I. — LE PRÉSIDENT ET LE REICHSTAG

Dans le précédent chapitre, nous avons examiné les fonctions du Président comme représentant du Reich, en ce qui concerne les relations extérieures et comme intermédiaire entre le Reich et les Pays membres du Reich. Maintenant, nous devons rechercher quelles sont les relations entre le

LTÉE

Président et les organes du Reich. Nous étudierons pour cela, d’une part, les dispositions de la Constitution, d’autre part, nous rechercherons quelles sont les modifications ou les précisions que le régime organisé par la Constitution a subies depuis.

La Constitution règle le jeu des divers organes du Pays; elle accorde à ces organes divers pouvoirs, leur donne en somme la possibilité de participer dans une mesure plus ou moins grande à la vie constitutionnelle, maïs, souvent, quand les circonstances l’exigent, la part attribuée à chacun à l’origine se trouve modifiée : tantôt l’organe en question trouvera au cours de l’évolution un surcroît de force, tantôt au contraire son influence diminuera par rapport aux autres organes.

La Constitution de Weimar n’a pas établi une hiérarchie très stricte des divers pouvoirs, elle a voulu au contraire conserver un certain équilibre en assurant l'indépendance au pouvoir exécutif et au pouvoir législatif. Elle les a armés l’un contre l’autre. Cette Constitution, qui est l’œuvre d’une assemblée, a cherché avant tout à donner des solutions pratiques et immédiatement applicables. On remarque souvent, il est vrai, que les divers projets de la Constitution ont été élaborés puis soutenus par le Docteur Preuss, professeur de droit constitutionnel et alors ministre de la Justice. Luimême a suivi en beaucoup de points les idées du Professeur Redslob, que celui-ci a développées dans son ouvrage (Die parlementarische Regierung, 1918), mais il ne faut pas exagérer l'importance des considérations doctrinales. Si nous examinons les discussions qui eurent lieu, tant à l’Assemblée qu’à la huitième Commission (commission de la Constitution), nous remarquerons en effet que les considérations théoriques y tiennent très peu de place. Nous devons toutefois tenir compte de ces deux éléments : influences doctrinales de Preuss et nécessités du moment.

L'idéal de Preuss était la création d’un régime parlementaire équilibré ; suivant en cela la doctrine de Redsloh, Preuss a entendu éviter la prédominance de l’Assemblée, maintenir au contraire l'indépendance du Président. Pour

rave

obtenir ce résultat, il fallait que le Président eût un pouvoir propre : son élection ne pouvait donc pas être confiée à l’Assemblée. Il est donc élu par le peuple tout entier et tient ainsi ses pouvoirs de la même origine que l’Assemblée ellemême.

Ajoutons qu’étant un représentant unique alors que cette même volonté est sensée être représentée à l’Assemblée par une multitude de députés d’opinion souvent très différente, il a une autorité personnelle infiniment plus grande que chacun de ces derniers. Le Président n’est donc certainement pas soumis au Reichstag. Le Pouvoir Exécutif n’est pas supérieur au Législatif, ces deux pouvoirs représentent la volonté nationale sous deux formes différentes. Ils ne doivent pas être « séparés », ils doivent au contraire collaborer très étroitement : c’est dans cette collaboration que réside l’essence même du gouvernement parlementaire. Pour obtenir cette collaboration, tous les actes du Président doivent être contresignés par un membre du Gouvernement, ce dernier étant luimême responsable devant l’Assemblée.

Plusieurs projets ont précédé l'élaboration définitive de la Constitution : nous rencontrons successivement le premier projet de Preuss. (Urentwurf) établi à la suite d’un conseil tenu du 5 au 12 décembre 1918 et daté du 3 janvier 1919. Dans ce projet, le Président du Reich avait un droit de véto suspensif contre les lois du Reichstag (paragraphe 55) ; ses fonctions duraient 10 ans. Dans le deuxième projet de Preuss, du 20 janvier 1919, nous trouvons l'élection du Président par le peuple (par. 58) empruntée à la Constitution des Etats- Unis. La durée des fonctions du Président y est de 7 années comme dans la Constitution française et l’existence d’un Cabinet basé sur la confiance de la Diète limite ses pouvoirs (par. 65 et 70).

