LIMITES AUX POUVOIRS DE POLICE DU PRÉFET RÉGIONAL

Ces limites ont été essentiellement posées par la jurisprudence administrative. Jusqu'à ces dernières années, elles étaient empreintes d’un très large libéralisme. Mais à l’époque actuelle, cette tendance libérale se renverse pour faire place à des solutions restrictives des libertés publiques. D’ailleurs, en vertu de la loi elle-même, les limites des pouvoirs de police varient selon que lon se trouve en temps normal ou en temps de crise (état de siège). Dès lors, il faut distinguer le temps normal de l’état de siège.

À) Limite aux pouvoirs de police en temps normal. Trois ordres de limites interviennent : la compétence

concurrente des diverses autorités de police; le but en vue duquel les pouvoirs de police ont été donnés; les libertés publiques ou plus exactement leur conciliation avec l’ordre public. Par ailleurs, pour assurer le respect des limites de ces pouvoirs de police, le droit public français a développé des moyens de contrôle : contrôle hiérarchique du Ministre de l’Intérieur ,contrôle juridictionnel du juge et notamment du Conseil d'Etat.

1° La compétence concurrente des diverses autorités de police constitue une première limite aux pouvoirs de police du Préfet Régional.

Le Préfet Régional, s’il possède des pouvoirs et des attributions de police, n’est pas cependant le seul à les avoir dans la région. Etant donné qu’il existe sur un même territoire plusieurs autorités ayant compétence pour maintenir l’ordre, le problème se pose de savoir comment les pouvoirs de ces diverses autorités vont se combiner. La solution est donnée d’une part par la loi qui a déterminé le partage des compétences respectives des préfets régionaux, préfets départementaux et maires, et, d’autre part, pour les cas non réglés par les textes, par analogie avec les règles jurisprudentielles posées en matière de police municipale où se présente un problème identique. Nous avons indiqué précédemment que, dans les communes où la police était étatisée, le Préfet Régional exerce les mêmes attributions que le Préfet de police dans les communes suburbaïines de la Seine, les maires ne conservant que des attributions restreintes. Aussi, pour ces matières réservées aux Maires et pour toutes celles qu’ils conservent intégralement dans les communes où la police n’est pas étatisée, faut-il appliquer les solutions posées par la jurisprudence antérieure en matière de police municipale.

La jurisprudence distingue les autorités ayant compétence générale en matière de police et celles ayant des pouvoirs spéciaux sur certaines matières.

Les pouvoirs de police générale appartiennent au Chef de l'Etat, au Préfet Régional, au Préfet départemental et

au Maire. Ces diverses autorités ont une compétence générale et elles ne diffèrent entre elles que par l’étendue de leur compétence territoriale. Le fait qu’une autorité supérieure ait réglé une question ne fait pas obstacle au droit réglementaire de l’autorité inférieure. Mais quel est ce droit ? En ce domaine, deux principes s’opposent : celui de la hiérarchie des règles juridiques et celui de l’autonomie des autorités décentralisées. Le principe de la hiérarchie des règles juridiques établit une subordination des diverses normes : lois, règlements d'administration publique, arrêté préfectoral, arrêté municipal; l'autorité inférieure ne peut prendre une mesure qui contredit une disposition édictée par une des autorités supérieures. Les jurisprudences de la Cour de Cassation et du Conseil d'Etat ont fait, à diverses reprises, application de ce principe. Dans un arrêt de 1885, la Chambre Criminelle de la Cour de Cassation affirme que si l’article 94 de Ia loi du 5 avril 1884 autorise le Maire à prendre des mesures locales sur les objets confiés à sa surveillance par les lois et règlements de police, celui-ci ne saurait prendre des arrêtés qui seraient contraires aux lois et aux règlements émanés de l’autorité supérieure (Cour de (Cassation, 19 juin 1885, Myran, S. 1885, 1. 325). De même l’autorité préfectorale étant compétente pour autoriser les entreprises de voitures publiques, le Maire commet un excès de pouvoir lorsqu'il impose dans le permis de stationnement qu’il délivre à l'entrepreneur de voitures un autre lieu de destination que celui qui a fait l’objet d’autorisation accordée par le Préfet (Cour de Cassation, 22 juin 1899; Falgueiras, S. 1901, 1. 207). Le Conseil d'Etat affirme la même doctrine.

