Joseph Barthélémy. Provinces, page

2. Sur les modifications apportées à la division départementale comme conséquence des conquêtes ou des défaites de la France, voir notamment Rix, le secrétaire général de préfecture, 1938, p. 16 et 17, et Joseph Barthélémy, op. cité, p. 25 à 27.

Ainsi l’Administration du département comprenait un Conseil départemental de 36 membres, représentant le pouvoir délibérant; un Directoire permanent de huit membres élus par le conseil dans son sein, représentant l'Administration active; et un procureur général syndic, nommé par les électeurs, dont le rôle était uniquement de requérir l'application des lois et de représenter le département en justice.

L’Administration du district se composait d’un Conseil de douze membres élus, représentant le pouvoir délibérant, d’un Directoire de quatre membres élus par ce Conseil dans son sein, chargé de l’Administration active, et d’un procureur syndic.

La commune enfin était administrée par le corps municipal, le maire et le procureur syndic de la commune.

Cette organisation administrative présentait un grave inconvénient. Par réaction contre l’intendant, la révolution aboutit au résultat de supprimer toute liaison entre les diverses administrations locales et le pouvoir central. Alors que durant des siècles, ainsi qu’il a été montré plus haut, la royauté s'était efforcée avec succès d’avoir dans les provinces un agent représentant le pouvoir central, la Révolution supprime l’Intendant et ne le remplace par aucun autre agent. Dans les diverses circonscriptions, il y a seulement des autorités administratives locales élues, il n’y a aucun représentant local du Pouvoir Central. Le résultat de cette décentralisation excessive, d’où toute action directe du Pouvoir Central était absente, fut d’engendrer une véritable anarchie administrative.

Le besoin pour l'Etat d’avoir sur toute l’étendue du territoire un agent qui fasse sentir l’action du Gouvernement se révéla immédiatement. Le mouvement de réaction contre la décentralisation de 1789 commencé dès le décret du 14 Frimaire An IT, qui institua le Gouvernement révolutionnaire, se marqua dans la constitution du 5 Fructidor An INT Pour tenter de rétablir l’autorité du Pouvoir Central sur les départements et les communes, elle plaça à côté du Directoire départemental, assemblée unique née

de la fusion du Conseil départemental et du Directoire permanent, un Commissaire nommé par le Directoire central, c’est-à-dire par le Gouvernement et chargé de surveiller et requérir l’exécution des lois. D’autre part, elle supprima le district et réorganisa les communes en municipalités de cantons. Tous les agents municipaux du même canton se réunissaient au chef-lieu en une Assemblée qui délibérait sur les affaires de la municipalité cantonale, et auprès de cette assemblée un Commissaire nommé par le pouvoir exécutif était placé pour surveiller et requérir lexécution des lois.

Mais l’action de ces Commissaires, représentants locaux du Gouvernement, fut très limitée parce qu’elle ne pourvait qu'être le reflet de celle du Gouvernement lui-même. Or, l’histoire du Directoire est celle des dissensions cons tantes au sein du Gouvernement, des conflits perpétuels entre les directeurs. Aussi, au moment du coup d'Etat du 18 Brumaire, la situation de la France était voisine de l'anarchie : « 44.000 communes réunies en 5.000 com- « munes collectives, lesquelles avaient un pouvoir délibé- « rant et non seulement géraient en toute liberté le patri- « moine communal ainsi que leurs affaires propres, mais « «

encore avaient des attributions d’Etat, tel l’établissement

des rôles des Contributions Directes et leur recouvre- « ment. 5.000 Commissaires sans pouvoir effectif étaient « censés les contrôler. Conséquences : les rôles des Contri- « butions Directes, non établis depuis plusieurs années, et « les Contributions Indirectes étant supprimées, plus d’ar- « gent au Trésor, les communes elles-mêmes à peu près « ruinées, le désordre et l’anarchie partout, les armées « en guerre dans la misère » (1).

L'histoire de l’organisation administrative de la France sous la Révolution comme celle de l’ancien Régime, conduit donc à la même conclusion : obligation pour un Etat d’avoir des agents étroitement subordonnés au Pouvoir

1. Henri Richard. Sens de la centralisation administrative en France dans Encyclopédie. Tome X. l’Etat, 10-22-1,

Central, qui fassent sentir son action sur tous les points du territoire. L’absence dans les provinces de ces agents traduit la démission de l'Etat, l’émiettement de son autorité et conduit à l’anarchie. La force du Pouvoir Central chargé d'assurer dans l'Etat l’unité d’action et la solidarité entre les diverses parties du territoire exige qu’il soit représenté sur l’ensemble de ce territoire. Un Gouvernement fort est un Gouvernemnt centralisé. Mais à cette nécessité permanente s’opposent les aspirations de la population à jouir d’une certaine liberté dans l’administration des affaires locales et qui se traduisent par le mot de « liberté locale ». Les libertés locales ont un fondement permanent dans l’existenec d’un sentiment de cohésion entre les individus agglomérés dans un même centre ou dans une même région. Le problème de la meilleure organisation administrative d’un Pays réside dans la conciliation de ces deux forces. L'histoire de l’organisation administrative française pendant tout le cours du XIX® siècle et le premier quart du XX° siècle, offre un exemple de cet effort de conciliation de l’autorité et de la liberté, de cette action et de cette réaction réciproque de la centralisation et de la décentralisation. La décentralisation anarchique de l’époque révolutionanire amène la centralisation absolue de l’An VIITL. Mais bientôt l’étau du Pouvoir Central se desserre et toute l’histoire politique du XIX° siècle, depuis la monarchie de juillet, est marquée par l’extension des libertés locales. Par réaction, cette décentralisation devenue à son tour excessive et insuffisamment limitée par une tutelle plus apparente qu’effective va entraîner, à l’époque actuelle, d’abord un recul des libertés locales, puis, avec la défaite de juin 1940, un retour à une centralisation absolue marquant sur le plan administratif le déclin et la faillite des idées libérales. Aïnsi, à travers les variations successives des libertés locales apparaît de la façon la plus nette la prééminence de l’autorité du Pouvoir Central et la nécessité permanente pour l'Etat de faire sentir son action sur les Groupements territoriaux par des agents étroitement subordonnés au Pouvoir Central.

