L'ÉPOQUE FÉODALE

L'époque féodale se caractérise par un morcellement de la souveraineté et par un affaiblissement de la royauté. La France féodale se présente comme une mosaïque de grands fiefs plus ou moins soumis à une autorité effective du Pouvoir royal. Chaque grand vassal possède son domaine dont il est le maître. Le Roi n’a la charge que de son domaine propre. Cependant, peu à peu, l’autorité du Pouvoir Central renaît et s’affermit et les cadres que la royauté va établir pour l’administration alors restreinte de son domaine, vont servir jusqu’à la Révolution en s’étendant à tous les grands fiefs que la royauté annexera successivement.

Par suite de l’appropriation de leurs fonctions comme de leurs fiefs par les anciens agents royaux dans les provinces, les Comtes, il s’agissait pour la royauté de reconstituer le cadre de ses agents locaux. L’amélioration du milieu économique, le développement de la richesse aux XI° et XII: siècles rendirent à la royauté la possibilité d’avoir des agents salariés bien en mains, instruments actifs de ses volontés. Après des tâtonnements, à partir du milieu

du XF siècle, un cadre d’agents locaux va se reconstituer avec les prévôts d’abord, puis au-dessus d’eux les baïillis dans le Nord et le centre et les sénéchaux dans l'Ouest et le Midi.

Les prévôts, qui devaient durer jusqu’à la Révolution de 1789, étaient, à l’origine, avant tout des intendants chargés de la gestion du domaine du Roi. Copiant l’exemple qui lui était donné par les établissements ecclésiastiques, la royauté choisit pour administrer son royaume des agents très modestes, et pour les désigner elle recourut au système de la ferme; le prévôt qui obtenait aïnsi la ferme d’une prévôté gardait à titre de rémunération personnelle les recettes qu’il effectuait mais payait au Roi chaque année le montant du fermage. Les prévôts éloignés de la surveïllance royale eurent tendance à abuser de leurs fonctions pour en tirer le maximum de profits. Des abus naquirent vite de ce système et à partir de Saint Louis on s’efforça de rétribuer les prévôts au moyen de gages réguliers et fixes.

Par ailleurs, pour réprimer les abus des prévôts, le pouvoir royal, lorsqu'il se fut affermi vers la fin du XII: siècle, les fit surveiller et contrôler par des inspecteurs qui prirent bientôt le nom de baillis. L’Ordonnance de 1190, appelée souvent Testament de Philippe-Auguste, parce que le Roi la promulgua à la veille de partir pour les Croisades, réglementa leur activité. D’abord itinérants dans un ressort assez vague, allant deux par deux de prévôtés en prévôtés, les baïllis se séparèrent et s’établirent chacun au début du XIIE siècle à poste fixe dans une localité pour exercer leur autorité sur une circonscription qui prit le nom de bailliage.

Ainsi sont apparus au-dessus des prévôts et des prévôtés un nouvel agent administratif, le baïlli, et un second cadre territorial, le bailliage.

Dans certaines provinces, un peu plus tard, nous voyons apparaître un fonctionnaire et un cadre analogue, le sénéchal et la sénéchaussée, qui correspondent exactement, dans l’Ouest et le Midi, aux baillis et aux baïlliages. Les

14 LE PRÉFET RÉGIONAL sénéchaux ne sont que les officiers seigneuriaux des grandes principautés féodales que la royauté maintint, lorsqu’elle annexa ces fiefs à la couronne. Ainsi, quand le Comté de Toulouse, par exemple, fut réuni à la couronne en 1271, le Roi fit des sénéchaux, créés dès 1166 par les Comtes de Toulouse, des agents royaux subordonnés à son autorité tout en conservant le nom de l'institution.

Les prévôts, et au-dessus d’eux les baïllis (ou les sénéchaux) ont des attributions multiples, qu’il s’agisse de l'exécution des ordres du Roi dont ils sont les représentants directs dans les provinces ou de leurs attributions judiciaires, financières et militaires. h

Les cadres de l’administration royale sont donc dessinés et dureront jusqu’à la Révolution. Mais les baïillis et les sénéchaux, après avoir rempli jusqu’à la fin du XIV: siecle leur rôle de metteurs en œuvre des volontés royales, entrèrent en décadence et déclinèrent dès la fin du XVe siècle, sans toutefois disparaître, sous l’influence de deux causes principales : la patrimonialité de leurs offices qui diminue leur docilité à l’égard du Roi qui sent le besoin de les remplacer par des agents plus étroitement subordonnés et la multiplicité de leurs attributions qui va entraîner le démembrement de leurs fonctions. Leurs attributions financières d’abord, puis leurs attributions judiciaires et administratives, leur échappèrent. Au XVI: siècle, baïllis et sénéchaux n’ont plus que quelques attributions militaires et qu’une attribution au point de vue administratif, et elle est pratiquement peu importante si l’on songe que s’agissant de la convocation des états généraux, ils n’en firent usage que deux fois en 175 ans, en 1614 et en 1789. Leurs circonscriptions, baïlliages et sénéchaussées, conservèrent leur valeur judiciaire et électorale jusqu’en 1790.

A l’époque monarchique, la royauté va donc de nouveau se trouver devant le problème de posséder un cadre d'agents actifs et dociles fixés dans les grandes circonscriptions du Pays et chargés de faire respecter sur tous les points du territoire l'autorité du Pouvoir Central.