’arrondissement de Vienne).
14° Bourgogne, capitale : Dijon.
15° Champagne, capitale : Reims.
16° Ile-de-France (moins Paris et rayon de 35 kilomètres : capitales : Fontainebleau et une autre ville de l'Oise Beauvais, Chantilly ou Senlis).
17° Val-de-Loire, capitale : Orléans.
18° Auvergne, capitale : Clermont-Ferrand.
19° Limousin, capitale : Limoges.
20° Lorraine française, capitale : Nancy.
La réorganisation administrative de la France fait donc l’objet actuellement d’études approfondies. Mais elle ne pourra devenir une réalité que plus tard, lorsqu’après la signature de la paix, la constitution du nouvel Etat français pourra être promulguée.
Cependant, sans attendre l’achèvement de la réforme administrative, le Gouvernement a fait un essai de réorganisation régionale, en créant par la loi du 19 avril 1941 des préfets régionaux. C’est cet essai, dont l’expérience doit fournir une leçon utile à l’organisation administrative du pays qui fait l’objet de cette étude sur le Préfet régional. |
Avant d'examiner le fonctionnement de cette institution nouvelle et pour achever de montrer comment se pose le problème de l’organisation administrative régionale, il nous faut indliquer le but, la portée et les modalités de la réforme instituée par la loi du 19 avril 1941.
Le Préfet Régional, « première esquisse de ce que seront les gouverneurs de provinces dans la France de demain » a été institué par la loi du 19 avril 1941 qui est précédée d’un exposé des motifs que nous reproduisons parce qu’ils précisent le but, la portée et les modalités de la réforme (1). « L'organisation administrative de la France, fondée sur la division du pays en départements, a résisté depuis un siècle et demi à de nombreuses transformations politiques, donnant ainsi un témoignage de sa vitalité. Cette organisation séculaire ne saurait donc entièrement dis-
RAR ÀR À
