LES ORGANES DIRECTEURS DE LA POLITIQUE ÉCONOMIQUE

La politique d'économie dirigée, surtout étant donné son ampleur actuelle, exige pour être efficace qu’elle soit conduite par des organismes unifiés. Cette nécessité était d’autant plus impérieuse que, jusqu’à ces toutes dernières années, les services chargés de l’administration des affaires économiques en France s'étaient constitués sans logique. Initialement le principe du libéralisme économique, en prohibant l'intervention de l'Etat en matière économique, entraînait une absence de cadres pour les problèmes de cet ordre. Sans doute existait-il depuis longtemps un Ministère du Commerce; mais bien que, depuis le début du XX: siècle, lintervention de Etat dans la vie économique était devenue un fait indéniable sous la pression des nécessités de tous genres, motifs d'ordre public, social, politique, monétaire, etc., l'Administration des affaires économiques continuait, à la veille de la guerre de 1939, à dépendre de services dispersés sans direction d’ensemble. Les Administrations centrales des affaires économiques

étaient nombreuses : Ministères des Travaux Publics, de PAgriculture, du Commerce, de la Marine Marchande, des Colonies, des Affaires Etrangères, des Finances. Des tendances à l’unification de ces services s’étaient cependant manifestées dans ces dernières années, qu’il s’agisse d’un effort de coordination par l’organisation de la Présidence du Conseil et par la constitution d’un Ministère de l’Economie Nationale ou d’un effort pour constituer une administration indépendante et compétente par le développement de la documentation économique (la Statistique de la France avec un Conseil Supérieur; Institut de conjoncture) et par la création d’un service administratif à compétence générale : le service de la production au Ministère du Commerce. Mais à la veille de la guerre de 1939, le problème n’était pas résolu. Aussi, avec la guerre, puis la défaite, qui ont engagé définitivement le pays dans la voie de l’économie dirigée, la coordination de l’action gouvernementale formait-elle la condition fondamentale de cette économie dirigée. La solution de ce problème d’organisation des cadres économiques s’est traduite à la fois par une concentration des pouvoirs, aux mains d’organismes directeurs peu nombreux et par un effort de déconcentration sur le plan régional.

Les pouvoirs économiques furent concentrés dans les mains d'organismes peu nombreux afin de coordonner les efforts exercés sur l’économie et d’unifier la politique d’ensemble. |

Sur le plan national, la primauté du ministre des Finances fut reconnue et elle entraîna à la fois sur le terrain administratif la réorganisation des services du Ministère des Finances qui prit le titre de Secrétatiat d'Etat à l’économie nationale et aux finances (Secrétariat Général aux Affaires économiques groupant tous les services économiques : commerce extérieur, finances extérieures, assurances et surtout Direction de l’économie générale) et, sur le terrain gouvernemental un contrôle du Ministre Secrétaire d'Etat à l'Economie nationale et aux Finances sur les Secrétariats d'Etat économiques (Production In-

dustrielle, Travail, Communications) dont il coordonne l’action (Loi du 10 février 1941, article 1°, relative à l’organisation du gouvernement; loi du 23 février 1941, article 2, organisant le Secrétariat d'Etat à l'Economie Nationale et aux Finances). Enfin, le Comité interministériel économique devint l'organisme directeur de l’économie. Au cours de réunions périodiques réunissant sous la présidence du Ministre Secrétaire d'Etat à l'Economie Nationale et aux Finances les Secrétaires d'Etat économiques, Agriculture, Ravitaillement, Production Industrielle, Travail, Communications, Marine Marchande, la politique économique du pays reçoit une impulsion permanente et ordonnée.

Sur le plan régional, ce même souci d’unification s’est traduit par la concentration des pouvoirs aux mains des préfets régionaux dont le rôle est de dégager, en accord avec les préfets et les chefs de service de la région, en accord aussi avec les éléments représentatifs des activités intéressées, des initiatives, des règles d'action valables pour l’ensemble du territoire régional.

Mais cette centralisation des pouvoirs à l’échelon gouvernernental n’exclut pas cependant une certaine déconcentration sur le plan administratif. L’action de l'Etat, qui doit à la fois promouvoir tant de mesures de détail dans un système d'économie dirigée et tenir compte des nécessités quotidiennes de la vie locale ne peut être exclusivement confiée à des organismes centraux et irresponsables. La Région est justement par-dessus les limites devenues étroites des départements un moyen pratique de solution. Le Préfet Régional peut orienter les initiatives des autorités départementales et locales dont les vues parfois restreintes aux limites de leur juridiction auraïent pu favoriser les égoïsmes locaux aux dépens des intérêts généraux du pays; il peut faciliter la distribution entre les départements producteurs et les départements consommateurs, harmoniser la réglementation et le contrôle, et réaliser un équilibre entre les diverses circonscriptions du territoire,

SECTION Il.

