J. O. 22 avril 1941, p
paraître. Elle n’est cependant pas exactement adaptée
« aux tâches nouvelles qu’imposent les circonstances.
« Le nombre et la complication des problèmes administratifs actuels font que le gouvernement éprouve des difficultés croissantes à diriger l’action de collaborateurs à la fois trop nombreux et trop éloignés de lui. Un pouvoir fort n’est pas nécessairement celui qui règle lui-même les problèmes dans toute leur minutie.
« Une certaine décentralisation peut donc se concevoir, qui n’affectera en rien les prérogatives essentielles du Gouvernement mais le mettra au contraire à même de les exercer dans leur plénitude.
« Ce résultat pourra être atteint par linstitution d’un échelon régional, intermédiaire entre le Gouvernement et les départements, et qui constituera un centre coordonnateur à la fois pour l’information du Gouvernement, le règlement sur place de certaines affaires et l'exécution des directives gouvernementales.
« Le respect qui s’impose pour l’actuel édifice administratif commande de limiter d’abord l’expérience et de n’instituer d'organes administratifs régionaux que dans les domaines où le besoin s’en fait particulièrement sentir : ceux de la police et des affaires économiques.
« Un certain nombre de préfets, choisis en fonction de la ville de leur résidence, seront désignés sous le titre de préfets régionaux pour la police et les affaires économiques. Ils grouperont sous leur autorités, pour ces attributions, les départements ayant des affinités de par leur situation géographique, leur production, leur population.
« Pour cette tâche nouvelle, les préfets régionaux seront assistés de deux collaborateurs spéciaux, l’intendant de police et l’intendant des affaires économiques. Les chefs des services départementaux deviendront eux-mêmes, au siège des préfets régionaux, des chefs de services régionaux : il en sera ainsi du directeur du ravitaillement, du chef du service des prix, du directeur des services agricoles et de l’inspecteur du travail.
« Il s’agit là d’une réforme qu’imposent à la fois des « circonstances exceptionnelles et des besoins permanents. « Elle répond à des nécessités pressantes. Elle traduit en « même temps une idée fondamentale maintes fois exprimée par le chef de l'Etat, qui ne recevra sa pleine application qu’une fois le pays doté de ses institutions définitives. C’est assez dire que la réforme se présente sous le double aspect du provisoire, en ce qui concerne la délimitation des régions, et de la durée, en ce qui touche les principes de l’organisation administrative du pays. »
1° But de la réforme : réaliser une déconcentration administrative.
Le but de la réforme est donc le suivant : la division de la France en départements a fait ses preuves, mais elle n’est plus exactement adaptée aux circonstances actuelles. La complication de la tâche du Gouvernement rend souhaitable une certaine déconcentration (la loi parle de décentralisation, mais nous verrons que ce terme est impropre puisque la région n’est qu’un cadre territorial et non une collectivité publique autonome et que l’on se contente d’augmenter seulement les pouvoirs d’un agent de l'Etat). C’est pour réaliser cette déconcentration qu’a été institué le Préfet Régional, ainsi que pour renforcer l’autorité de l'Etat : l’échelon régional doit servir d’intermédiaire entre le Gouvernement et les départements et constituer « un « centre coordonateur pour l'information du Gouverne- « ment, le règlement sur place de certaines affaires et « l'exécution des directives gouvernementales ». Il faut noter, cependant, que si l'institution du Préfet Régional réalise une déconcentration administrative, elle réalise plus encore peut-être une concentration des pouvoirs, puisque la compétence du Préfet Régional résulte d’un transfert de pouvoirs appartenant auparavant aux Préfets départementaux.
2° Portée de la réforme.
L'institution du Préfet Régional est une réforme limitée et provisoire. Elle est limitée puisqu’elle ne concerne que
les deux domaines où elle apparaît comme particulièrement nécessaire, ceux de la police et des affaires économiques. En outre, elle est provisoire, s’il s’agit d’une expérience imposée par des circonstances exceptionnelles. Cependant, bien que provisoire dans ses modalités, elle est inspirée par les principes généraux du régionalisme et répond à des besoins permanents qui trouveront leur expression lors de la réorganisation administrative d’ensemble du Pays. « C’est assez dire que la réforme se présente « sous le double aspect du provisoire en ce qui concerne « la délimitation des régions et de la durée en ce qui tou- « che les principes de l’organisation administrative du « Pays. »
3° Modalités de l'institution des Préfets régionaux.
