L'ÉPOQUE MONARCHIQUE

Devant l'effacement des baïllis et des sénéchaux, la royauté, aux XV° et XVI: siècles eut recours pour la représenter en province à des agents nouveaux, les gouverneurs de province. Ceux-ci devenus très rapidement trop puissants et trop indépendants, furent remplacés, aux XVII: et XVIII siècles, par des auxiliaires plus dociles et plus souples, les intendants, qui, jusqu’à la Révolution, devinrent les instruments les plus sûrs de l’action royale dans le Pays,

1° Les Gouverneurs de province. Ils apparaissent au XV: siècle avec des pouvoirs exclusivement militaires dans les provinces frontières. Recrutés dans la noblesse, souvent même parmi les princes du sang, ces gouverneurs étaient de très hauts personnages que leur situation sociale très élevée rendaient assez rebelles à la discipline royale. Leurs pouvoirs s’accrurent, et du fait de leur titre officiel de lieutenants généraux du Roi, ils finirent par posséder des attributions à la fois étendues et vagues. Au nombre de douze sous François [°, ils se multiplièrent ensuite et pendant les guerres de religion ils acquérirent une grande indépendance. A la fin du XVI: siècle, à leur apogée, les gouverneurs sont donc de puissants personnages commandant non seulement l’armée mais encore dirigeant l’administration, donnant des ordres à la justice, levant parfois des impôts, capables de contrecarrer l’autorité du Roi dans leurs provinces comme le firent certains au moment de la Ligue. Ils tentèrent vainement, sous Henri IV, de faire de leurs fonctions un fief, c’est-à-dire de transformer leur gouvernement en charge héréditaire, puis à sa mort, . pendant le règne de Louis XIII, ils entretinrent des révoltes que Richelieu dut sévèrement réprimer et sous la minorité de Louis XIV ils provoquèrent la Fronde des Princes.

Avec le gouvernement personnel de Louis XIV, ils furent ramenés à l’obéissance. Nommés seulement pour trois ans,

renommés pour une nouvelle période de trois années que dans la mesure où ils n’entravent pas l’action gouvernementale, ils ne peuvent sans permission du Roi se rendre dans leur gouvernement. Comblés d'honneur et retenus à la Cour, les gouverneurs perdent leur autorité effective. Cependant leur situation personnelle près du Roi, leur rang élevé dans la noblesse leur conservent au XVII et même au XVIII siècle une situation encore très importante et souvent même considérable dans leur province, qui leur permit de jouer un rôle utile comme intermédiaires naturels entre celle-ci et le Roï. Certains d’entre eux, comme le Comte d’Harcourt, commandant en Normandie, et le Duc d’Aiïguillon, commandant en Bretagne, ont été des administrateurs de tout premier ordre.

Mais il n’en demeure pas moins vrai que l’autorité dans les provinces leur est retirée et est confiée à des agents plus souples, de plus modeste origine, les intendants.

2° Les Intendants. — Les Intendants ont été jusqu’à la fin de l’ancien régime les agents les plus actifs de la royauté. Ils ont été les derniers de ces grands fonctionnaires-inspecteurs qui périodiquement sont apparus au cours de l’histoire. Les intendants se rattachent aux chevauchées des Maîtres des Requêtes que le Roi, au XVI: siècle, envoie pour inspecter les provinces et ils ont leurs origines dans la fusion « des Commissaires départis pour « l’exécution des ordres du Roi » auxquels le Roi confiait une mission déterminée et des intendants d'armée établis dans les provinces pacifiées. Commencée surtout sous Richelieu, arrêtée au moment de la Fronde, l'institution des intendants se généralisa de 1661 à 1689. A partir de 1689 (la Bretagne fut la dernière province à recevoir un intendant) les intendants existent dans tout le pays. Leur nombre fut porté à 30 en 1700 et, en 1789, on en comptait 32 pour la France continentale.

Il y avait un intendant par généralité, circonscription administrative équivalente comme surface à environ deux ou trois de nos départements actuels. Nommés par le Roi,

révocables à volonté, recrutés ordinairement parmi les Maîtres des Requêtes et appartenant à la noblesse de robe, les intendants étaient des commis et non des officiers dont les attributions furent pratiquement illimitées. Commissaires départis dans les généralités du royaume pour l'exécution des ordres du Roi, ils exercent leurs pouvoirs dans les trois domaines indiqués par leurs titres d’intendants de justice, police et finances.