On peut cependant relever un arrêt où il déroge en fait à ce principe (Cons. d’Et., 4 mars 1932, ville de Versailles, S. 1932, 313, concl. Ettori, note Bonnard). Dans cet arrêt, le Conseil d'Etat a déchargé l’administration de toute responsabilité dans la collision survenue entre une voiture particulière et un camion militaire à la suite de l’ordre verbal donné par l'agent chargé de faciliter la

circulation à un carrefour, en contradiction avec le code de la route. De même, la réglementation de l'autorité inférieure doit s’effacer devant celle de l’autorité supérieure, même lorsqu’elle lui est antérieure, « attendu, en effet, « que l’article 10 du décret du 12 avril 1927, pris en exécution de l’article 2 de la loi du 30 mai 1851, règlemente pour toute l’étendue du territoire la circulation des véhicules aux bifurcations et croisées des voies publiques et que l’abrogation de l’arrêté du Maire de Saint-Etienne du 27 août 1913 résulte implicitement et nécessairement de l’incompatibilité qui existe entre les prescriptions du décret précité et celles de l'arrêté municipal « qui l’a précédé » (Cour de Cass., 22 juin 1928, Biosca, D. 1929, 1. 20, rapport de Bourdon). :

Si, en vertu du principe de hiérarchie des règles juridiques, l’autorité inférieure ne peut prendre une mesure qui contredit celle édictée par l’autorité supérieure, elle puise dans le principe d’autonomie inclus dans toute idée de décentralisation le pouvoir de renforcer les prescriptions de l’autorité supérieure; l’ordre public local pouvant exiger des dispositions plus rigoureuses. C’est le principe qui a été posé dans l’arrêt Labonne du Conseil d'Etat : Si les autorités départementale et municipale sont chargées par les lois de veiller à la conservation des voies publiques et à la sécurité de la circulation, il appartient au Chef de l'Etat, en dehors de toute délégation législative et en vertu de ses pouvoirs propres, de déterminer celles des mesures de police qui doivent, en tout état de cause, être appliquées dans l’ensemble du territoire, étant bien entendu que les autorités départementale et municipale conservent, chacune en ce qui la concerne, compétence pleine et entière pour ajouter à cette réglementation générale toutes les prescriptions réglementaires supplémentaires que l’intérêt public peut commander dans la localité » (Cons. d’Et., 8 août 1919, D. 1921, 3. 23. S. 1924. 3. 46). En prenant cet arrêt de principe, la haute juridictiqn administrative ne faisait que confirmer sa jurisprudence antérieure. Ainsi, dans

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un arrêt de 1902 (Cons. d’Et., 18 avr. 1902, Maire de Nérisles-Baïins, S. 1902. 3. 81, note Hauriou), le Conseil d'Etat s’exprimait ainsi : « si l’article 99 de la loi du 5 avril « 1884 autorise le Préfet à faire des règlements de police « municipale pour toutes les communes du département « ou pour plusieurs d’entre elles, aucune disposition n’in- « terdit au Maire d’une commune de prendre sur le même « objet et pour sa commune, pour des motifs propres à « cette localité, des mesures plus rigoureuses. »

Ce pouvoir reconnu aux autorités inférieures de compléter par des mesures plus rigoureuses celles de l’autorité supérieure ne comporte pas le pouvoir de modifier la réglementation (Cons. d'Et., 4 mars 1924, Lemaire, p. 375). D’autre part, ce pouvoir n’est pas absolu. Ainsi, le Conseil d'Etat n’a pas reconnu à un Maire le pouvoir de prescrire dans un intérêt local une troisième plaque d’identité aux cars circulant dans sa commune, alors que le code de la route ne prescrit que deux plaques : « Considérant que les « mesures prévues à l'arrêté attaqué et qui consistent à « assigner aux voitures des requérants des numéros spé- « ciaux sont de nature à entraver l’application des dispo- « sitions réglementaires ci-dessus rappelées et à nuire à « leur efficacité... » (Cons. d'Et., 3 mai 1918, Sté Niçoise de transports par automobiles). Mais, en sens inverse, il semble que la juridiction administrative ait été portée à considérer parfois que si les autorités de police peuvent prendre des mesures plus rigoureuses que celles des autodités supérieures, elles peuvent aussi tempérer les rigueurs de la loi et du règlement. Il ne s’agit, d’ailleurs, que d’une

“simple tendance que l’on trouve, par exemple, dans les conclusions du Commissaire du Gouvernement Detton, sous l’arrêt Dulaurens-Pretecille (Cons. d’Et., 3 juin 1932, Dalloz, 1932. 3. 52) : « cette souplesse (il s’agissait de la « substitution des mots « motif légitime » à ceux de « sans « nécessité » en matière de stationnement par le décret « de 1928) ne peut être convenablement réalisée que par « des mesures locales inspirées par des considérations « de temps et de lieu. La réglementation générale trop

« rigide doit être complétée et surtout tempérée par le « Maire dans l'exercice de ses pouvoirs de police. Or, les « pouvoirs généraux. l’autorisant très certainement à « réglementer et à permettre par des mesures individuelles « le stationnement cette réglementation ou ces auto- « risations tempèrent ainsi la rigueur du code pénal et « du code de la route ».

Ainsi, en vertu du principe jurisprudentiel, d’une façon générale le Préfet Régional peut prendre des mesures plus rigoureuse que celles édictées par le Chef de l'Etat. De même le Maire peut prendre dans sa commune des mesures de détail et spécialement des mesures plus rigoureuses que celles édictées par le Préfet Régional.

