Berthelémy et Rivero, op. cité, p

2. Débats parlement, p. 3515 et suivantes, 3. Id., p. 898 et suivantes.

Elle privait la police de la possibilité de procéder à une saisie inopinée, par exemple en matière d'espionnage, de trahison, de propagande révolutionnaire ou anti-nationale. La police était obligée de saisir le Parquet qui devait luimême requérir une information. Le juge d'instruction devait opérer lui-même, si bien que lorsque la perquisition était opérée, le résultat en était presque toujours infructueux.

Ces inconvénients, déjà sérieux dans beaucoup de départements étaient plus redoutables encore à Paris lorsqu'il s’agissait du Préfet de Police qui a toujours estimé avoir besoin des pouvoirs de police judiciaire conférés par l’article 10 pour défendre l’ordre public dans les conditions difficiles que présente le caractère composite de la population de Paris et de sa banlieue. Aussi, la loi du 25 mars 1935 a rétabli l’article 10, sinon complètement, du moins partiellement. Le nouvel article 10 restitue les pouvoirs de police aux préfets à l’effet de constater les crimes et les délits contre la sûreté intérieure ou la sûreté extérieure de l'Etat. En application de ce texte, les préfets peuvent faire personnellement ou requérir les officiers de police judiciaire de faire tous actes nécessaires à l'effet de constater les crimes et délits contre la sûreté intérieure et la sûreté extérieure de l'Etat, et d’en livrer les auteurs eux tribunaux chargés de les punir. Dans ce cas, les préfets sont officiers de police judiciaire. Mais dans sa nouvelle rédaction, l’article 10 limite les pouvoirs de police judiciaire des préfets : d’une part, ils sont limités aux constatations des crimes et des délits contre la sûreté intérieure ou la sûreté extérieure de l'Etat; d’autre part, pour éviter l'arbitraire conformément au paragraphe 2 de l’article 10, tout préfet qui aura fait usage de ses droits est tenu d’en aviser le procureur de la république et de transmettre les pièces dans les vingt-quatre heures au magistrat qui se saisit de l'affaire. Ainsi les Préfets ne peuvent se borner qu’à des actes préliminaires d’instruction puisque immédiatement ils sont dessaisis au profit de l'autorité judiciaire qui, en toute indépendance, décide de la suite à donner.

Cependant, depuis 1935, la tendance législative a été dans un renforcement des pouvoirs de police judiciaire des préfets, sous l’influence des nécessités de plus en plus impérieuses de la défense nationale. Ainsi, dans le sens d’un renforcement de la répression des crimes et délits contre la sûreté de l'Etat on peut noter le décret-loi du 25 mai 1937 réprimant les atteintes à l’intégrité du territoire national ou ayant pour but de soustraire à l’autorité de la France une partie du territoire sur lequel elle s’exerce, ou encore le décret-loi du 17 juin 1938 renforçant la pénalité en matière d’espionnage et de crimes contre la sûreté de l'Etat. Mais surtout il faut signaler les dispositions du décret du 1° juillet 1939 qui, dans le cas prévu de Particle 1° de la loi du 11 juillet 1938 sur l’organisation de la nation en temps de guerre, étendant les pouvoirs conférés aux préfets par l’article 10 c. inst. crim. à tous les crimes, délits et contraventions, ainsi que le décret-loi du 18 novembre 1939 modifié par la loi du 15 octobre 1941 qui confère au Ministre Secrétaire d'Etat à l'Intérieur et aux préfets la police des individus dangereux pour la défense nationale ou la sécurité publique : par arrêté du Ministre ou des préfets ces individus peuvent être éloignés des lieux où ils résident ou être astreints à résider dans l’un des centres créés à cet effet ou enfin être internés par mesure administrative dans un établissement désigné à cet effet. Enfin, une loi du 18 juillet 1941 étend ces divers pouvoirs en prescrivant : « sans préjudice du droit conféré à l’autorité militaire par l’article 9, 2°, de la loi du 9 août 1849 sur l’état de siège et à l’autorité civile par le décretloi du 18 novembre 1939 relative aux mesures à prendre à l’égard des individus dangereux pour la défense nationale ou la sécurité publique, le Ministre Secrétaire d'Etat à l'Intérieur peut prononcer, par arrêté, l'éloignement des lieux où elles résident des personnes dont la présence présente des inconvénients en ce qui concerne le maintien de l’ordre public ». De même, le Ministre Secrétaire d'Etat à l'Intérieur peut interdire par arrêté à certaines personnes l'accès des lieux où leur présence est susceptible de pré-

senter un inconvénient pour le maintien de l’ordre public.

