EXPROPIUATION POUR CAUSE D'UTILITÉ PUBLIQUE

(Loi An 8 mai 4810 .)

L’expropriation pour cause d’utilité publique donnait à Napoléon l’occasion de montrer pour toutes les propriétés la sollicitude dont il avait fait preuve à l’égard des raines en particulier. Cette mesure, imposée par l’intérêt général, a une gravité qu’il est impossible de se dissimuler ; l’exception que la loi fait au principe de l’inviolabilité, a servi plus d’une fois d’objection aux ennemis de la propriété. Que veulent-ils, en effet, sinon élargir la brèche ouverte par le législateur?

Il y a des circonstances, cependant, où la justice exige que l’intérêt ^rivé cède devant Yutiîiié, ou, comme on s’exprimait autrefois, la nécessité publique: ( L’expropriation, disait M. Renouard, lors de la discussion de la loi de 1841, livre, moyennant indemnité, à l’usage de tous ce qui ne pourrait, sans préjudice pour tous, demeurer aux mains d’un seul. > Mais cette restriction à un droit, de sa nature inviolable et sacré, doit, pour rester légitime, être maintenue dans les plus étroites limites. 11 faut qu’elle soit accompagnée de garanties qui rassurent le propriétaire, et lui donnent la certitude, d’abord de n’être dépouillé de sa propriété

que dans la mesùre de la nécessité , ensuite de recevoir l’équivalent exact de ce qu’il abandonnera. .

C’est à cet ordre d’idées que se rattachent les réformes adoptées dans les différentes lois sur l’expropriation forcée. Les plus importantes sont dues à Napoléon ; et quoique nous ne soyons plus sous l’empire de la loi à laquelle il a pris part, il n’estpas sans intérêt d’étudier ces réformes, car elles ont passé, pour la plupart, dans la législation qui nous régit aujourd’hui.

Cette fois, l’Empereur n’attendit pas que la discussion s’ouvrit pour émettre son opinion. Il était occupé à combattre la cinquième coalition lorsque s’élaborait le projet dont il avait eu, du reste, l’initiative. Donnant, dans cette circonstance, une preuve bien frappante de l’intérêt constant que lui inspiraient les travaux législatifs, et de la souplesse avec laquelle son génie savait se prêter à tout en même temps, alors qu’il avait la guerre d’Espagne sur les bras, que celle d’Allemagne était à peine finie, et laissait à régler les plus graves questions politiques et privées, il rédigea lui-même une sorte de rapport daté de Schœnbrunn, qui a servi de base à la loi.

La formalité capitale de l’expropriation, c’est la déclaration d’utilité publique, car c’est de celle-là que la propriété reçoit le premier coup. L’abandonner à l’administration, c’eût été livrer la pro-

priétë à tous les caprices : « S’il prend fantaisie à un préfet d’augmenter la préfecture, la prison ou l’hôpital, d’un jardin ou d’une aile, écrit Napoléon, ce ne doit pas être une raison pour exproprier aucun citoyen ( 1 ). » Aussi ^ose-t-il ce principe essentiellement protecteur, que l’utilité publique doit résulter d’un acte législatif ; il a été reproduit par toutes les lois postérieures, et la déclaration d’utilité publique résulte encore aujourd’hui d’un décret rendu dans la forme des règlements d’administration publique.

A cette haute garantie, l’Empereur en joint une autre qui est peut-être l’innovation la plus heureuse réalisée par la loi de 1810 , c’est l’intervention de la justice. Nous avons déjà vu Napoléon placer la propriété des mines sous la sauvegarde des Tribunaux ; leur rôle est peut-être plus indispensable encore ici. C’est à la justice qu’il appartient, en effett de savoir si toutes les formalités ont été remplies, d’écarter l’arbitraire et de prononcer avec toute l’attention et j’ajouterai la solennité qui conviennent à un acte aussi grave, la sentence d’expropriation. Dépouiller quelqu’un de son bien, fût-ce avec un équivalent, ce n’est pas une simple affaire administrative; et, du reste, l’administration, en remplissant de telles fonctions, n’était-elle pas tout à la fois juge et partie ? Aussi, sous l’empire

(1) Locré, t. IX, page CjO.

de la législation précédente (1), avait-on vu s’élever, sur ce point, de vives réclamations auxquelles le nouveau projet avait précisément pour but de faire droit.