Champ d’action du Préfet régional

Initialement, la loi du 19 avril 1941 se contentait de transférer aux préfets régionaux toutes les attributions réglementaires des préfets relatives à la production, la répartition et la distribution des produits alimentaires et denrées ainsi qu’à la fixation des prix. Mais une loi du 25 août 1941 est venue étendre le champ d’action économique des préfets régionaux et préciser leurs pouvoirs et leurs attributions. Aux termes de cette loi, l'autorité du Préfet Régional s’exerce dans chaque région sur la production agricole, la production industrielle, le ravitaillement, le travail, les transports et l’équipement national. Ainsi, ce domaine est à lui seul singulièrement vaste.

Pour le délimiter, il se pose le double problème de la répartition des pouvoirs et des attributions économiques entre les diverses administrations centrales et les préfectures régionales d’une part, entre les préfectures régionales et les préfectures départementales, d’autre part. C’est ce que précise l’article 2 de la loi du 25 août 1941 : « Des décrets pris sur la proposition du ministre, Vice-Président du Conseil, détermineront celles des attributions d’exécution des secrétaires d'Etat économiques, savoir : Economie Nationale et Finances, Agriculture, Ravitaillement, Production Industrielle, Travail, Communications, qui seront transférées aux préfets régionaux. Chaque Préfet Régional fixera par arrêté la répartition des attributions respectives des préfectures départementales et de la préfecture régionale. »

Les attributions d’exécution du Préfet Régional en la matière sont donc déterminées par voie d'autorité, par l’autorité supérieure à l’égard de l’autorité inférieure (Décret; arrêté du Préfet Régional). C’est là un exemple du problème général que pose l’institution de l’échelon régional quant au contenu de ses attributions, qui ne peuvent provenir que d’un double dessaisissement du pouvoir cen-

tral (déconcentration) et des organes départementaux (concentration) au profit de la région.

D'ailleurs, en ce domaine, il ne peut s’agir de règles rigides. La tâche du Préfet Régional n’est encombrée ni de précédents ni de définitions « a priori »; il s’agit, avant tout, d’une création qui devra être continue, c’est-à-dire constamment adaptée au mouvement même de la vie provinciale. C’est pourquoi le Gouvernement, en instituant les préfets régionaux, n’a pas entendu limiter leur activité ni entraver leur action et leur développement en précisant « a priori » avec minutie et dans le détail leurs attributions et leur rôle, tant à l’égard des administrations centrales qu’à l’égard des préfectures départementales; il a voulu, au contraire, que les principes qui devaient présider à cette organisation nouvelle se dégageassent euxmêmes de l’expérience.

Dans ces conditions, jusqu’à maintenant, à notre connaissance, peu de décrets sont venus déterminer les attributions économiques des préfets régionaux. Nous citerons, pour exemple, un décret du 8 décembre 1941 relatif aux pouvoirs des préfets régionaux en matière économique, qui a délégué à ces derniers les attributions suivantes du Secrétariat d'Etat à l’Agriculture :

1° Centralisation des demandes de concours du service du Génie Rural et transmission aux services départementaux.

2° Détermination dans le cadre de la Région de l’ordre d'urgence des travaux subventionnés ou agréés par le Ministère de l'Agriculture.

3° Utilisation de crédits spécialement délégués en vue de l'attribution de subventions pour travaux d’équipement rural nettement déterminés et ne débordant pas le cadre régional.

Cette délégation, dont une circulaire du Ministre Secrétaire d'Etat à l'Agriculture du 9 février 1942 adressée aux Préfets régionaux, définit les modalités d’application, ne concerne en somme que des questions qui, pour être im-

portantes, n’en sont pas moins techniques et particulières et qui ne relèvent que de la direction des Eaux et du Génie Rural du Ministère de l'Agriculture.

Indépendamment des décrets qui doivent intervenir pour déterminer les attributions du Préfet Régional par rapport à celles laissées aux adminsitrations centrales, la loi du 25 août 1941 prévoit, dans son article 6, un procédé plus souple : nous indiquerons au chapitre suivant que l’une des formes de l’action des Préfets régionaux se manifeste par des conférences réunissant périodiquement les Préfets régionaux et les Ministres secrétaires d'Etat. L’un des buts de ces conférences est précisément de fixer pour chaque question soumise à leur examen, les attributions respectives des administrations centrales et des préfectures régionales.

Un arrêté interministériel du 23 juin 1941 (antérieur par conséquent à la loi du 25 août 1941) délègue aux Préfets régionaux l’exercice des pouvoirs dévolus aux ministres intéressés et au Ministre du Travail par les articles 3 et 5 du décret du 10 novembre 1939 relatifs au régime du travail pendant la durée des hostilités et par l’article 1° du décret du 1° juin 1940 relatif au régime des salaires. En d’autres termes, les pouvoirs de relever les salaires anormalement bas sont délégués aux Préfets régionaux.