Telle est l’évolution des pouvoirs de police judiciaire des préfets. Aprés avoir été supprimés de 1933 à 1935, ils sont actuellement de nouveau élargis. Mais il subsiste que les préfets n’ont pas, en principe, l'intégralité de ces pouvoirs et qu’ils ne peuvent toujours pas être rangés au nombre des officiers de police judiciaire subordonés au Procureur général En principe, la recherche des crimes et délits reste exclusivement de la compétence judiciaire et le service de la police judiciaire dont la mission est de seconder l’autorité judiciaire dans cette recherche demeure à la disposition des parquets. Toutefois, dans tous les cas où ces crimes et délits visent la sûreté intérieure ou la sûreté extérieure de l'Etat lorsqu'il s’agit de faits de propagande révolutionnaire ou anti-nationale, de trahison et d'espionnage, les pouvoirs de l’autorité administrative réapparaissent et le Préfet Régional, responsable du maintien de ordre dans la région, peut donner aux services de la police judiciaire des missions temporaires et limitées.

Le rôle du Préfet Régional consiste non seulement à diriger et à coordonner l’action des forces de police de la région, maïs encore à administrer les effectifs de la police régionale.

3° Le Préfet Régional administre les effectifs de la Police régionale d'Etat placés sous ses ordres.

A ce titre, d’une part, il intervient sur le plan financier, d'autre part, il est le chef direct du personnel:

a) sur le plan financier, le Préfet Régional prépare et soumet au Ministre Secrétaire d'Etat à l'Intérieur les prévisions de dépenses concernant les services de police de la région. Le rôle du Préfet Régional est de réunir dans un document établi pour l’année l’ensemble des éléments de ses besoins et de faire le point de sa situation financière. A cet effet, les prévisions des dépenses de fonctionnement pour l’ensemble des services de police, tant en ce qui concerne la police nationale que la police régionale d'Etat, sont évaluées suivant Îles directives des intendants de

police par le bureau administratif de l’Intendance de police régionale qui est chargé de centraliser, de contrôler et de fondre dans un document unique les propositions émanant des districts. Ce document est transmis à la Direction du Personnel et de l’Administration de la police, au Ministère de l'Intérieur, pour servir de base à la préparation du budget établi par l’Administration Centrale.

Le Préfet Régional est, en outre, par délégation du ministre, l’ordonnateur de toutes les dépenses des services de police.

b) chef direct de la police régionale, le Préfet Régional a des attributions relatives à l’ensemble du statut de son personnel qu’il s’agisse du recrutement, de l’avancement et de la discipline.

Le Préfet Régional, sur la proposition de l’intendant de police, nomme, affecte ou mute par arrêté tous les fonctionnaires de la police régionale d'Etat (secrétaires, inspecteurs de sûreté, gardiens de la paix et brigadiers, agents spéciaux). Ces personnels sont recrutés par voie de concours ou d'examen. Toutefois, les agents spéciaux et les auxiliaires peuvent exceptionnellement être nommés sur titres. Le Préfet Régional a la police du concours ou de l'examen; il décide de l’ouverture du concours ou de l’examen, il fixe, par arrêté, la date des épreuves et d'examen, le nombre de candidats à admettre. Il agrée les candidats et peut refuser la candidature de toute personne qui ne lui paraît pas présenter des garanties suffisantes d’aptitude ou de moralité. Lorsque l'instruction de tous les dossiers des candidats est terminée, il arrête la liste des candidats admis à se présenter au concours ou à l’examen; il désigne les membres du jury, il prend l’arrêté d'admission des candidats qui sont nommés au fur et à mesure des besoins du service.

L’avancement du personnel des polices régionales d'Etat se fait sous la direction du Préfet Régional. L’avancement de grade (exclusivement au choix) et l’avancement de classe (ancienneté) de ce personnel sont subordonnés à l'inscription sur un tableau d’aptitude établi tous les ans

dans chaque catégorie d'emploi, pour chaque classe et chaque grade, par une commission spéciale siégeant au chef-lieu de la région présidée par l’Intendant de police et composée des trois commissaires, chefs des services régionaux de la police judiciaire, des renseignements généraux et de la sécurité publique, du chef du secrétariat administratif des services régionaux de police, de deux commissaires de police de la région et de deux commandants des gardiens de la paix, désignés par l’Intendant de police. Cette commission établit une liste d’aptitude provisoire, qui est portée à la connaissance des intéressés par voie d'affichage à la Préfecture régionale ou à l'Hôtel de police. Dans les dix jours qui suivent cet affichage, tout fonctionnaire de la police régionale peut adresser par voie hiérarchique une requête au Préfet Régional. Après examen des requêtes par la commission, au cours d’une séance de révision, la liste d’aptitude définitive est arrêtée par le Préfet Régional.