L’intendant était surtout un organe de contrôle et de coordination des différentes autorités administratives de son ressort. Il était aidé dans sa tâche par quelques commis et par des subdélégués : un subdélégué général qui devint au XVIII siècle son remplaçant, qui résidait auprès de lui et dirigeait les bureaux de l’intendance dans lequel certains ont vu l’ancêtre du Secrétaire Général de Préfecture actuel; des subdélégués dans les diverses « élections » de la généralité et dont les Sous-Préfets sont, dans une certaine mesure, les copies modernes.

L'administration autoritaire des intendants devait soulever contre eux le mécontentement de tous ceux « qui « préféraient l’exercice des autonomies traditionnelles, « fussent-elles génératrices d’anarchie, aux bienfaits d’une « administration plus centralisée, mais éclairée et soucieuse « avant tout du bien des populations en même temps que « de l'Etat » (1). L’hostilité que leur marquait les philosophes et les économistes physiocrates au XVIII siècle s’est traduite par un mouvement d’idées en faveur d’assemblées provinciales venant limiter leur toute-puissance.

La royauté s’apercevant qu’elle avait commis une erreur en combattant jusqu’à les anéantir les franchises provinciales et en constatant que les impôts étaient mieux supportés en pays d'Etat où des assemblées périodiques avaient continué à se réunir, essaya un mouvement de décentralisation modéré par l'institution d’assemblées provinciales dans toutes les provinces où il n’existait pas d'Etats provinciaux. Un essai heureux de Necker en Berry

1. Perrot. Précis d’histoire du droit français. Sirey, 1932, n. 496.

en 1778 d’une assemblée des trois ordres fut imité en Haute-Guyenne et en Bourbonnais. Après la chute de Necker, ses successeurs Calonne et Brienne reprirent l’idée pour la généraliser et l’édit du 22 juin 1787 créa dans toutes les provinces où il n’y avait pas d'Etat des assemblées provinciales représentées entre les sessions par une commission intermédiaire. Quelques assemblées provinciales se réunirent en 1788, mais le mouvement révolutionnaire qui commençait à naître ne permit pas à cette réforme de donner des résultats. Bien que leur rôle soit quelconque dans l’histoire du pays, les assemblées provinciales de l’édit de 1787 marquèrent dans l’esprit des théoriciens de la Constituante. Elles traduisaient déjà un mouvement d’hostilité contre la concentration des pouvoirs aux mains d’un agent tout-puissant du Pouvoir Central, mouvement qui aura son plein épanouissement sous la Révolution. Mais si la suppression des intendants en 1790 passa inaperçue, l’institution a survécu dans celle des Préfets qui, depuis l’An VIIL ne sont que les continuateurs de l’œuvre des intendants,

SECTION II

Révolution française

L'organisation administrative actuelle de la France date de la Révolution. Par les lois des 22 décembre 1789-15 janvier 1790, des 16 janvier 1790-16 février 1790, et du 26 février 1790, l’Assemblée constituante partagea la France en 83 départements divisés en 534 districts subdivisés en cantons groupant à leur tour des communes.

L'œuvre des Constituants fut dominée par deux idées, une idée d’unification et d’égalité, une idée de décentralisation.

Les Constituants se sont proposés d'établir l’unité administrative du Pays. Egaliser signifiait pour eux établir une uniformité qui était inconnue dans l’organisation administrative de l’ancien régime caractérisée par l’enchevétrement et la multiplicité des circonscriptions administra-

tives. Par cette uniformité nouvelle, l’Assemblée constituante entendait parfaire l’œuvre d’unité nationale.

Les Constituants, d’autre part, voulurent réagir contre la centralisation draconienne des Intendants et en ce sens ils firent œuvre de décentralisation. Décentraliser, pour eux, c'était à l’origine moins créer des personnes morales autonomes ayant un pouvoir propre de décision (le département à l’époque révolutionnaire n’avait pas la personnalité morale) que de remplacer l’exécutif local, 'intendant, par un Collège et confier l’administration des départements et des communes à des assemblées. Cependant, par l'emploi généralisé de l’élection pour la désignation des administrateurs locaux, puis en venant à confier à ces administrateurs élus un pouvoir de décision même sur des matières concernant l'intérêt général, la Révolution finit par instituer en fait une décentralisation excessive contre laquelle dut réagir le Consulat.

De ces deux idées, unification et décentralisation, résulte l’œuvre de l’Assemblée Constituante. Toutes les circonscriptions de l’ancien régime, sauf le diocèse, disparaissent et les circonscriptions nouvelles deviennent le siège d’un Gouvernement représentatif local semblable, pour les territoires inclus dans leurs limites, au gouvernement représentatif national.

