POUVOIRS ET ATTRIBUTIONS A L'ÉGARD DES FONCTIONNAIRES

Limités à l’origine par la loi du 19 avril 1941 à la police et aux affaires économiques, les pouvoirs du Préfet Régional ont été renforcés par la loi du 11 août 1941 qui Jui donne autorité directe et entière sur tous les fonctionnaires de son ressort. En vertu de cette loi, le Préfet Régional a le pouvoir de suspendre pour des motifs d’ordre public, les fonctionnaires et agents de l'Etat, des départements, des communes et des établissements publics. Il s’agit là d’un pouvoir exceptionnel de sanction qu’il faut examiner en précisant, d’une part, sur quels fonctionnaires il s’exerce et, d’autre part, suivant quel mécanisme.

SECTION I

Fonctionnaires sur lesquels s’exercent les pouvoirs de suspension du Préfet régional

La loi du 11 août 1941 ayant conféré au Préfet Régional des pouvoirs spéciaux et particulièrement graves, il convient de préciser à l’égard de quels fonctionnaires ces pouvoirs peuvent s'exercer.

Cette loi est très générale puisqu'elle parle des fonctionnaires et agents de l’Etat ainsi que des agents des départements, communes et établissements publics. Elle procède de l’esprit qui a inspiré la loi du 17 juillet 1940, esprit

d'épuration des cadres des administrations publiques, qui vise à écarter « les éléments qui, en raison soit de leurs « origines, soit de leur activité antérieure, se montrent « incapables de collaborer sincèrement, efficacement à « l’œuvre de rénovation nationale, au poste où ils sont « placés » (1). Les dispositions de la loi du 17 juillet 1940 étendues par la loi du 30 août 1940 aux employés et agents des départements, des communes, des établissements publics et des services concédés, par celles du 18 septembre 1940 au personnel des chemins de fer, du 27 septembre 1940 aux fonctionnaires coloniaux, ont été rendues applicables également aux auxiliaires temporaires de bureau et de service des administrations et établissements publics de l'Etat par la loi du 29 novembre 1940 ainsi qu’aux magistrats des tribunaux de commerce et aux conseils des prud'hommes par celle du 28 novembre 1940. Le relèvement de fonctions devient ainsi, d’après la loi du 17 juillet 1940 et les textes successifs qui ont étendu son application, une sanction très générale concernant pratiquement l’ensemble des personnels appartenant à une administration publique quelconque. Les pouvoirs que le Préfet Régional tient de la loi du 11 août 1941 sont-ils aussi étendus ?

En ce domaine, qui concerne des loïs d’exception, le principe qui doit nous guider est celui d’une interprétation très étroite des textes. Or, la loi du 11 août 1941 en conférant au Préfet Régional le pouvoir de suspendre des fonctionnaires et agents de l'Etat, des départements, des communes et des établissements publics, n’a certainement pas entendu déroger aux principes fondamentaux de notre droit public.

Deux de ces principes sont ici en cause : le premier est celui de la séparation des autorités administratives et judiciaires. Ce principe, posé par la loi des 16-24 août 1790, demeure toujours intact. La loi du 23 décembre 1940

1. Rapport précédant la loi du 29 mars 1941 tendant à proroger an 30 septembre 1941 les dispositions de la loi du 17 juillet 1940,

sur les pouvoirs des Préfets s’y réfère lorsqu'elle déclare que « tous les fonctionnaires qui sont placés à la tête « d’un service technique civil de l'Etat organis dans le « département ou la région, à l’exception des magistrats « de l’ordre judiciaire, sont placés sous l’autorité per- « sonnelle du Préfet ». Le Préfet est le chef de tous les fonctionnaires résidant dans le département ou la région, sauf des magistrats. De même une seconde loi du 11 août 1941 en créant le corps des commissaires du pouvoir respecte le principe de la séparation des autorités puisqu'elle exclut des attributions des commissaires au pouvoir « les « questions militaires, diplomatiques ou judiciaires ». Dans ces conditions, on peut facilement conclure que le pouvoir de suspension du Préfet Régional à l’égard des fonctionnaires ne s’applique pas aux magistrats de l’ordre judiciaire.