D'autre part, l'institution des Préfets régionaux a également eu pour conséquence de modifier ou d’adapter certaines législations antérieures. I] en fut notamment ainsi de la législation des prix : par deux lois du 27 juin 1241 dont l’une modifie divers articles de la loi du 21 octobre 1940 sur la codification des prix et l’autre institue des comités régionaux des prix.

Telle est dans ses grandes lignes l’étendue des attributions du Préfet Régional en matière économique : ces attributions embrassent l’ensemble des interventions de l'Etat dans la vie économique et le Préfet Régional devient le représentant direct dans la région des divers secrétaires d'Etat économiques : Agriculture, Ravitaillement, Production Industrielld, Equipement National, Travail,

Communications, sous la haute autorité du Ministre Secrétaire d’Etat à l'Economie Nationale et aux Finances. Un examen détaillé des divers problèmes soulevés par cette intervention dans la vie économique dépasserait singulièrement le cadre que nous nous sommes assigné. Ïl ne peut être question ici que de définir le rôle général du Préfet Régional et de ses auxiliaires dans ce domaine et d'étudier, à titre d'exemple, l’une de ses attributions les plus importantes, celle relative au ravitaillement, c’est-àdire celle qui touche la production, la répartition et la distribution des produits alimentaires et denrées ainsi — et surtout — que la fixation de leurs prix.

SECTION III

Rôle du Préfet régional et de ses auxiliaires

Le Préfet Régional a un triple rôle en matière économique :

1° Il anime et coordonne la politique économique dans la région.

2° Il dirige l’action des chefs de service régionaux placés sous son autorité.

3° Il peut déléguer tout ou partie de ses attributions à ses chefs de service.

Après avoir analysé cette action à ce triple point de vue, nous dresserons le rôle d'ensemble des divers chefs de srvice régionaux et du Préfet Régional pour avoir une

vue synthétique du rôle qu’ils assument dans la vie économique.

$ 1. — LE PRÉFET RÉGIONAL ANIME ET COORDONNE LA POLITIQUE ÉCONOMIQUE DANS LA RÉGION.

Etant donné l'esprit qui inspire la réforme et la nécessité de laisser une certaine souplesse dans le fonctionnement de l'institution nouvelle, en ce qui concerne son rôle

propre en matière économique, le Préfet Régional doit se considérer comme un animateur et un coordonateur. Il doit entretenir des rapports constants et personnels avec l'Administration Centrale au cours des réunions mensuelles qui réunissent tous les Préfets régionaux, les Chefs de service et les Ministres, ou au cours de visites individuelles faites dans les divers Secrétariats d'Etat, aussi souvent qu’il le juge nécesaire. Il doit entretenir des relations de même ordre avec les Préfets départementaux, transmettre à ces derniers, avec énergie et fidélité, les directives du Pouvoir Central et donner toute l’impulsion désirable aux initiatives des agents subordonnés. En d’autres termes, le rôle du Préfet Régional est avant tout de dégager des initiatives et des règles d’action valables pour toute la Région sur laquelle s’exerce son autorité.

Mais à côté de ce rôle de direction, d’impulsion et de coordination, le Préfet Régional a un rôle plus précis : assisté de l’Intendant des Affaires Economiques, il dirige l’action des divers Chefs de services régionaux relevant des Secrétaires d'Etat économiques. |

$ 2. — LE PRÉFET RÉGIONAL DIRIGE L'ACTION DES CHEFS DE SERVICE RÉGIONAUX PLACÉS SOUS SON AUTORITÉ.

L'article 4 de la loi du 25 août 1941 déclare que « le Préfet Régional, assisté de l’Intendant des Affaires Economiques, a autorité sur les Chefs de Service régionaux et qu’il peut leur déléguer tout ou partie des attributions qui seront transférées aux Préfets régionaux en vertu de l’article 2 » (c’est-à-dire par décrets). Pour lui permettre de remplir ce rôle, l’article 5 précise que « toutes « les décisions et instructions d’ordre économique éma- « nant des Secrétaires d'Etat dont relèvent ces Chefs de « Service sont notifiés aux Préfets régionaux ».

Nous avons précédemment défini le statut de ces auxiliaires du Préfet Régional : Directeur des Services Agricoles, Ingénieur en chef du Génie Rural, Conservateur

des Forêts, Inspecteur général des Ponts et Chaussées chargé d’une circonscription régionale, Inspecteur divisionnaire du Travail et de la Main-d'Œuvre, Directeur régional du Ravitaillement, Chef du Service du Contrôle des Prix (Directeur du Contrôle Economique). Dans ce chapitre il convient de connaître quelles sont les attributions de ces divers Chefs de services régionaux, attributions qui doivent être déterminées par des décrets contresignés par les Secrétaires d'Etat intéressés (loi du 19 avril 1941).

1° Chefs de service régionaux relevant du Secrétariat d'Etat à l’Agriculture.

Un décret du 16 octobre 1941, article 4, est venu définir les attributions respectives des directeurs départementaux et des Chefs de services régionaux en matière agricole.