La réforme d’avril 1941 ne change rien à la division administrative de la France. En particulier s’inspirant de la volonté maintes fois affirmée du Chef de PEtat, elle maintient les départements; mais elle les groupe en un certain nombre de régions en tenant compte de l’affinité qu’il peut y avoir entre eux « de par leur situation géographi- « que, leur production, leur population ». A la tête de chacun de ces groupes de départements se trouve le Préfet du chef-lieu de la région. La caractéristique essentielle de la réforme est donc double : d’une part on crée un échelon s’interposant entre le Ministre et le département, la Région n’apparaissant que comme un cadre territorial et non comme une collectivité publique dotée de la personnalité morale; d’autre part, on confie à l’un des Préfets choisi en fonction de la ville de sa résidence, avec le titre de Préfet Régional, des pouvoirs spéciaux dans un certain nombre de matières, essentiellement la police et les affaires économiques.
Pour aussi vastes que soient ces deux domaines, la compétence du Préfet Régional demeure donc non pas générale, mais limitée; en d’autres termes, le Préfet Régional apparaît à la fois comme un Préfet départemental gardant pour le département chef-lieu de Région l'intégralité de
ses pouvoirs de Préfet et comme un Préfet investi de pouvoirs spéciaux s'étendant à tous les départements compris dans la région. Sur le plan départemental, sa compétence est générale; sur le plan régional, il ne possède qu’une compétence d'attribution; les Préfets départementaux conservant l'intégralité de leurs pouvoirs, sauf sur les matières transférées au Préfet Régional. En somme, le Préfet Régional apparaît dans la situation de l’Archevéque qui contrôle les suffragants, mais qui garde l’administration d’un diocèse. Ce double caractère du Préfet Régional doit être souligné car il domine toute l’institution et réagit sur la réforme elle-même.
A la différence du Gouverneur de demain, dont la mission essentielle sera une mission de gouvernement et non d'administration, le Préfet Régional est avant tout un administrateur : administrateur pour son département, dont il reste le Préfet, administrateur aussi sur le plan régional pour les affaires qui lui ont été conférées. L’expérience en cours ne nous offre donc aucune directive quant à la distinction si délicate des fonctions gouvernementales et administratives. |
La loi du 19 avril 1941 se Does à poser le principe de l'institution des Préfets régionaux en indiquant quels sont leurs pouvoirs et quels sont pour l’exercice de ces pouvoirs leurs auxiliaires : Intendant de police et Intendant des affaires économiques. Mais elle renvoie à des décrets pour fixer la division du territoire en régions.
Un certain nombre de régions groupant plusieurs départements sous l’autorité du Préfet Régional, ont donc été créées par des décrets successifs, en zone libre d’abord, puis en zone occupée (décrets des 19 et 26 avril, 30 juin, 18 juillet, 26 août, 9 et 24 septembre 1941, 25 mars 1942. A la suite de ces décrets pour l'exercice des pouvoirs des Préfets régionaux, le territoire métropolitain est divisé conformément au tableau ci-après :
Région d'Angers. — Départements compris dans la région : Maint-et-Loire; Loire-Inférieure; Mayenne; Sarthe; Indre-et-
Loire (partie occupée). Préfet Régional : Préfet du Maiïine-et- Loire,
Région de Bordeaux. — Départements compris dans la région : Gironde (partie occupée); Landes (partie occupée); Basses- Pyrénées (partie occupée). Préfet Régional : Préfet de la Gironde.
Région de Châlons-sur-Marne. — Départements compris dans da région : Marne; Aube; Haute-Marne. Préfet Régional : Préfet de la Marne.
Région de Clermont-Ferrand. — Départements compris dans Aa région : Puy-de-Dôme; Cantal; Haute-Loire; Allier (partie non occupée). Préfet Régional : Préfet du Puy-de-Dôme.
Région de Dijon. — Départements compris dans la région : Côte-d'Or; Yonne; Nièvre; Haute-Savoie; Jura (partie occupée); Allier (partie occupée); Territoire de Belfort; Ain (partie occupée). Préfet Régional : Préfet de la Côte-d’Or.
Région de Laon. — Départements compris dans la région : Aisne; Ardennes; Somme; Oise. Préfet Régional : Préfet de VAisne.
