Berthelémy et Rivero. Cinq ans de réforme admin. p

Le Préfet Régional, s’il devient l’autorité principale de police, n’est pas l’autorité exclusive. Avant la création des Préfets régionaux, les pouvoirs de police appartenaient à trois catégories d’autorités : le Chef de l'Etat assisté du Ministre de l'Intérieur, les Préfets et les Maires. La loi du 23 avril 1941 sur l’organisation générale des services de police, n’a pas retiré tous les pouvoirs de ces diverses autorités au profit du Préfet Régional. L'article 11 ne tient, notamment, les pouvoirs des Maires en certa'nc: matières et l’article 13 dispose que des décrets Re neront les conditions d’application de la loi en précisant les attributions respectives du Préfet Régional chargé de la police pour la région et des Maires en matière de police. D’autre part, les pouvoirs généraux du Chef de l'Etat demeurent intacts et les Préfets départementaux conservent des attributions en ce domaine. Dès lors, convient-il de montrer suivant quelle évolution s’est effectuëée la répartition des pouvoirs de police entre ces diverses autorités, afin de connaître les attributions du Préfet Régional.

La tendance est d’une façon très marquée dans le sens d’une concentration des pouvoirs de police. Les pouvoirs traditionnels de police des Maires sont diminués au profit de ceux du Préfet et en particulier depuis les lois des 19 et 23 avril 1941 au profit des Préfets régionaux, tandis que le Chef de l'Etat conserve un pouvoir général sur l’ensemble du territoire.

1° Les pouvoirs de police du Chef de l'Etat.

Pour l’ensemble du territoire, le Chef de l'Etat est compétent pour préciser les conditions d'application des lois de police, notamment par voie de règlement d’administration publique et pour fixer lui-même les mesures de police générale. Le fondement de ces pouvoirs de police est tiré non pas d’une délégation du législateur, mais d’un pouvoir propre qui lui a été reconnu par la jurisprudence : « Il

« appartient au Chef de l'Etat, en dehors de toute déléga- « tion législative et en vertu de ses pouvoirs propres, de « déterminer celles des mesures de police qui doivent en « tout état de cause être appliquées à l’ensemble du ter- « ritoire. » (Cons. d’Et., 9 août 1919, Labonne, p. 737). Dans l’exercice de ses pouvoirs, le Chef de l'Etat est spécialement assisté du Ministre Secrétaire d’Etat à l’Intérieur qui est responsable du maintien de l’ordre dans le pays et sous l’autorité duquel sont placés les services de police que dirige le Secrétaire Général pour la Police (art. 1”, loi du 23 avr. 1941). :

Si, à l'échelon supérieur, le Chef de l'Etat est autorité de police, le Maire est autorité de police à l'échelon communal.

2° Les pouvoirs de police du Maire.

Le Maire intervient à un double titre : comme autorité d'Etat il n’est qu’un agent d’exécution dans le cadre de la police générale, sous l’autorité de l’administration supérieure : Chef de l'Etat assisté du Ministre de l'Intérieur, Préfets, Sous-Préfets. Il doit alors faire exécuter les prescriptions de l’autorité supérieure : lois de police, décrets, arrêtés ministériels ou préfectoraux. Mais il intervient surtout comme représentant de la commune, collectivité publique décentralisée: il exerce en cette qualité la police rurale et la police municipaie. Il dispose seul du pouvoir de police; le conseil municipal ne doit pas intervenir, sauf cas tout à fait exceptionnel, comme sa collaboration à l'élaboration du règlement sanitaire.

Le Maire, autorité décentralisée, chef de la commune, collectivité publique, est libre d’exercer ses pouvoirs de police ou de ne pas les exercer; mais, pour éviter les abus, des tempéraments ont été apportés par la jurisprudence et par la loi. La jurisprudence décide qu’en cas de négligence ou d’inaction de l’autorité de police municipale, la responsabilité de la commune peut être engagée; par exemple la responsabilité de la commune est engagée quand le Maire s’est refusé d’exercer ses pouvoirs de po-

lice vis-à-vis d’un fou, malgré plusieurs demandes qui lui en avaient été faites lorsque ce fou a commis un meurtre (Cons. d’Et.,, 23 janv. 1931, Vve Garcin, S. 1931, 3, 97). Quant à la loi, elle prévoit la substitution du Préfet au Maire (art. 99, I. du 5 avr. 1884). Le Préfet devient ainsi une nouvelle autorité de police.