Les Chefs de Service régionaux agricoles reçoivent mission de renseigner le Préfet Régional et l’Intendant des Affaires Economiques, de transmettre aux Chefs de services départementaux de la Région les instructions et demandes d'enquêtes, de centraliser et de présenter les réponses. Tel étant leur rôle général, ce même décret délimite pour chaque Chef de service ses attributions propres.

Le Directeur des Services Agricoles, chef du service régional, reçoit mission de (article 4) :

Rassembler toute la documentation statistique intéressant la production agricole de la région,

Suivre l’évolution de cette production lorsqu’elle est sujette à des variations locales et saisonnières importantes,

Estimer les disponibilités ou les déficits de cette production au regard des besoins de la région,

Etudier les possibilités et les moyens de mobilisation des disponibilités, soit pour la satisfaction de déficits, soit pour la constitution de stocks,

Collaborer à la répartition des contingents de réalisation attribués à la région ou provoquer des rajustements nécessaires lorsque la répartition est faite par départements,

Collaborer à la répartition des attributions de produits indispensables à l’agriculture faite au profit de la région, ou provoquer des rajustements nécessaires lorsque les attributions sont faites par départements,

Suivre les travaux des divers commissions et comités régionaux existants ou à créer siégeant au chef-lieu de région,

Assurer les fonctions de commissaire du Gouvernement auprès des divers groupements de répartition existants ou à créer à l’échelon régional.

De son côté, l'Ingénieur en Chef du Génie Rural, chargé des fonctions de Chef de service régional, reçoit mission de (article 5) :

Coordonner sur le plan régional les plans de travaux d'équipement rural,

Faire aux Préfets régionaux toutes propositions afférentes aux attributions qui leur sont déléguées par le Ministre en ce qui concerne celles qui relèvent de la Direction des Eaux et du Génie rural,

Préparer la répartition entre les départements de la Région des matières premières et matériaux destinés aux besoins essentiels et au plan d’équipement dont la Direction des Eaux et du Génie Rural a la charge,

Assurer la liaison à l’échelon régional avec les organisations correspondantes de la corporation agricole et les Comités d'organisation et Offices pour les activités de la Direction des Eaux et du Génie Rural pour lesquelles cette liaison est prévue,

Coordonner à l’échelon régional les plans de battage et d'équipement mécanique de la culture.

Enfin, l’Officier des Forêts chargé des fonctions de Chef de service régional a mission de centraliser toutes les questions forestières intéressant la Région et de représenter les différents services forestiers de la Région auprès du Préfet Régional (article 6).

Mais par la suite plusieurs textes sont venus modifier dans une large mesure la répartition des compétences des Chefs de services régionaux relevant du Ministère de l’Agri-

culture. C’est ainsi qu’ont été créés des Commissaires aux travaux d'équipement agricole et des Directeurs régionaux de la production agricole.

En premier lieu, dans le cadre des lois des 23 février et 6 avril 1941, relatives à la délégation générale à l’équipement national, un décret du 6 novembre 1941 a institué des Commissaires aux travaux d'équipement agricole. Ce décret prévoit que la coordination des travaux d’équipement agricole et de tous les travaux concernant l’équipement des communes rurales ainsi que des mesures propres à leur exécution sera assurée régionalement sous l’autorité du Préfet Régional par un Commissaire responsable. Il en sera de même de la coordination des travaux de réorganisation foncière et de remembrement prévus par la loi du 9 mars 1941. Ces Commissaires sont nommés par arrêtés du Ministre Secrétaire d'Etat à l’Agriculture et du Délégué général à l’équipement national. Sous l’autorité du Préfet Régional, ils donneront leur avis sur les programmes de travaux concernant l’équipement agricole de la Région et, d’une manière générale, sur les programmes de travaux concernant l’équipement des communes rurales, ils en suivront l’exécution après l’approbation de ces projets. Placés sous la direction technique du Ministre Secrétaire d'Etat à l’Agriculture, ces Commissaires aux travaux d'équipement rural sont essentiellement chargés d’assurer, suivant les directives du Délégué général à l'équipement national, la répartition des moyens matériels d’après l’ordre d’urgence et de déterminer les conditions d'emploi de la main-d'œuvre.

Ainsi, sous l’autorité du Préfet Régional pourra être assurée, par des hommes responsables et parfaitement au courant de l’économie locale, en fait des ingénieurs en chef du Génie Rural, l'exécution d’un vaste programme d’équipement agricole et rural.

En second lieu et surtout, une loi du 3 février 1942 a créé des Directeurs régionaux de la production agricole. Nous avons indiqué dans la seconde partie quel était le but de cette institution. Nous rappelons qu’elle vise à substi-

tuer aux Directeurs des Services Agricoles cantonnés désormais dans leur tâche propre et normale, des Directeurs régionaux de la production agricole qui « pourront consa- « crer toute leur activité à l’étude des questions qui inté- « ressent plus spécialement, d’une part, l’organisation « et l'orientation de la production agricole et, d’autre « part, la préparation de la mobilisation des ressources, « notamment l'étude des quantités de produits récoltés, la « détermination de la fraction commercialisable, la ré- «< partition des contingents d'imposition, la liaison avec « les services du ravitaillement » (1).

