CHAPITRE PREMIER

L’exécution des tâches administratives qui incombent à l'Etat exigent une armature administrative. De tous temps, cette armature a existé mais elle a été plus ou moins complexe selon les époques. Très développée, savamment et harmonieusement agencée lorsque l'Etat est puissant, elle est beaucoup plus rudimentaire dans les périodes d'effacement de l'Etat et d’émiettement &e son autorité. Pour maintenir les groupes sociaux élémentaires (tribus, clans, cités, communes) dans sa stricte dépendance, l'Etat s'est toujours efforcé de les englober dans un réseau plus vaste de circonscriptions dessinées sur le territoire soit arbitrairement, soit le plus souvent en tenant compte de données géographiques, historiques ou économiques, et à la tête desquelles il plaça un agent chargé de faire sentir son action.

Cette volonté centralisatrice de l'Etat s'est heurtée constamment aux aspirations qui poussent les individus ou les groupements à s’administrer eux-mêmes par l'intermé-

diaire de leurs représentants directs. Cette méfiance du

Pouvoir central a toujours été grande dans notre Pays et l'Histoire nous offre un mouvement de flux et de reflux, d'extensions, de limitations et de suppressions de l'autorité étatique et des libertés locales. Mais l'Histoire nous apprend également que, sous peine de tomber dans l’anarchie, cette vie locale doit rester étroitement subordonnée au Pouvoir Central chargé d'assurer dans l'Etat l'unité d'action et la solidarité entre les diverses parties du terri-

toire. Aussi, puisque ces deux forces co-existent, doit-il moins s’agir d’une lutte irréductible entre elles que de leur conciliation.

Deux types d'organisation administrative peuvent donc se concevoir en Droit : ou bien l’administration peut être exclusivement assumée par des agents du Pouvoir Central, et nous avons alors une administration centralisée; ou bien elle peut résulter d’une collaboration entre les agents du Pouvoir Central et les représentants des administrés, et c’est alors ce que l’on appelle une administration décentralisée. À peu près à toutes les époques de notre histoire, il a existé entre le Pouvoir Central et les représentants des administrés, une certaine collaboration plus ou moins développée qui s’est traduite par la coexistence de deux groupes distincts d’organes administratifs : les agents du Pouvoir Central et les organes d’autonomie régionale et locale. L’étude de l’organisation administrative française comporte donc un double aspect : celui du Pouvoir Central avec l’examen des divers agents chargés d'exécuter ses décisions, et celui de l’autonomie régionale et locale avec l’exposé de ses organes propres. Maïs si, au dernier étage de l’administration pour les groupes les plus restreints qui ont porté les noms de communautés, cités, bourgs, villages, villes ou communes, on rencontre généralement cette collaboration du Pouvoir Central et des organes locaux, il n’en est pas de même aux échelons supérieurs sur le plan des provinces et des régions. A ce stade, la tendance fut le plus souvent de restreindre les libertés locales et de marquer plus fortement l’autorité de l'Etat. D'ailleurs, d’une façon générale, quel que soit le type d’organisation administrative adopté, centralisation ou décentralisation, l’histoire de nos institutions nous montre la nécessité permanente pour l'Etat d’avoir jusqu’aux confins du Pays des agents étroitement hiérarchisés et sous sa dépendance qui fassent sentir son autorité.

Aussi, dans cette étude consacrée au Préfet Régional, agent exclusif de l'Etat, sera-ce seulement sous l’angle du Pouvoir Central que nous retracerons l’organisation admi-

nistrative. Laissant volontairement de côte l’examen des organes d'autonomie régionale et locale qui ont pu exister au cours de notre Histoire, nous nous attacherons uniquement à montrer, dans ce chapitre sur les origines de l’organisation administrative, dans quelles conditions s’est effectuée aux diverses époques envisagées la division administrative de la France et l’action de l'Etat en province, c’est-à-dire comment, à travers les régimes successifs, a été assurée la nécessité permanente pour l'Etat de posséder des agents qui fassent sentir son emprise sur tous les points du territoire. Sans nous dissimuler le caractère arbi- traire des divisions historiques, nous pouvons facilement distinguer cinq grandes périodes : la période antérieure à l’organisation administrative actuelle, s’étendant des origines à 1789; la Révolution française, qui a établi cette organisation; l’An VIII qui a créé les organes encore actuellement en fonctions; la période comprise entre l’An VIII et la guerre de 1939, pendant laquelle les ressorts de l’administration napoléonienne se détendent sous l’influence du double mouvement de décentralisation et de déconcentration; l’époque actuelle, enfin, marquée par un retour à la centralisation avéc un effort de déconcentration à base régionale.

SECTION I

Des origines à 1789

Suivant une division devenue traditionnelle, cette longue période antérieure à 1789 peut se diviser en quatre parties : l’époque gallo-romaine, l’époque franque, l’époque féodale, l’époque monarchique.