Le second principe qui trouve son application en ce domaine est celui de l'indépendance de la hiérarchie militaire par rapport au pouvoir civil. Ce principe reconnu par la loi précitée créant le corps des commissaires du pouvoir s’oppose à toute immixtion du pouvoir civil, même à titre provisoire, dans des questions intéressant directement la discipline militaire ou mettant en cause le statut du personnel militaire. Etant muette sur ce point, la loi du 11 août 1941 en conférant aux Préfets régionaux le pouvoir de suspendre pour des motifs d’ordre public des fonctionnaires et agents de l'Etat, n’a pu déroger à ce principe et doit être regardée comme ne visant que les fonctionnaires et agents civils, à l’exclusion du personnel militaire ainsi que du personnel démilitarisé ayant conservé le statut militaire. |

Une difficulté peut subsister en ce qui concerne les fonctionnaires jouissant d’un statut militaire, maïs exerçant des attributions propres dans un service civil placé sous l’autorité préfectorale. Ce cas est fréquent, puisqu’à la tête du service du ravitaillement, par exemple, on rencontre très souvent un Intendant détaché par le Secrétariat d'Etat à la Guerre à l’administration du ravitaille-

ment. Une circulaire du Ministre Secrétaire d'Etat à l’Intérieur en date du 5 novembre 1941, adressée aux Préfets régionaux, précise leurs pouvoirs sur ce point particulier. Après avoir posé le principe que le Préfet Régional, en vertu de l’indépendance de la hiérarchie militaire par rapport au pouvoir civil, ne peut suspendre le personnel militaire, cette circulaire réserve le cas du personnel jouissant d’un statut militaire exerçant les attributions dans un service civil : « il y a lieu de noter toutefois que la « règle ainsi rappelée ne s’oppose pas à ce que vous usiez « de votre pouvoir de suspension à l’égard de tous les « fonctionnaires même jouissant d’un statut militaire, en « tant que ceux-ci exercent des attributions prspres dans « une administration civile. Il en est ainsi en particulier « des Intendants détachés à l’administration du ravitail- « lement et dépendant à ce titre du Préfet. Dans ce dernier « cas la mesure de suspension ne peut s’appliquer qu’aux « fonctions civiles ainsi exercées. Les décisions que vous « seriez amené à prendre dans ce domaine devront être « portées immédiatement à la connaissance de l’autorité « militaire en même temps que du Vice-Président du « Conseil et du Secrétaire d'Etat intéressé. »

En résumé, les pouvoirs conférés au Préfet Régional par la loi du 11 août 1941 s’appliquent à tous les fonctionnaires et agents de l'Etat, des départements, des communes et des établissements publics, à l'exception des magistrats de l’ordre judiciaire et des personnels jouissant d’un statut militaire, sous la réserve que ces derniers n’exercent pas conjointement une fonction dans une administration civile relevant de l’autorité préfectorale.

SECTION II

Le mécanisme de la sanction

La sanction dont dispose le Préfet Régional à l’égard des fonctionnaires est la suspension. Elle peut intervenir pour un motif très large, elle comporte cependant une cer-

taine garantie destinée à éviter l’arbitraire et prépare le plus souvent une sanction définitive.

Le motif en vertu duquel le Préfet Régional a le droit de suspendre un fonctionnaire est très général : « pour des motifs d'ordre public », dit la loi du 11 août 1941; on retrouve une formule semblable dans le décret du 26 septembre 1939 relatif aux pouvoirs de tutelle administrative sur les conseils municipaux et les Maires en temps de guerre et dans les lois du 14 novembre 1940, relative à la démission d’office des conseillers généraux, conseillers d'arrondissement et conseillers municipaux, et du 16 novembre 1940 sur les pouvoirs de substitution de l’autorité

supérieure. Alors que dans la législation antérieure de 1871 et de 1884 les conseillers généraux, d’arrondissement et municipaux, ainsi que les Maires et les adjoints ne pouvaient être frappés d’une sanction administrative (suspension, démission d'office, révocation) que pour des motifs très précis (par exemple négligence dans l’assistance aux réunions de l’assemblée) et après avoir été entendu ou admis à fournir des explications écrites sur les faits qui Jeur étaient reprochés (loi du 5 avril 1884, art. 86), la législation actuelle, traduisant sur le plan administratif la tendance autoritaire qui anime le nouvel ordre constitutionnel, se contente de la formule beaucoup plus large et plus vague d’ordre public. Dès lors ce motif vise non plus seulement des négligences ou des fautes professionnelles commises par le fonctionnaire, mais encore la conduite générale de celui-ci, c’est-à-dire son degré de loyalisme à l'égard des institutions et du régime. Ainsi que le rappelle l'exposé des motifs précité de la loi du 29 mars 1941, prorogeant celle du 17 juillet 1940, ce motif d’ordre public englobe toute activité des fonctionnaires révélant que ces derniers se montrent « incapables de collaborer sincère- « ment et efficacement à l’œuvre de rénovation nationale « au poste où ils sont placés ».