Le premier projet du gouvernement du 17 février 1919 n’apporte pas de modifications sensibles. Dans le deuxième projet du gouvernement du 21 février 1919 apparaît le serment du Président. Dans le projet de la Commission de la Constitution du 18 juin 1919 les pouvoirs du Président sont définis dans les articles 61 à 73 ; enfin le dernier projet est

PE 4 et

celui de l’Assemblée (projet de l’Assemblée Nationale, n° 656).

Les considérations qui ont présidé à l’élaboration de ces divers projets sont souvent contradictoires, aussi le régime créé n'est-il pas très bien déterminé. A l’époque où la Constituante a discuté ces divers projets, l'Allemagne se détournait des institutions monarchiques ; tout d’abord l'idée démocratique venait de vaincre les anciennes monarchies qui s’écroulaient, mais aussi pesait la menace de révolution de l’extrême-gauche. Alors, en même temps que la République naissante affirmait les principes démocratiques, la suprématie de la volonté du peuple et de ses représentants, elle était obligée de raffermir le pouvoir exécutif pour tenir tête aux menaces faites à la politique intérieure par suite de la révolution possible de Gauche, des dangers fédéralistes créés par la résistance de certains pays, — notamment de la Bavière, — des difficultés économiques et des lourdes charges résultant de la conclusion et de l’exécution des traités.

Avant d’organiser les relations entre le Président et le Reichstag, il fallut d’abord décider si l’on admettrait dans la Constitution le système parlementaire, le système présidentiel ou le gouvernement d'Assemblée, comme en Suisse. Les considérations qui faisaient admettre le Président dans la Constitution, la nécessité d’un représentant unique, d’un pouvoir exécutif centralisé dépendant d’une seule volonté et fortement armé pour maintenir l’unité dans la défaite, sauvegarder la République contre les attaques de la Droite et de la Gauche auraient exigé l’admission du système présidentiel, mais on ne pouvait pas songer à ce moment à créer un régime monarchique ou d’attente monarchique.

Le discrédit à peu près général du principe autocratique en Allemagne permit aux partisans du régime parlementaire de vaincre sans difficulté, en imposant l'obligation du contreseing par un gouvernement responsable devant le Reichstag, lequel aurait le pouvoir de mettre en accusation le Président et de proposer sa destitution. Ainsi semblait établie la suprématie de l’Assemblée législative. Il convient de remarquer, d'autre part, que les pouvoirs extraordinaires reconnus provisoirement au Président (art. 48) devraient constituer des

armes propres à lui permettre de combattre avec la dernière énergie les menaces d’une révolution de Gauche et les dangers de l’anarchie économique. Il résulte cependant des discussions qui se développèrent à ce sujet au sein de la 8° Commission et de l’Assemblée que les auteurs de la Constitution n’ont pas entendu accorder au Président des pouvoirs supérieurs à ceux de l’Assemblée.

Le régime parlementaire ainsi compris implique une séparation des pouvoirs en ce sens que les pouvoirs sont partagés entre les organes suprêmes de telle façon que l’un d’eux ne puisse fonctionner sans la collaboration de l’autre. Remarquons qu’en Allemagne l’expression « séparation des pouvoirs >» est presque toujours employée au sens strict, notamment pour désigner le système en vigueur aux Etats-Unis.

Donc séparation des pouvoirs rendue possible par la même origine de ces deux pouvoirs, et collaboration par suite de la nécessité du contreseing. Cette séparation des pouvoirs est organisée de la façon suivante : l'Exécutif a l'initiative des lois concurremment avec le pouvoir législatif ou à l’exclusion de ce dernier (art. 68). La loi est votée par le Législatif (art. 68, al. 2), mais l'Exécutif peut provoquer un referendum contre les lois votées par le Législatif (art. 73). Le Législatif, de son côté, peut, en retirant sa confiance, obliger à la démission le Chancelier et les ministres (art. 54). Le Président du Reich pourra toutefois dissoudre les Chambres, maintenir le gouvernement démissionnaire jusqu’à la formation d’un nouveau cabinet, voire confier le Gouvernement à un cabinet qui ne possède pas la confiance du Reichstag en décrétant la dissolution de ce dernier (art. 25). En cas de conflit grave, le Reichstag peut proposer la destitution du Président du Reich (art. 43, al. 2). Il peut mettre en accusation le Président et les ministres (art. 59).