Le Directeur Régional de la production agricole devient ainsi aux côtés du Préfet Régional, l’agent direct du Commissariat régional aux ressources agricoles créé par une loi du 21 décembre 1941. Cette loi a, en effet, organisé le mécanisme de la répartition des produits agricoles nécessaires au ravitaillement en prévoyant deux stades : une répartition générale entre les régions, et une sous-répartition par départements, par communes et par producteurs. Sur le plan national, le Commissaire général aux ressources agricoles, pour satisfaire aux besoins déterminés par le Secrétaire d’Etat au Ravitaillement dans le cadre du plan de rationnement établi par le Gouvernement, est chargé d’orienter la production agricole et de répartir les contingents à fournir par région. Sur le plan régional, c’est le Préfet Régional qui a mission, avec le concours du Directeur régional de la production agricole, d’effectuer la sous-répartition de ces impositions en produits agricoles jusqu’à l'échelon producteur, c’est-à-dire entre les départements, les communes et les producteurs. Le Directeur régional est la cheville ouvrière de cette répartition des contingents d’imposition en denrées agricoles nécessaires au ravitaillement national. Dans ce travail difficile et très délicat, il sera aidé par la corporation agricole (créée par la loi du 2 déc. 1940), les syndicats locaux étant

appelés à répartir entre les agriculteurs de chaque com-

1, Exposé des motifs de la loi du 3 fév. 1942. J. O. 6 février, p. 532.

mune les contingents indispensables au ravitaillement du Pays. Quant au ravitaillement général, il aura pour tâche ensuite de rassembler les produits ainsi mobilisés et de les distribuer dans le cadre du plan de rationnement fixé par le Gouvernement (1).

Le rôle du Préfet Régional en matière agricole est donc très important puisque, assisté de l’Intendant des Affaires Economiques et du Directeur Régional de la production agricole, il est amené à déterminer les possibilités de production, à orienter celle-ci dans le sens le plus conforme aux besoins du ravitaillement, à effectuer l’inventaire et à préparer la mobilisation des ressources. Pour toutes ces tâches d’un intérêt vital, aussi longtemps que le ravitaillement précaire de la Nation l’exigera, la Région constitue l'échelon le mieux adapté, car c’est au niveau régional que ces problèmes apparaissent avec toute l’ampleur désirable au-dessus des cadres trop étriqués des départements et peuvent recevoir les solutions d'ensemble indispensables.

2° Directeur Régional du Ravitaillement.

Les attributions du Directeur régional du ravitaillement sont essentiellement des attributions de coordination et de direction d’ensemble. Le Directeur Régional du ravitaillement doit harmoniser dans la région les disponibilités et la consommation, c’est-à-dire qu’il lui appartient de décider de l’utilisation des stocks pour satisfaire les rations, d’en préparer les mouvements entre les départements compris dans la Région et de proposer au Préfet Régional un projet de répartition des impositions pour chaque département de la circonscription. En outre, il a autorité sur les Directeurs départementaux, il est chargé de surveiller la bonne marche des directions départementales, d’ordonner de sa propre initiative les changements peu importants que lui paraît exiger ce bon fonctionnement ou de proposer à l'Administration Centrale du Secré-

1. Voir infra, section IV, $ 1°. Le rôle du préfet régional en matière de ravitaillement.

tariat d'Etat au Ravitaillement tous ceux pour lesquels l'intervention de celle-ci est nécessaire; il peut évoquer devant lui des affaires ressortissant à la compétence des Directeurs départementaux lorsqu'il s’agit de décisions de principe susceptibles de s’appliquer à l’ensemble des départements de la Région. Enfin, conjointement avec les Directeurs régionaux de la production agricole et les Directeurs régionaux de la statistique, il assurera la centralisation à l’échelon régional des éléments statistiques relatifs aux ressources alimentaires de sa Région.

3° Inspecteur général des Ponts et Chaussées, chargé d’une circonscription régionale.

Comme suite aux lois du 25 août 1941 sur les attributions et pouvoirs des Préfets régionaux, et du 30 septembre 1941 sur la réorganisation des arrondissements d’Inspection générale des Ponts et Chaussées, un arrêté du Secrétaire d'Etat aux Communications, en date du 1* octobre 1941 a précisé les attributions des inspecteurs généraux des Ponts et Chaussées, chargés d’une circonscription régionale. ;

L’Inspecteur général chargé d’une circonscription régionale joue au siège de celle-ci le rôle de chef de service régional en matière de travaux et de transport. Il représente le Secrétaire d'Etat aux Communications auprès du Préfet Régional. Il a pour mission d’être son conseiller technique en ces matières et de lui fournir tous avis relatifs tant aux problèmes techniques et aux travaux qu’à l’organisation et à la coordination des transports intéressant la région.