Voici en quels termes la note de Schoenbrunn énonçait cette réforme : « Un principe qui devrait être dans le Code de procédure, s’il n’est pas dans le Code civil, c’est qu’aucun citoyen ne peut être exproprié que par un acte judiciaire (2). » Et dans le cours de la discussion, revenant sur la même idée, le Chef du Gouvernement disait : « Sous le rapport de la propriété, il faut que le citoyen ne dépende que de ses magistrats (3). »

Avant cela, que se passait-il ? Napoléon l’expose tout au long (4), et il résulte de son explication qu’en définitive la propriété était presque sans contrôle à la discrétion des ingénieurs. Lorsque l’utilité publique avait été reconnue, ils traçaient leurs plans, désignaient les immeubles à exproprier, le tout selon leurs convenances, et l’on sait que les convenances des hommes de l’art font en général bon marché des intérêts des particuliers ; les observations des propriétaires n’étaient môme pas entendues ; « Le préfet se bornait à viser

(1) CoDSlitution du 14 septembre 1791; art. SC9 du Code; loi du 16 septembre 1807.

(2) Locré, t. IX, page 6ï2.

(3) Ih. id., page 674.

(4) Ib. id., page 674 et suivantes.

— IVJ —

le travail des ponts-et-chaussées, > et l’expropriation était consommée.

Ce système essentiellement arbitraire avait reçu une telle sanction de l’usage qu’on n’en voyait même pas les inconvénients, et que les hommes distingués qui entouraient Napoléon ne saisissaient pas le sens de sa proposition ; la sentence du Tribunal leur semblait devoir faire double emploi avec le décret d’utilité publique (1).

Us n’étaient guère plus portés à accueillir une autre disposition proposée également par le Chef de l’Etat, et qui complétait la précédente, c’était le contrôle des propriétaires eux-mêmes, et le droit de réclamation. Ils y voyaient (2) des diflicultés d’exécution que la pratique a singulièrement simplifiées. Malgré cette légère opposition, le droit laissé aux Tribunaux de prononcer l’expropriation et aux propriétaires de se plaindre, triompha, et cette double garantie, qui nous semble aujourd’hui élémentaire, a passé probablement pour toujours dans notre législation.

Le temps devait compléter ce que l’esprit équitable de l’Empereur avait commencé; l’institution du jury, principalement, en mettant entre les mains de propriétaires, constitués en Tribunal, l’appréciation de la valeur de la propriété, a réalisé une

(t) Le ministre de l’intérieur. Locré, t. IX, page 676, et M. Ber- . lier, page 677.

(2) Locré, l. IX, page 678.

des améliorations les plus heureuses de la matière.

Un autre point sur lequel les lois modernes sont en progrès sur celles de 1810, c’est l’application, au cas d’urgence, du principe posé par le Gode civil que l'indemnité doit être préalable.

Napoléon lui-même se laissait aller à sacrifier ici le droit des citoyens à la nécessité (1). Lorsque Tutilité n’était pas imminente, il appelait volontiers au secours de la propriété tout l’appareil et toutes les lenteurs de la justice ; mais quand il se représentait le champ ou la maison d’un particulier faisant échec à un plan qu’il y avait inconvénient à différer, l’homme d’action reparaissait, et le moyen le plus expéditif lui semblait alors le meilleur.

Quoi qu’on puisse dire à l’appui de cette thèse, toujours est-il qu’elle autorise à s’emparer de vive force d’un bien sans le payer, et qu’elle prive le propriétaire de sa chose, pendant un temps plus ou moins long, sans équivalent. C’est une situation essentiellement anormale, un procédé qui tient un peu de la conquête, aussi entraîna-t-il des abus et des plaintes. Les Chartes de i814 et de 1830 vinrent rétablir dans toute sa rigueur la règle de l’indemnité préalable. La loi de 1833 l’adopta dans le même esprit. Ce fut cependant un des principaux motifs qui donnèrent lieu à sa révision.

(() Locré, t. IX, p. 677 et suiv.

Le système de la loi de 1810 violait la propriété; celui qu’avait adopté le législateur de 1833 était une entrave aux travaux publics ; le mérite d’une bonne législation consiste à savoir concilier deux principes absolus. C’est ee qu’a accompli la loi de 1844, en remplaçant, dans le cas d’urgence, l’indemnité qui n’est pas encore fixée par une consignation préalable.