3° Les pouvoirs de police du Préfet.

Le Préfet remplit son rôle d’autorité de police, soit comme autorité supérieure de police générale, soit comme autorité de polices spéciales.

Il exerce ses pouvoirs de police générale à un double

titre, soit comme agent de l'Etat, soit comme représentant de l'Etat. Dans le premier cas, il ne dispose pas de pouvoirs propres, il se borne à l’exécution des mesures prescrites par l’autorité supérieure; dans le second cas, il dispose de pouvoirs propres et il intervient tantôt à titre d'autorité de police municipale supérieure, tantôt à titre d'autorité de tutelle. Il agit comme autorité de police municipale supérieure lorsqu'il prend un arrêté pour plusieurs communes de son département (art. 99, 1. du 5 avril 1884) ou lorsqu’en vertu d’un décret-loi du 30 octobre 1935, il se substitue aux Maires intéressés lorsque l’ordre public est menacé dans deux ou plusieurs communes limitrophes. Il agit comme autorité de tutelle lorsqu’il se substitue au Maire d’une seule commune après mise en demeure lorsque celui-ci ne prend pas les mesures nécessaires pour rétablir l’ordre (art. 99, loi 5 avril 1884) ou encore lorsque, se contentant d’exercer ses pouvoirs normaux de tutelle, il annule ou suspend, même pour inopportunité, les arrêtés de police du Maire (art. 95, I. 5 avr. 1884).

Mais le Préfet intervient encore à un autre titre dans la commune; il est en effet doté de pouvoirs de polices spéciales, c’est-à-dire qu’il est seul compétent pour certaines matières, notamment les polices de la chasse, de la pêche, des eaux, du roulage, des établissements insalubres, des voies ferrées d’intérêt local, etc...

Il convient de signaler ici l’organisation particulière de Paris et du département de la Seine. À Paris et dans le département de la Seine, les pouvoirs de police partagés dans le reste du territoire entre les Préfets et les Maires, font l’objet d’une répartition différente. A Paris, le Préfet de la Seine et le Préfet de Police se partagent intégralement ces pouvoirs selon une répartition assez compliquée (déc. du 10 oct. 1859 fixant le partage des compétences). En banlieue, les Maires gardent quelques pouvoirs de police, mais ce sont les Préfets, et spécialement le Préfet de Police, qui sont chargés de prendre les mcsures nécessaires au maintien de l’ordre (1. du 10 juin 1853) (1).

Tels ont été jusqu’à ces dernières années les principes en matière de police, telle était la répartition des compétences entre les diverses autorités, Chef de l'Etat, Préfets et Maires. Ces principes et cette répartition des compétences étaient établis avec netteté : la police administrative, quant à son organisation, comprenait la police générale et les polices spéciales. Ces dernières réglementant une activité déterminée étaient complètement définies par les lois les organisant et en principe de la compétence du Préfet (du Ministre des Travaux Publics pour la police des Chemins de Fer). La police générale, au contraire, moins définie, se distinguait en police générale de l'Etat et en police municipale et rurale; la première exercée par le Chef de l'Etat, les Préfets des départements, les Sous- Préfets et les Maires (en qualité d’agents de l'Etat); la seconde par les Maires (en qualité de représentants de la commune collectivité publique décentralisée). Les Préfets des départements n’avaient, en principe, que des attributions de police générale. En matière de police municipale ou rurale, leurs pouvoirs se bornaiïient à exercer sur les Maires leur droit hiérarchique de surveillance et de contrôle et à se substituer dans certains cas à leur autorité.