Un tel pouvoir dévolu au Préfet Régional est donc considérable et dérogatoire aux principes généraux de la fonction publique qui visent à assurer aux fonctionnaires

les garanties de stabilité auxquelles ils peuvent légitimemént prétendre. Aussi pour éviter l’arbitraire, ainsi que tout empiètement de pouvoirs, la loi du 11 août 1941 a-t-elle obligé le Préfet Régional à rendre compte immédiatement au Vice-Président du Conseil et au Secrétaire d'Etat intéressé de la sanction prise (loi du 11 août 1941, art, 1°, alin. 1°”). Lorsque la mesure concerne des agents des départements, des communes et des établissements publics, le Préfet Régional doit, en outre, en informer immédiatement les Préfets intéressés. Aïnsi le dossier du fonctionnaire suspendu est adressé aussitôt au Ministre ou Secrétaire d'Etat dont relève l’agent frappé et c’est à celui-ci de faire son enquête, mais non de prononcer seul, en cas de divergence d'opinions. En effet, c’est au Ministre, Vice-Président du Conseil, qu’il appartient d’arbitrer les cas litigieux (sauf toutefois s’il s’agit d’un agent d’un département, d’une commune ou d’un établissement public, le Ministre de l’Intérieur ayant le pouvoir suprême de décision).

Mais la suspension n’est qu’une mesure provisoire. Aussi bien! la loi du 11 août 1941 a prévu que le Préfet Régional pouvait proposer au Ministre, Vice-Président du Conseil et au Secrétaire d’Etat intéressé l’application au fonctionnaire ou agent en cause des dispositions de la loi du 17 juillet 1940.

Cette loi, elle-même temporaire, prévoit que « les agents

« relevés de leurs fonctions percevront pendant une pé- « riode de trois mois le traitement, la solde ou le salaire « et les indemnités de résidence ou pour charges de fa- « mille dont ils bénéficiaient ». Les décrets du 18 septembre et 2 novembre 1940 précisent, l’un pour les fonctionnaires de l'Etat, l’autre pour les employés et agents des départements et des communes, dans quelles condi- ‘tions à d’expiration du délai de trois mois les fonctionnaires intéressés pourront, soit être mis à la retraite, soit être placés d'office en position de disponibilité spéciale, soit être reclassés dans des emplois équivalents ou non. Les modalités de ce reclassement sont déterminées par arrêtés

des divers Secrétaires d'Etat intéressés : par exemple, un arrêté du 31 décembre 1940 a fixé les conditions de reclassement des fonctionnaires du Ministère de l'intérieur relevés de leurs fonctions (voir dans Laferrière, Le Nouveau Droit public de la France, la liste de ces divers arrêtés, p. 191 et 192).

Lorsque la suspension concerne un fonctionnaire dépar-

temental, communal, ou d’un établissement public, c’est au Préfet intéressé et au Ministre de l'Intérieur qu’il appartient au Préfet Régional de proposer l’application à l’agent en cause des dispositions ci-dessus.

Les dispositions de la loi du 17 juillet 1940 sont provisoires. Prévues initialement jusqu’au 31 octobre 1940, elles ont été prorogées une première fois jusqu’au 31 mars 1941, une seconde fois jusqu’au 30 septembre 1941 (lois des 23 octobre 1940 et 29 mars 1941). Enfin, en vertu de l’article 112 de la loi du 14 septembre 1941 sur le statut des fonctionnaires, elles ne doivent prendre fin dans chaque administration qu’à la date de publication des règlements d'administration publique qui « conformément à & l’article 2 de la loi sur l’organisation des cadres des « services publics devront en assurer la rigoureuse con- « cordance avec le statut général ». Cependant, puisque la période d'application de la loi du 7 juillet 1940 est provisoire, il faut souhaiter qu’un texte vienne préciser le pouvoir permanent de suspension conféré au Préfet régional par la loi du 11 août 1941 à l’égard des fonctionnaires, en fixant notamment la durée de la sanction et les suites qu’elle est susceptible de comporter (réintégration, mise en disponibilité, reclassement, mise à la retraite, révocation).