La division de la France en circonscriptions territoriales fut l’œuvre du Comité de constitution de l’Assemblée nationale et fut rendue possible par la nuit du 4 août qui supprima les privilèges des provinces. Mais si cette suppression des privilèges locaux permit à la Révolution d’effectuer la réforme administrative dans le sens de l’unification et de la décentralisation, elle facilita aussi la centralisation napoléonienne de l'An VIII : « si la Révolution « n’avait pas supprimé tous les privilèges locaux, le Gou- « vernement aurait dû, s’il avait voulu parfaire la centra- « lisation, s’attaquer à ces privilèges un par un et se serait « heurté chaque fois à une résistance d’autant plus achar- « née que l’on ne défend jamaïs si bien que les libertés « qu’on est seul à posséder, c’est-à-dire les privilèges. Peut-

« être n’en serait-il jamais venu à bout; en tout cas, la « lutte pour la centralisation eût été longue et difficile. « Au contraire, toutes les communes et tous les départe- « ments étant, par la Révolution, soumis à un régime uni- « forme, il suffisait d’une modification législative à ce « régime pour centraliser d’un coup toute la France. « En ce sens on peut dire que la centralisation était en « germe dans Ja nuit du 4 août » (1).

Deux conceptions se heurtèrent au sein de l’Assemblée : une conception abstraite et arbitraire qui tendait à la division de la France en circonscriptions géométriques uniformes, une conception réaliste qui tenait compte de la vie et des besoins des populations. La première conception était celle du rapporteur de la loi Thouret, ancien Procureur syndic de Normandie qui, dans un rapport déposé le 29 septembre 1789, proposait une division du territoire en départements de 18 lieux sur 18, par des lignes droites Nord, Sud, Est, Ouest, eux-mêmes divisés en 9 communes de 6 lieux sur 6, eux-mêmes divisés en 9 cantons de 2 lieux sur 2. Si ce projet donnait satisfaction aux partisans de la destruction des provinces, il avait l’inconvénient d’être trop abstrait, trop uniforme, inspiré plus par la géométrie que par les réalités. :.

Le principal adversaire de Thouret fut Mirabeau qui, lors de la discussion de ce projet devant l’Assemblée du 3 au 11 novembre 1789, s’attacha avec fougue à démolir cette construction chimérique. Mirabeau tenait la division mathématique impraticable et il voulait que les anciennes provinces soient découpées, compte tenu de la population, des impositions et du commerce, après avoir consulté les Députés de la province et l’opinion des habitants. L’Assemblée se rallia finalement à ce point de vue. La réalisation pratique de ce principe donna alors lieu à de nombreuses négociations entre les départements et les membres de la Commission de constitution. Chaque fois que se posa dans l’histoire la question de la division territoriale du

1. Waline. Manuel élément. de droit admin. 1re éd., 1936, p. 214.

pays, les mêmes conflits, rivalités et heurts apparurent : rivalité de pays par exemple entre l’Aunis et la Saintonge; rivalité de chef-lieu : Aix et Marseille, Castres et Albi, Bergerac et Périgueux, Clermont et Riom, par exemple. Chaque ville désirait devenir le siège de l’administration et posséder un tribunal; aussi pour tenir compte des vœux des populations, l’Assemblée Constituante décida-t-elle qu’il n’était pas indispensable de réunir dans une même ville tous les divers organismes administratifs du département et même institua-t-elle ce que l’on appelait l’alternat, c’est-à-dire le fait pour les administrations du département d’alterner dans des villes désignées. Aïnsi le cheflieu du Gévaudan devait alterner entre Mende et Marvejols, celui du Vivarais entre les villes d’Annonay, Tournon, Privas, Aubenas et Bourg. Cette institution qui multipliait les frais d'administration ne fut qu’éphémère et disparut le 11 septembre 1791. « En la créant, la Constituante mon- « tra qu’elle avait le souci des faits et des aspirations des « populations; en la supprimant, elle prouva qu’elle savait « recevoir les leçons de l’expérience » (1).

Le décret du 26 février 1790 fut l’aboutissement de ce travail; 83 départements étaient créés, divisés en 534 districts, subdivisés en cantons et en communes et dans l’ensemble l’œuvre de la Constituante est demeurée intacte. Depuis cette date les limites des départements ont très peu varié (2). |

Si l’œuvre de la Constituante subsiste en ce qui concerne la division de la France en circonscriptions territoriales, par contre elle subit des transformations radicales quant à l’organisation intérieure de ces circonscriptions. L’organisation administrative de 1790 était la traduction de l’idée directrice qui animait les Constituants : remplacer l’administrateur unique par une assemblée ou un collège élu.