A l’époque récente, une tendance de plus en plus mar-

1, Waline, op. cité, p. 299,

quée tend à restreindre les pouvoirs du Maire en matière de maintien de l’ordre et même à les lui retirer complètement pour les donner d’abord au Préfet départemental, ensuite avec la création des Préfectures régionales au Préfet Régional. Ainsi se substitue pour des raisons d’intérêt général, pour éviter les défaillances ou les négligences de la police locale à cette police municipale une police d'Etat. Avant la guerre de 1939, la police d'Etat, à côté du département de la Seine dont le régime fut toujours spécial, existait dans un certain nombre de villes importantes. Institué en 1851 à Lyon, le régime de la police d'Etat a été étendu à l’agglomération lyonnaise par la loi de 1884, à Marseille par une loi de 1908, à Toulon en 1918, à Nice en 1920, dans 161 communes de Seine-et-Oise et 19 communes de Seine-et-Marne par un décret-loi du 30 octobre 1935 et maintenu dans les villes de Strasbourg, Mulhouse, Metz (1). |

Déjà, avant la guerre, les pouvoirs de police du Maire diminuaient alors que ceux des Préfets augmentaient et il se posait un problème d’organisation des services de police dont la solution apparaissait difficile. A l’origine, le Maire semblait être l'autorité la mieux qualifiée pour assurer dans sa commune le maintien de l’ordre public parce que l’on partait de l’idée que c’était aux citoyens, dans chaque agglomération. à faire leur propre police. En ce sens, la révolution française avait posé, par la loi du 14 décembre 1789, le principe que toute police était essentiellement municipale et pour ce faire elle confiait aux magistrats municipaux des pouvoirs pour faire régner l’ordre dans leurs communes. Mais à mesure que la notion de l’ordre public se transformait en devenant non plus seulement un ordre public administratif, mais de plus en plus un ordre économique et même un ordre social, le rôle du Maire a tendu à décliner. L'évolution de la police a consisté à reconnaître que la police intéressait non pas seulement une agglomé-

1. Voir Englinger. L’organis. de la police adm. Les villes à police d'Etat, p. 79 à 102,

ration locale, mais l’ensemble du pays. La tendance a été de faire passer les pouvoirs du Maire, surtout lorsqu'il s’agissait d’une autorité politique élue sujette à des défaillances ou à des partialités, au Préfet, fonctionnaire d'Etat, disposant d’une plus grande autorité et, avant la guerre de 1939, une certaine hésitation se marquaiït entre le point de savoir si le maintien de l’ordre devait demeurer affaire municipale ou affaire d'Etat.

Un fort courant d’idées était favorable à la création de polices d'Etat. Plusieurs projets avaient été déposés par le Gouvernement pour certaines villes importantes : Saint- Etienne en 1921, Brest en 1922, Sète, Montpellier et Béziers lors de la discussion du budget de 1930-1931, Limoges, Briey et Longwy, lors du budget de 1931-1932. Des études avaient été faites pour l’étatisation de la police de l’agglomération de Lille-Roubaix-Tourcoing. Ce courant favorable à la police d'Etat invoquait des arguments divers qui pouvaient se résumer ainsi : l’étatisation permet d’améliorer le rendement du service de la police et le recrutement du personnel (1) et dans un rapport à la Chambre des Députés rédigé en 1923 par M. Marin, on pouvait lire ces lignes favorables à l’étatisation de la police : « S’il est un service « qui doit être un service d'Etat, c’est sans conteste le « service de la police; les souvenirs de l'Empire ne sont « plus de mise aujourd’hui, l'expérience s’ailleurs conduit « à organiser la police d'Etat non seulement à Paris et ° « dans les communes suburbaïnes, mais dans un nombre « croissant de grandes villes comme Lyon et sa banlieue, « Marseille, Toulon, la Seyne, Nice. Ce régime doit être « généralisé à l’ensemble du territoire » (2).

Mais en face des partisans de la généralisation du système de la police d'Etat se dressaient ceux du maïntien des polices municipales; un fort courant hostile se manifestait en effet au Parlement contre cette réforme de la police comme en témoigne l’échec des divers projets ci-