Au point de vue de la discipline, le Préfet Régional prononce les sanctions disciplinaires allant du blâme jusqu’à la suspension pour une durée de trois mois. Les sanctions inférieures au blâme (admonestation, avertissement, réprimande) sont prononcées par le chef de service ou par le Préfet départemental; les sanctions supérieures pour une durée de trois mois (déplacement définitif, rétrogradade classe ou de grade, mise en disponibilité définitive par mesures disciplinaires, cassation de grade, rétrogradation, radiation des cadres et révocation) sont prononcées par le Ministre Secrétaire d'Etat à l’Intérieur sur proposition du Préfet Régional, après avis du conseil de discipline. Les articles 91 à 100 du décret du 7 juillet 1941 instituent un système de garanties pour le fonctionnaire menacé de sanctions : droit de connaître l’incrimination dont il fait l’objet, droit de fournir par écrit des justifications, existence d’un conseil de discipline fournissant son avis au Préfet Régional qui, en aucun cas d’ailleurs n’est lié par cet avis. A côté des sanctions, le décret du 7 juillet 1941 établit un régime de récompenses pour les fonctionnaires

et agents méritants : lettre de félicitations de l’Intendant de police, du Préfet Régional ou du Ministre donnant droit au port de l’aiguillette en argent ou en or; des gratifications peuvent également être allouées par le Préfet Régional ou par le Ministre.

Les mises à la retraite des fonctionnaires des polices régionales d'Etat sont prononcées par arrêté du Ministre Secrétaire d'Etat à l'Intérieur sur proposition du Préfet Régional. |

En vue d’assurer la constitution des polices régionales d'Etat, le décret du 7 juillet 1941 a prévu des dispositions exceptionnelles et transitoires pour le recrutement des cadres pendant une durée de trois ans et pour le reclassement dans la police régionale des éléments des polices municipales. Une commission spéciale, désignée par arrêté du Préfet Régional, est chargée de procéder aux opérations de ce reclassement selon des règles indiquées aux articles 149 et suivants du décret du 7 juillet 1941.

Ainsi l’étatisation des polices municipales et la création de la police régionale d'Etat, dont le but est de placer sous la seule autorité du préfet tous les agents concourant au maintien de l’ordre vont permettre d’obtenir un meilleur rendement du service de la police, d’une part, en améliorant le recrutement du personnel par une sélection rigoureuse à l’entrée dans les cadres et par l’existence d’un statut comportant des garanties de stabilité, d’autre part, en dotant les effectifs du matériel nécessaire par la contribution de l'Etat aux dépenses du service qui sont inscrites en totalité au budget du Ministère de l’Intérieur.

Telles sont les attributions du Préfet Régional, tant à l'égard de la police régionale d’Etat dont il administre les effectifs placés sous ses ordres qu’à l’égard de tous les services de police (police nationale et police régionale) dont il coordonne et dirige l’action. Ses pouvoirs d’administration et de direction sont très étendus. En principe, il doit les exercer directement avec l’aide de l’Intendant de

police et il doit en toutes circonstances donner aux préfets de sa région les instructions qu’il juge utiles pour la bonne marche des services de police et l’utilisation rationnelle des forces de police. Mais il peut déléguer tout ou partie de ses pouvoirs aux Préfets départementaux. Par ailleurs, ces derniers ont autorité directe et immédiate sur les services de police et sur les personnels de service régulièrement affectés dans le département. Aussi, pour achever l’examen d'ensemble du rôle du Préfet Régional à l'égard des forces de police, convient-il d’énoncer brièvement les attributions des préfets départementaux dans ce domaine.

4° Les attributions des Préfets départementaux à l’égard des forces de police.

a) Le Préfet Régional peut, sous sa responsabilité, déléguer aux préfets des départements de sa région tout ou partie de ses pouvoirs de direction et d'administration des services de police. Il peut dans ce cas mettre temporairement à leur disposition des éléments appartenant aux services régionaux de police, mais il reprend lorsqu'il le juge utile la direction effective des services de police (décret du 13 mai 1941, article 6).