Le peuple intervient en cas de referendum sur une loi votée par le Reichstag, en cas d’une dissolution ordonnée par le Président, et aussi pour décider sur la proposition de destitution de ce dernier faite par le Reichstag. Le peuple tient donc en somme la balance entre le Reichstag et le Président. A cette séparation des pouvoirs entre le Reïichstag et le Pré-

sident du Reich correspond un autre plus restreint du pouvoir Exécutif lui-même entre le Chancelier du Reich et le Président.

La direction politique est donc entre les mains du Parlement, du Chancelier ou, le cas échéant, du gouvernement entier et du Président selon que l’un réussira plus ou moins à se libérer de l’influence des trois autres. Nous rencontrerons le système parlementaire au sens restreint, c’est-à-dire la prédominance de l’Assemblée, le système de Premier Ministre, le gouvernement de cabinet ou le gouvernement présidentiel.

La Constitution de Weimar rend également possible le développement de ces quatre systèmes, en ce sens ils sont tous constitutionnels :

a) Le système parlementaire au sens restreint est possible par l’application des articles 54 C. W. décidant que le gouvernement dépend de la confiance du Reichstag et l’article 50 C. W. imposant à tous les actes du Président la nécessité du contreseing et aussi l’article 59 C. W. soumettant le gouvernement et le Président à une responsabilité juridique. Ces dispositions pourront en effet permettre à la majorité du Reichstag (si celle-ci existe) d’avoir voix prépondérante et la direction politique ;

b) La prépondérance du Chancelier, c’est-à-dire le système du Premier Ministre, pourrait résulter des articles 56 C. W. d’après lequel c’est le Chancelier du Reich qui décide de l’orientation politique, de l’article 53 C.W. qui lui donne le droit de présenter les autres ministres, de l’article 55 C. W. d’après lequel il préside le gouvernement du Reich et l’article 58 C. W, alinéa 2, qui lui assure la prépondérance à l’intérieur de celui-ci ;

c) Le gouvernement de cabinet pourrait résulter des articles 53 et 54 C. W. d’après lesquels le gouvernement dépend de la confiance du Reichstag, ce qui peut être considére comme une conséquence de sa collégialité, et que le Chancelier et les ministres sont tous nommés par le Président du Reich; de l’article 57 C. W. imposant la décision collégiale, notamment pour les projets de loi, et enfin de l’article 58 C. W. d’après lequel le gouvernement prend ses décisions à la ma-

jorité des voix et à égalité de voix celle du Président est prépondérante ;

d) Enfin le système présidentiel est fortement possible. En effet le Président est élu d’après l’article 41 par le peuple tout entier. Il peut dissoudre le Reichstag, article 25 C. W. il peut ordonner un referendum, art. 23 C. W., enfin il nomme et révoque le Chancelier du Reich, et, sur la proposition de celui-ci, les ministres.

Mais le désir d’assurer par cette séparation des pouvoirs un contrepoids efficace au pouvoir du Reichstag n’était pas le seul qui ait déterminé Preuss et l’Assemblée à organiser comme il a été fait les fonctions du président dans la Constitution, d’autres considérations intervenaient également.

Au désir d’avoir un représentant digne à l'extérieur, une autorité forte à l’intérieur, un contrepoids au pouvoir de l'Assemblée se joint encore l’espoir d’avoir ainsi dans l’organisation politique du Reich un point fixe et stable maintenant l’unité de vue et de traditions, incarnant la volonté nationale et pouvant au besoin les exprimer avec une très grande autorité.

Une des tâches essentielles du Président est d’intervenir dans la formation du gouvernement par le choix opportun d’un Chancelier du Reich. Ceci nous l’examinerons dans la section suivante.

SECTION III