Il est chargé de renseigner le Secrétaire d'Etat aux Communications sur tous les problèmes généraux se posant dans la circonscription régionale.

Enfin, comme tout chef de service régional, l’Inspecteur général coordonne les activités et les méthodes d’exécution et donne l'impulsion nécessaire à la bonne marche des divers services (arrêté du 1° octobre 1941, art. 4).

4° Inspecteur Divisionnaire du Travail et de la Maind'Œuvre.

L’Inspecteur Divisionnaire du Travail et de la Maind'Œuvre a une autorité hiérarchique et effective sur les inspecteurs départementaux dont la mission est de vérifier si les conditions dans lesquelles travaille le personnel des usines et établissements de leur ressort sont conformes à celles qui sont imposées par la législation du travail. Les attributions du corps de l'inspection du travail sont déterminées par le Livre II, chapitre II, du Code du Travail (art. 93 à 111).

5° Directeur Régional du Contrôle économique (ou du contrôle des prix). :

Le Directeur régional du Contrôle économique est chargé de centraliser les opérations dans la Région, de coordonner le travail des agents placés sous ses ordres et de donner les directives générales nécessaires aux Chefs de services départementaux. En particulier, il doit remplir son rôle en liaison avec les autres administrations et, notamment, celles du ravitaillement et du service de la police économique pour toutes les affaires de marché noir. Il documente le Préfet Régional sur l’activité du service du contrôle des prix. Il lui donne, notamment, communication des rapports et statistiques mensuels des services départementaux. Il l’informe de toutes les questions de contrôle d’une importance particulière intéressant l’ensemble de la Région (affaires exceptionnellement graves, difficultés concernant l’exécution du service, etc.). Enfin, le Directeur régional du contrôle économique (ou du contrôle des prix) assure la liaison avec le Comité régional des prix et prend part à ses délibérations avec voix consultative.

$ 3. — LE PRÉFET RÉGIONAL PEUT DÉLÉGUER TOUT OU PARTIE DE SES ATTRIBUTIONS AUX CHEFS DE SERVICE RÉGIONAUX PLACÉS SOUS SON AUTORITÉ

Indépendamment des attributions qui appartiennent en propre aux Chefs de services régionaux et que nous venons de déterminer, ces derniers peuvent recevoir une délégation spéciale de pouvoirs de la part du Préfet Régional. En principe, le. Préfet Régional doit exercer lui-même, avec l’aide de ses auxiliaires, ses pouvoirs de direction et de décision dans le cadre des attributions d’exécution des divers Secrétariats d'Etat économiques qui lui sont transférées par décret. On sait que le domaine de ses attributions est très vaste puisque l'autorité du Préfet Régional s’exerce sur la production agricole, la production industrielle, le ravitaillement, les transports, l’équipement national. Aussi, peut-il déléguer tout ou partie de ses attributions ainsi définies aux Chefs des services régionaux placés sous son autorité (loi du 25 août 1941, art. 4).

Ce procédé obéit aux règles juridiques générales qui régissent la délégation. Toute délégation, en particulier, exige un acte volontaire de la part du déléguant, cet acte est ici un arrêté du Préfet Régional attribuant compétence pour certaines catégories d’attributions aux Chefs de services délégués. En outre et surtout, la délégation ne supprime pas la responsabilité du déléguant, le Préfet Régional demeure juridiquement responsable des actes des Chefs de Service délégués.

+ *% Telles sont les attributions des Chefs de service régionaux placés auprès du Préfet Régional. Sauf pour les Chefs de service relevant du Secrétariat d'Etat à l’Agri-

culture aïnsi que pour les inspecteurs généraux des Ponts

et Chaussées et les inspecteurs divisionnaires du travail dont l’existence est bien antérieure à celle de la Région,

ces attributions ne sont pas encore actuellement déter-

minées dans un texte législatif ou réglementaire. Sans doute, ces textes interviendront-ils à mesure que l’organisation des divers services régionaux deviendra définitive (la loi du 19 avril 1941 en son art. 4 a prévu que des décrets détermineront la compétence respective des directeurs régionaux et des directeurs et chefs de service départementaux). Mais dès maintenant les Secrétaires d'Etat intéressés ont généralement précisé le rôle et les attributions des Chefs de service régionaux par voie de circulaires notamment, pour les directeurs régionaux du ravitaillement et du contrôle économique (ou du contrôle des prix).

L'ensemble de ces textes législatifs, ou réglementaires et de ces circulaires permet d’avoir une vue d’ensemble du rôle de ces Chefs de service auxiliaires du Préfet Régional et par là même de mieux comprendre le rôle de l’échelon régional.