Si ces éléments n’ont pas été mis à leur disposition, les Préfets départementaux ne peuvent pas les utiliser sauf en cas d'extrême urgence et de troubles graves et à charge pour eux d’en référer immédiatement à l’Intendant de police.

b) Indépendamment de ces attributions par délégation du Préfet Régional, les Préfets départementaux ont autorité directe et immédiate sur les diverses forces de police qui leur sont régulièrement affectées. Le département sert de cadre en principe au district de police; toutefois, il peut comprendre plusieurs districts. Le district est divisé en circonscriptions comprenant une ou plusieurs communes. Le Préfet de chaque département de la région a autorité sur les services de police et les personnels de police régu- Hèrement affectés aux districts et aux circonscriptions. À

‘côté du Préfet départemental est placé le commissaire de police, chef de district qui a la direction des services de police du département. Le ou les commissaires de police, chefs de districts, les commissaires centraux ou les commissaires de police chefs de circonscriptions et leur personnel, les services de sûreté des villes, les commandants des gardiens de la paix, officiers de paix, brigadiers chefs, brigadiers et gardiens de la paix des corps urbains, les commissaires spéciaux et le personnel des commissariats spéciaux fonctionnant dans le département relèvent directement du Préfet départemental (décret du 7 juillet 1941, article 16).

Naturellement, suivant le principe que le Préfet Régional n’est que le Préfet de l’un des départements à qui un décret pris en application de la loi du 19 avril 1941 est venu conférer le titre de Préfet Régional, dans le département chef-lieu de région, les services et les personnels du ou des districts relèvent directement du Préfet Régional.

Dans leur arrondissement, les sous-préfets ont autorité sur les forces de police régulièrement affectées à leur circonscription ou temporairement mises à leur disposition.

Enfin, le Ministre Secrétaire d'Etat à l'Intérieur responsable devant le Chef de l'Etat du maintien de l’ordre public sur l’ensemble du territoire peut, en toutes circonstances, mettre directement en action les divers services fonctionnant dans les régions, districts et circonscriptions, à condition toutefois d’aviser immédiatement des mesures prescrites les Préfets régionaux et les Préfets et Sous-Préfets intéressés.

Le personnel de police, qu’il s'agisse de celui appartenant au cadre de la police nationale ou de celui appartenant au cadre des polices régionales d'Etat, ne dispose pas de pouvoirs propres au sens juridique. Par personnel de la police, il faut entendre seulement les fonctionnaires ou agents publics chargés d’assurer l’exécution effective des actes et des décisions prises par les autorités de police. Ce qui caractérise ces autorités et les distingue du personnel de police, c’est qu’elles ont le pouvoir de prendre une

décision exécutoire, c’est-à-dire un acte juridique unilatéral susceptible de produire par lui-même des effets de droit à l'égard des particuliers. Connaissant l’étenduc des attributions du Préfet Régional, autorité principale de police, il convient d'examiner maintenant quels sont ses pouvoirs, c’est-à-dire de voir suivant quels procédés il agit et surtout dans quelles limites il peut agir.

SECTION IL

Pouvoirs du Préfet régional en matière de police

L'étude des pouvoirs du Préfet Régional en matière de police se ramène à celle des procédés de police et à celle des limites dans lesquelles ils doivent se maintenir.

Responsable du maintien de l’ordre dans la région, le Préfet Régional, comme toute autorité de police, pour remplir sa mission qui est de prendre toutes les mesures nécessaires pour prévenir et réprimer les atteintes à la sécurité publique, a à sa disposition un certain nombre de procédés dont il use en les combinant : règlements de police, mesures individuelles.

1° Les règlements de police.

Le premier des procédés de police est la réglementation. Le Préfet Régional édicte en vue du maintien de l’ordre public un ensemble de règles s’appliquant à tous les administrés ou à toute une catégorie d’administrés. A cet égard, l'exercice du pouvoir de police n’est qu’un des aspects du pouvoir réglementaire. La question se pose donc de savoir dans quelle mesure le Préfet Régional a le pouvoir réglementaire.

Dans notre droit public, le Préfet n’a pas la plénitude du pouvoir réglementaire. Il ne possède ce pouvoir que quand la loi le lui donne expressément. Les lois qui le lui donnent sont nombreuses et quelques-unes d’une large

application. En matière de police, les Préfets ont compétence en vertu d’un texte général et en vertu de diverses lois relatives aux divers objets de police spéciale. C’est dans la loi du 22 décembre 1789, section IIL, articles 2, $ 9, organisant les administrations départementales, que se trouve le principe du pouvoir de police attribué plus tard aux Préfets. D’autre part, plusieurs lois ont donné compétence aux Préfets en matière de cours d’eau, de chasse, de pêche, etc.