Mais les lois ne se font pas en un jour, et n’atteignent pas du premier coup à la perfection. Heureux quand elles reçoivent la forte impulsion que nous constatons à chaque page de ce travail. Avant que Napoléon eût mis la main à la législation de l’Expropriation pour cause d’utilité publique, nous venons de voir combien la propriété était mal défendue. Entre une bataille et un traité, cet homme universel, frappé des abus qu’entraînait un tel système, jette ses idées sur le papier. Quelques mois après, il est au Conseil d’Etat, les développant et les défendant, et voilà ce droit sacré qui sort de l’arbitraire où il était tombé, les abus sont dénoncés et prévenus, de nouveaux principes sont posés, et peu à peu nous voyons s’élever cette législation sous l’empire de laquelle les gigantesques travaux de ce siècle ont pu s’accomplir, sans amoindrir ni blesser en rien la propriété.

RENTE FONCièRE.

(Article 530 du Code Kapoléoa.) ^

Avant d’arriver aux successions, nous devons nous arrêter à une disposition comprise dans le titre de la propriété, quoiqu’elle ait été discutée postérieurement à ce titre, et à une époque où' le Premier Consul avait repris sa place au sein du Conseil d’Etat, nous voulons parler de l’article 530 relatif à la rente foncière.

• Le contrat de rente foncière était, comme on le sait, une sorte de jus in rem en vertu duquel le propriétaire retenait, sur l’immeuble qu’il cédait, le droit d’exiger à perpétuité, du possesseur, des arrérages périodiques. Ce contrat, très-fréquent sous l’ancien régime, était la dernière transformation du droit souverain du Seigneur sur la terre ; les lois de 1789 et de 1790 l’avaient aboli, ou au moins profondément modifié. 11 s’agissait de savoir si le Code le rétablirait, ou en maintiendrait la suppression. A cet égard, les membres du Conseil étaient divisés : ceux qui appartenaient aux pays méridionaux, où le contrat de rente foncière était plus particulièrement en usage, se déclaraient pour le premier parti; les autres, parmi lesquels se trouvait le Premier Consul, repoussaient ce contrat, tout à

la fois comme un vestige de la féodalité, et comme nuisible aux intérêts de l’agriculture.

Notre législateur s’attache surtout à faire valoir le second motif ; si l’on veut, en effet, que la terre soit une richesse pour le pays, il faut qu’elle donne à celui qui la cultive un salaire suffisant : une propriété grevée de droits nombreux ne peut pas être prospère. Le renchérissement des produits ou la ruine du cultivateur, et par conséquent la dépréciation de la propriété, telle est l’alternative à laquelle aboutit ce système. Voilà les inconvénients auxquels Napoléon faisait allusion quand il disait :

« On conçoit difficilement qu’il puisse être utile à l’Etat que les terres soient chargées envers lui d’une imposition du quart de leur produit; qu’un bailleur en prélève encore un autre quart, ou même ' une portion plus forte ; qu’enûn le preneur les donne encore à ferme à des cultivateui's. Tel est cependant le résultat que le contrat de rente foncière doit avoir après un certain laps de temps (1). »

Mais c’est surtout le caractère féodal de ce contrat qui l’avait fait proscrire par la législation révolutionnaire, et qui devait aussi le bannir du Code. Comment nos législateurs auraient-ils admis une institution destinée à soutenir un édifice aristocratique que tous leurs efforts tendaient à battre

Ip Locré, t. Vlil, pago 90.

en brèche. 11 n’avait pas d’autre but, en effet, que de fournir aux Seigneurs qui avaient besoin d’argent, le moyen de s’en procurer sans aliéner leur domaine, et de maintenir ainsi dans la même main les grandes possessions territoriales. Cette considération importante, la discussion nous le montre (1), n’a pas échappé au Premier Consul, quoiqu’il y ait peu insisté.

Cependant nous trouvons la rente foncière dans le Code; mais elle a subi une modification qui la rend complètement inoffensive ; elle est désormais rachetable'. Celte restriction reproduite, du reste, des lois de 1789 et 1790 et proposée par le Premier Consul (2), change radicalement le caractère de la rente. Au lieu d’un démembrement de la propriété, ce n’est plus maintenant qu’une créance, un droit mobilier au lieu d’un immeuble. Ainsi la propriété ne se trouve plus grevée d’un droit qui l’épuisait, et sous l’empire du Code, le scandale de ce possesseur nominal asservissant encore la terre dont il ne peut plus rester le maître, n’est pas destiné à jamais se reproduire.

(i) Locré, t. VIII, page 90, paragraphe 8.

(3) 76. id., page 91.