Ce principe, cependant, doit être complété par les règles jurisprudentielles relatives à la compétence concurrente du Maire et des autorités de police ayant des pouvoirs de police spéciale. Plusieurs lois ont confié des pouvoirs de police à des autorités nommément désignées : loi sur la police des chemins de fer et des tramways (lois de 1841, 1845 et 1913), sur la police des cours d’eau (loi du 8 avr. 1898), sur les établissements dangereux, incommodes et insalubres (loi du 19 déc. 1917), sur la radiodiffusion (loi du 30 juin 1923), sur la circulation aérienne (lois 31 mai 1924 et 16 mai 1930). Par ailleurs, la loi du 19 avril 1941 confie au Préfet Régional des pouvoirs spéciaux de police que précisent la loi du 23 avril 1941 et le décret du 13 mai 1941. La jurisprudence a posé le principe que, seule, est compétente l’autorité à qui les pouvoirs spéciaux de police ont été confiés et qu’en conséquence, les pouvoirs des autres autorités de police, et notamment des Maires, étaient très réduits, quelquefois même inexistants. Encore faut-il faire avec la jurisprudence la distinction suivante : lorsque les autorités compétentes en ces matières spéciales n’ont de pouvoirs que pour des motifs particuliers, les pouvoirs des autres autorités, en particulier des Maires, sont, en ce qui concerne le maintien de l’ordre public, maintenus. Leurs pouvoirs, par contre, sont beaucoup plus limités lorsque ces polices spéciales ont par

elles-mêmes un but d’ordre public de sécurité. Dans ce cas, ces matières échappent au pouvoir des Maires, sauf en cas de péril imminent. Les pouvoirs de police du Préfet Régional visant spécialement le maintien de la sécurité sur le territoire de la région, il en résulte que le Préfet Régional a seul compétenec en ce domaine.

2° Le but de la réglementation de police constitue une deuxième limite aux pouvoirs de police du Préfet Régional.

Ces pouvoirs lui ont été donnés dans le but de maintenir l’ordre et de prendre toutes les mesures nécessaires pour prévenir et réprimer les atteintes à la sécurité publique. S'il agit dans un autre but, il commet un détournement de pouvoir et son arrêté devient illégal. La jurisprudence du Conseil d'Etat considère que l’autorité de police commet un détournement de pouvoir lorsqu'elle prend un arrêté dans un but étranger à l’intérêt général ou même dans un but d'intérêt général, mais étranger à l’ordre public.

La jurisprudence offre des exemples nombreux d’arrétés de police pris dans un but autre que l'intérêt général pour assouvir des rancunes ou pour entretenir de petites querelles de clocher, notamment. Mais ces pouvoirs de police, tout en étant utilisés dans un but d'intérêt général, peuvent demeurer étrangers à l’ordre public, par exemple ils peuvent être utilisés dans un intérêt financier ou dans celui du domaine public. Lorsque la mesure de police a été prise dans un but licite mais dans un but étranger à l’ordre public, le Conseil d'Etat recherche quel est le motif qui a déterminé la mesure prise et il annule l’arrêté si le motif déterminant est étranger à l’ordre public. La haute juridiction administrative, dans une jurisprudence très libérale, avait poussé à son extrême limite la notion de détournement de pouvoir. On pourrait se demander si le recul des solutions libérales dans notre droit n’amènera pas le Conseil d'Etat à réduire dans des limites plus strictes la notion de détournement de pouvoir. Mais l’his-

toire du recours pour excès de pouvoir nous montre au contraire que les principes d’autorité ne sont pas inconciliables avec le maintien et même le développement de la jurisprudence du Conseil d'Etat en ce domaine. En effet, c’est sous le Second Empire que se développa le recours pour excès de pouvoir qui apparut alors, suivant une expression souvent rappelée depuis, comme jouant le rôle de « soupape de sûreté ». On sait que « la politique « impériale consistait à procurer aux citoyens une bonne « administration pour leur ôter envie de participer à la « direction des affaires publiques, politique habile de la « part d’un régime autoritaire. C’est de cette époque que « date la dispense de frais et de ministère d’avocat, l’en- « registrement du recours en débet. » (1).

3° Les libertés publiques.

Enfin la dernière limite mise aux attributions et aux pouvoirs de police du Préfet Régional réside dans le respect des libertés publiques. Ce problème de la conciliation des libertés reconnues avec le maintien de l’ordre public a été résolu par une jurisprudence libérale du Conseil d'Etat qui a posé les principes de cette conciliation.

Ces principes, qu’il convient de rappeler brièvement (car cette jurisprudence est tellement abondante qu’une analyse détaillée en serait ici impossible et même inutile comme dépassant le cadre de cette étude sur le Préfet Régional) s’imposent au Préfet Régional comme à n’importe quelle autre autorité de police.

Ces principes, dégagés surtout à propos de la police municipale, peuvent s’exprimer dans les diverses propositions suivantes : la mesure de police pour être valable doit être appropriée au désordre redouté et ne doit restreindre la liberté que pour ce qui est nécessaire. Il faut aussi qu’il y ait crainte certaine de désordre. Enfin, une stricte égalité doit être maintenue entre les particuliers au regard des mesures de police.