$ 4. — RÔLE D’ENSEMBLE DES DIVERS CHEFS DE SERVICE RÉGIONAUX ÉCONOMIQUES ET DU PRÉFET RÉGIONAL,

Ainsi qu’il ressort de l’exposé des motifs de la loi du 19 avril 1941, la Région n’est pas un nouvel échelon intermédiaire dans la hiérarchie administrative, mais un organisme de coordination et d’information destiné à faciliter la tâche du Gouvernement.

C’est donc dans cet esprit que doit être considéré le rôle d’ensemble des Chefs de service régionaux comme celui du Préfet Régional, dont la mission est moins de s’ingérer dans l’exécution interne des services que d'informer et de coordonner les services départementaux.

En s'inspirant de ces deux principes essentiels, on peut déterminer ainsi les pouvoirs et les attributions des Chefs de service régionaux dans leurs rapports avec les services départementaux, le Préfet Régional et l'Administration Centrale.

Dans leurs rapports avec les services départementaux,

les chefs de service régionaux ne possèdent une autorité hiérarchique que dans les seuls cas où la Loi la leur confère expressément. Il en est ainsi par exemple de l’Inspecteur divisionnaire du Travail, qui est le supérieur hiérarchique des Inspecteurs départementaux, ou encore, en vertu du décret du 24 février 1942 relatif à l’organisation des cadres de l'administration régionale et départementale du service général de contrôle économique, du Directeur régional par rapport aux Directeurs départementaux. A défaut d’une indication formelle de la loi ou des textes fixant leur statut, les Chefs de service régionaux ne sauraient posséder vis-àvis des Chefs de service départementaux une autorité hiérarchique, que leur statut ne leur confère pas. Ces chefs de service, d’après la loi même du 19 avril 1941, ne sont que des Chefs de service départementaux ayant le titre de Directeurs régionaux, parce que siégeant auprès du Préfet Régional. Dans ces conditions, sauf cas précis déterminé par des textes législatifs ou réglementaires, ils ne jouissent pour le moment, à l’égard de leurs collègues départementaux, que des prérogatives nécessaires à l’accomplissement de leur mission et dans la mesure déterminée par les instructions des Secrétaires d'Etat, dont ils relèvent. En principe donc, les Chefs de service départementaux continuent à relever directement du Chef de service central. Cette situation, si elle est conforme à l’état actuel des textes fixant le statut des diverses administrations, peut présenter cependant des inconvénients évidents, dans la mesure où les Chefs de service départementaux ignorent le Directeur régional, et correspondent directement sans intermédiaire avec l’administration centrale. Cette situation, en se prolongeant, est préjudiciable au fonctionnement même de l’échelon régional et risque de réduire à peu de choses le rôle du Préfet Régional.

Le rôle des Chefs de service régionaux consiste essentiellement à assurer la liaison entre les services départementaux et le Préfet Régional, en transmettant aux Chefs de service les indications données par le Préfet Régional ou l’Intendant des affaires économiques, et inversement en

fournissant à ceux-ci les renseignements provenant des divers départements de la région. Il comporte également une coordination générale du service, pour l’étude des questions ayant un intérêt régional. Enfin, il devrait comprendre une centralisation des éléments de commandement de tous les orgaismes chargés de procéder à des enquêtes d’intérêt régional, et au contrôle sur toute l'étendue du territoire de la région. En particulier, dans plusieurs régions et notamment dans la région de Rouen, il a été constitué des brigades régionales composées de trente agents chacune, et chargées de faire des enquêtes, et des vérifications d’intérêt régional en matière de contrôle des prix : l’une est affectée à la recherche et à la répression du marché noir, l’autre se consacre aux vérifications comptables importantes ou complexes, dans le ressort de la région. Elles agissent — et c’est cela qu’il est important de noter ici — sur les seuls ordres du Chef de service régional, qui les envoie, soit d’office, soit sur la demande, aux chefs de service départementaux.

Dans leurs rapports avec le Préfet Régional, les Chefs de service régionaux sont dans la même situation que les Chefs de service départementaux, par rapport aux autres Préfets. En vertu de la loi du 23 décembre 1940, sur les pouvoirs des Préfets, ils sont donc placés sous l’autorité personnelle du Préfet Régional, représentant le Chef de PEtat, et l’ensemble des administrations publiques civiles de l'Etat, et tenus de lui fournir tous renseignements utiles à l’accomplissement de sa mission. Maïs bien que placés sous l’autorité personnelle du Préfet Régional, les Directeurs régionaux sont les chefs de leur service et, à ce titre, ils possèdent des pouvoirs propres, dont le domaine peut, en général, être défini par la règle suivante : chaque fois qu’une décision à prendre dans le cadre régional ou local n’est que l'application pure et simple sur le plan strictement technique d’un ordre venu du Secrétariat d’Etat, la direction régionale a qualité pour agir sous sa seule responsabilité. Lorsqu’au contraire, la décision à prendre laisse place à un large pouvoir d'appréciation ou est sus-

ceptible de répercussion, le Directeur ne peut que proposer au Préfet Régional les mesures à prendre. Dans certains cas nettement précisés, ls Chefs de service ont donc des pouvoirs propres; mais dans la majorité des cas, ils n’ont aucun pouvoir de décision et ne peuvent agir que soit comme organe technique proposant au Préfet Régional des décisions à prendre, soit comme agent d’exécution du Préfet régional, pour les décisions prises.