SECTION III

L’an VIII : la centralisation

La réorganisation administrative opérée en l’An VIII rétablit par réaction contre la décentralisation de l’époque révolutionnaire un régime de centralisation absolue, c’està-dire un régime de rattachement et de subordination complète de l'administration locale au Pouvoir Central. La loi du 28 Pluviôse An VIII, dont les principes subsistent encore, pose la règle fondamentale de la séparation des fonctions : agir est le fait d’un seul, délibérer est le fait de plusieurs. Cette règle entraîne deux conséquences : en premier lieu et avant tout l’action de l'Etat en province va s'exercer par un agent unique, représentant direct du Pouvoir Central. A la tête de chaque circonscription territoriale est placé un chef : à la tête du département le Préfet; à la tête de l’arrondissement le Sous-Préfet; à la tête de la commune, le Maire. Alors que les divers rouages de l’administration sous la Révolution ne s’engrènent pas les uns dans les autres, dans les cadres de l’administration napoléonienne les divers rouages locaux de l'Etat sont reliés aux autorités centrales par le pouvoir hiérarchique. Non seulement l'Etat a des agents qui le représentent dans les diverses circonscriptions, mais encore il établit un lien de hiérarchie entre ses divers agents qui les rattachent tous directement ou indirectement au Chef du Pouvoir exécutif.

En second lieu, à côté de chacun de ces agents locaux du Pouvoir Central, la loi du 28 Pluviôse An VIIT institue un Conseil chargé de la délibération distinguée expressément de l’action. Dans le département, à côté du Préfet représentant l’action, se trouve le Conseil Général représentant la délibération, et le Conseil de Préfecture la juridiction. Dans l’arrondissement, à côté du Sous-Préfet, le Conseil d'arrondissement; dans la commune, à côté du Maire, le Conseil Municipal.

Mais aucun de ces organes n’était une autorité administrative locale; d’une part, les membres des conseils généraux, d'arrondissement et municipaux, ainsi que les Maires, étaient tous nommés par le Gouvernement ou par ‘le Préfet, d’autre part, ces Conseils n’avaient aucun pouvoir propre de décision, ils constituaient de simples conseils consultatifs.

Aiünsi, en l’An VIII l’action du Pouvoir Central en province est absolu. L’Etat, un long moment démissionnaire, a repris ses droits et le Préfet, son représentant direct, apparaît comme l’agent par excellence de cette action dans le cadre du département.

Mais au cours du XIX: siècle, ces principes autoritaires d'organisation administrative vont se modifier sous l’influence d’un double mouvement de décentralisation et de déconcentration.

SECTION IV

De l'an VIII à 1939

Alors que la centralisation est le régime qui consiste à attribuer à une seule personne morale : l'Etat, la direction de tous les services administratifs, la décentralisation est le système suivant lequel on confie pour certaines affaires, soit le pouvoir de décider, soit à la fois le pouvoir de décider et celui d'exécuter, à des autorités autonomes qui n’engageront plus la personne morale de l'Etat, mais une autre personne morale, le département ou la commune. Quant à la déconcentration qui doit être distinguée de la décentralisation, d’autant plus soigneusement que souveut on a une tendance fréquente à les confondre, c’est le régime qui consiste à transférer les pouvoirs de l’autorité centrale (Ministres) aux délégués de cette autorité dans les circonscriptions régionales (Préfets) sans augmenter le pouvoir de décision des administrations locales autonomes. Par une image, M. Joseph Barthélemy fait comprendre la distinction de la décentralisation et de la dé-

concentration : « La décentralisation est l’opération qui « consiste à enlever une attribution, une compétence, une « décision hors de l’armoire de l’autorité pour la faire « passer dans l'armoire de la liberté : par la décentralisa- « tion, l'Etat se dépouille au profit des groupes locaux et « de la représentation qu’ils ont choisie (Conseil Général, « Conseil Municipal). Au contraire, la déconcentration « laisse tout dans l’armoire de l'Etat, mais place sur la « planche d’en bas ce qui était sur la planche d’en « haut » (1).

Cette distinction est nécessaire, car non seulement elle a commandé comme on va le voir dans cette section, les solutions administratives au cours du XIX° siècle, mais encore elle se pose aujourd’hui de nouveau avec l’organisation des régions et des Préfets régionaux comme il sera montré au chapitre suivant.