Quant au Préfet Régional, ses pouvoirs de police résultent de la loi du 19 avril 1941. Pour les matières qui lui sont transférées et qu’énumère notamment le décret du 13 mai 1941, le Préfet Régional a le pouvoir de prendre par règlement toutes les mesures de police indispensables au maintien de l’ordre dont il est responsable pour la région.

Ces règlements doivent, le plus souvent, être accompagnés de mesures individuelles.

2° Les mesures individuelles.

Ces mesures visent une ou plusieurs personnes nommément désignées. Le Préfet Régional use alors de l’injonction qui tout en imposant aux intéressés un certain résultat d’ordre public à obtenir leur donne le choix des moyens à employer, soit de la prohibition ou de l'interdiction qui oblige à obéir purement et simplement, soit de l’autorisation préalable.

3° Le choix des moyens.

La jurisprudence s’est efforcée de ne pas laisser à l’administration le libre choix des divers moyens dont elle dispose : réglementation, prohibition, interdiction, autorisation, déclaration.

La réglementation est le mode normal d'intervention de Pautorité de police administrative. Par contre, l’interdiction ou la prohibition, procédé brutal, ne devait jamais être utilisé qu’à titre exceptionnel. Le Conseil d'Etat a

toujours annulé les interdictions générales et absolues, car il estime à juste titre que les nécessités de la police doivent tenir compte des circonstances de lieu ou de temps. Il est bien certain que les nécessités de la police ne sont pas lies mêmes dans une ville les jours de marché et les jours ordinaires, dans une petite rue ou dans une grande artère, dans une ville balnéaire pendant la saison ou le reste de l’année. C’est pourquoi les pouvoirs de police se différencient selon les lieux où ils s’exercent. D’une façon générale, d’après la jurisprudence du Conseil d'Etat on peut distinguer les propriétés privées, les lieux ouverts au public et les voies publiques. Sur les propriétés privées, la police n’a que des droits restreints; elle n’a pas le pouvoir d’interdiction, elle peut seulement enjoindre aux propriétaires de faire disparaître les causes de troubles en lui laissant le choix des moyens. Les pouvoirs de police sont plus étendus lorsqu'ils s’exercent sur les lieux ouverts au public; ils sont généralement déterminés par des textes spéciaux, mais en l’absence de textes, la police n’a pas, en principe, le droit d'interdiction. Sur la voie publique, enfin, les autorités de police ont la plénitude de leurs pouvoirs.

4° L’exécution de ces mesures réglementaires et individuelles.

Il est des cas où les règlements de police et les mesures individuelles pour s’exécuter ont besoin d’être appuyés par la force. L'emploi de la force matérielle compte aussi au nombre des procédés de police. Mais ce procédé d’exécuter la loi et les règlements n’est pas sans inconvénient, il est très dangereux pour la liberté publique et surtout il peut engendrer des abus de la part de l'administration. Aussi, demeure-t-il exceptionnel. Le principe du droit public français est l'intervention du juge chargé de punir ou d’ordonner les mesures d'exécution. Cependant, si le mode normal d'exécution des actes de puissance publique est la sanction pénale confiée à la juridiction répressive l'emploi de la coercition reste possible sous certaines conditions que la jurisprudence a posées et qui constitue au-

tant de limites. L’emploi de la coercition est légale : 1° lorsqu'il y a urgence à exécuter ou qu’il y aurait péril imminent à attendre que l’autorisation judiciaire soit accordée; 2° lorsque, s’agissant de l’exécution d’une loi, il y a impossibilité d'intervention des tribunaux judiciaires parce que la loi a négligé de constituer en infraction pénale la résistance des particuliers (Urgence, Cons. d’'Et. 19 avr. 1907, Suremain, p. 346, concl. Romieu; impossibilité d’interv. des tx judic. conflits, 2 déc. 1902, Soc. Imm. de St-Just, p. 713, concl. Romieu, qui pose les principes, Cons. d’'Et., 12 mars 1909, commune de Triconville, p. 273, concl. Chardonnet).

Le Préfet Régional, tant par l’étendue de ses attributions que par ses pouvoirs, est ainsi très puissant. Il peut restreindre gravement les libertés individuelles. Un équilibre doit s’établir pour la bonne harmonie des relations sociales. C’est dire que le pouvoir du Préfet Régional en matière de police doit être contenu dans certaines limites.