À l’égard de leur administration centrale, enfin, les Directeurs régionaux ont un rôle d’information. Ils lui rendent compte de toutes les questions intéressant la région, et soumettent à son examen toutes les observations qui leur paraissent opportunes sur l’organisation et le fonctionnement du service dans la région.

Ainsi, il ressort que, dans l’esprit des textes, comme dans celui des circulaires qui les ont précisés, le rôle des divers Chefs de service régionaux, placés auprès du Préfet Régional, est moins un rôle d’administration effective, cette tâche incombant aux Chefs des mêmes services à l'échelon départemental, qu’un rôle de coordination, d’impulsion, de direction générale —— rôle qui n’est autre que celui du Préfet Régional lui-même, que nous avons précédemment défini, et qui prépare celui du Gouverneur de la province de demain, selon la formule : le Gouverneur gouverne ,mais n’administre pas.

Néanmoins, un an après la création des Préfets Régionaux, il n’en demeure pas moins que la question de leurs pouvoirs et attributions en matière économique reste encore assez imprécise. En particulier, on doit constater la lenteur avec laquelle interviennent les décrets annoncés par la loi du 25 août 1941, qui doivent faire la répartition des attributions entre l’échelon central et l’échelon régional — et pourtant, des résultats tangibles ne pourront être obtenus que si l’administration centrale consent à se dessaisir d’une part importante de ses pouvoirs au profit

du Préfet Régional, en lui laissant de larges pouvoirs de décision, afin de permettre, par la réalisation d’une déconcentration effective, à la fois une étude plus concrète et une solution plus rapide des questions économiques. S’il n’en était pas ainsi, les Préfets Régionaux n'auraient, en fait, que les pouvoirs dont ils auront dessaisi les Préfets départementaux, ce qui semble être à éviter, en dehors de points très précis, et en matière de ravitaillement par exemple.

D’autre part, il serait également souhaitable de voir préciser le rôle qui doit incomber à l’Intendant des Affaires économiques. L’article 3 de la loi du 19 avril 1941 prévoyait qu’un décret fixerait son statut et ses attributions. Or, si le décret du 15 mai 1941 relatif aux Intendants des Affaires économiques détermine bien le statut et les effectifs de ces agents, il est muet sur leurs attributions. Assistant le Préfet Régional dans l’exercice de ses pouvoirs, l’Intendant des Affaires économiques, sous la direction et le contrôle du Préfet Régional, est chargé, en fait, d’assurer la coordination de toutes les questions économiques exigeant une certaine technicité. Collaborateur immédiat et représentant du Préfet Régional, ce haut fonctionnaire a un rôle d’animateur et de coordonateur de l’activité économique et est une sorte de secrétaire général de toutes les questions économiques, de même que son collègue, l’Intendant de police, est un Secrétaire général chargé de la police. C’est pourquoi, pour que l'institution nouvelle des intendances économiques puissent donner les résultats qu’on en escompte, et afin d'obtenir une unité complète de direction, il serait désirable que les Chefs de service régionaux du ravitaillement, de la production agricole, de l'inspection du travail et du contrôle économique soient effectivement subordonnés à l’Intendant des Affaires économiques.

SECTION IV

Pouvoirs et attributions du Préfet régional en matière de ravitaillement et de taxation des prix

Parmi les problèmes que posent les difficultés économiques actuelles, ceux du ravitaillement et de la taxation des prix sont les plus importants. En ce domaine, la création de la région répondait à une nécessité. La région peut mieux organiser la répartition des produits et assurer une unification des règlementations. Nous ne verrons plus des arrêtés préfectoraux interdisant, par peur de pénurie, la sortie de marchandises excédentaires, alors que le département voisin s’en trouve totalement dépourvu. Pour reprendre la formule imagée de M. Joseph Barthélemy, « l’étatisme de la mangeaille a donné lieu à des taxations « incohérentes, qui ont abouti à des résultats analogues « à ceux des anciennes douanes intérieures. » L’échelon régional doit mettre fin à ces incohérences.

La loi du 19 avril 1941, en créant les Préfets régionaux, leur a transféré toutes les attributions réglementaires des Préfets relatives à la production, la répartition et la distribution des produits alimentaires, des denrées, ainsi qu’à la fixation de leurs prix. D’autre part, elle leur a reconnu le droit de déléguer tout ou partie de ces pouvoirs aux Préfets de leur région. Dès lors, étudierons-nous successivement le rôle du Préfet Régional en matière de ravitaillement, et son rôle dans la fixation des prix, tout en indiquant, pour chacun de ces deux domaines, les attributions, propres ou déléguées, des Préfets départementaux.