Région de Lille. — Nord; Pas-de-Calais. Préfet Régional Préfet du Nord.
Région de Limoges. — Départements compris dans la région : Haute-Vienne; Corrèze; Creuse; Dordogne (partie non occupée); Charente (partie non occupée); Vienne (partie non occupée); Indre; Cher (partie non occupée); Indre-et-Loire (partie non occupée); Loir-et-Cher (partie non occupée). Préfet Régional : Préfet de la Haute-Vienne.
Région de Lyon. — Départements compris dans la région : Rhône; Loire; Ain (partie non occupée); Saône-et-Loire (partie non occupée); Jura (partie non occupée); Ardèche; Drôme; Savoie; Haute-Savoie; Isère. Préfet Régional : Préfet du Rhône.
Région de Marseïlle. — Départements compris dans la région : Bouches-du-Rhône; Gard; Vaucluse; Var; Alpes-Maritimes; Hautes-Alpes; Basses-Alpes; Corse. Préfet Régional : Préfet des Bouchesdu-Rhône.
Région de Montpellier. — Départements compris dans la région : Hérault, Lozère; Aveyron; Aude; Pyrénées-Orientales. Préfet Régional : Préfet de l'Hérault.
Région de Nancy. — Départements compris dans la région : Meurthe-et-Moselle; Meuse; Vosges. Préfet Régional : Préfet de la Meurthe-et-Moselle,
Région d'Orléans. — Départements compris dans la région : Loiret; Eure-et-Loir; Loir-et-Cher; Cher (partie occupée). Préfet Régional : Préfet du Loiret.
Région de Poitiers. — Départements compris dans la région : Vienne (partie occupée); Deux-Sèvres; Vendée; Charente-Maritime; Charente (partie occupée). Préfet Régional : Préfet de la Vienne.
Région de Rennes. — Départements compris dans la région : Ille-et-Vilaine; Côtes-du-Nord; Finistère; Morbihan. Préfet Régional : Préfet de l’Ille-et-Vilaine.
Région de Rouen. — Départements compris dans la région : Seine-Inférieure;, Eure; Calvados; Manche; Orne. Préfet Régional : Préfet de la Seine-Inférieur®e,
Région de Toulouse. — Départements compris dans la région : Haute-Garonne; Tarn; Tarn-et-Garonne; Lot; Lot-et-Garonne; Ariège; Gers; Hautes-Pyrénées; Basses-Pyrénées (partie non occupée); Landes (partie non occupée); Gironde (partie non occupée. Préfet Régional : Préfet de la Haute-Garonne.
L'examen de ce tableau soulève deux remarques : la première est qu’à l’heure où ces lignes sont écrites la région parisienne (Seine, Seine-et-Oise, Seine-et-Marne) n’est pas encore englobée dans la réforme régionale. Mais la Commission d’études de la région parisienne du Conseil National, réunie le 5 février 1942 à Vichy, a été chargée de se prononcer sur un projet adaptant à la région parisienne l’organisation régionale actuelle et révisant la circonscription administrative du département de la Seine. Les conclusions de la Commission se sont traduites par des avis portant sur le principe de l’application aux trois départements de la Seine, de Seïne-et-Oise et de Seine-et- Marne du système de régionalisation déjà appliqué à titre provisoire sur le reste du territoire.
La seconde remarque est que la division ainsi réalisée est essentiellement provisoire. Elle ne saurait nous donner qu’une idée très inexacte de ce que seront les futures provinces. Les lignes de démarcation entre les zones libre, occupée et interdite du territoire ont amené des « monstruosités géographiques » qui n’ont pas échappé au Gouvernement. Sur ce point encore, la réforme des Préfets régionaux ne saurait être que provisoire et ce n’est que plus tard que les provinces pourront recevoir leur configuration définitive, compte tenu de la géographie, de Péconomie et des traditions de la Région.
Mais malgré son caractère provisoire et limité, la réforme de 1941 instituant les Préfets régionaux demeure un essai intéressant et original de réorganisation administra-
tive. D’autre part, elle doit servir de champ d’expérience à la réorganisation administrative générale de la France. À ce double titre, elle mérite de retenir l’attention et vaut l’examen que nous allons en faire en étudiant, d’une part, le statut du Préfet Régional et de ses auxiliaires et, d’autre part, le rôle du Préfet Régional.
