LA RESPONSABILITÉ DU PRÉSIDENT DU REICH

Ce que nous appelons le régime parlementaire est plus qu’une construction de l'esprit, une institution formée par l’histoire; aussi ses règles et ses principes diffèrent-ils, selon

que nous le considérons à tel ou tel stade de son évolution historique et dans un pays différent.

Le régime parlementaire est sorti des longues luttes au cours desquelles les représentants de la Nation cherchèrent à réduire le Prince à l’impuissance. Celui-ci, tout-puissant et irresponsable au début, a dû céder aux assemblées et admettre que ses agents, les ministres, n’exercent le pouvoir qu’avec la confiance des représentants de la Nation. La responsabilité des ministres, une fois admise, le Prince irresponsable n’a pu garder qu’un rôle de plus en plus effacé.

Aussi, en examinant le système parlementaire d’aujourd’hui, nous rencontrons presque toujours un Chef d'Etat irresponsable, dont l'influence correspond à son autorité personnelle, et des ministres qui exercent réellement le pouvoir avec l’assentiment et la confiance de la majorité. Devons-nous déduire de là que l’irresponsabilité et l’effacement du Chef de l'Etat sont de l’essence même du régime parlementaire ? Cela nous semblerait excessif. En effet, le régime parlementaire est caractérisé par la collaboration du pouvoir législatif et du pouvoir exécutif, or, si nous admettons l’irresponsabilité et l’effacement complets du Chef de l'Etat, nous n’avons plus devant nous que le pouvoir des Chambres.

Pour éviter cette conséquence, la doctrine française a toujours eu soin d’insister sur les quelques pouvoirs que pouvait garder le Chef d'Etat français ; par ailleurs, il est certain, d’une part, qu’on n’a pas toujours considéré l’irresponsabilité du Chef de l'Etat comme devant entraîner son effacement complet. Bien au contraire, en 1875, on croyait munir le Président de pouvoirs très étendus; il n’est pas exact, d'autre part, de dire qu’il soit tout à fait irresponsable : nous savons en effet que deux fois le Président a dû quitter le pouvoir devant l’attitude des Chambres. Donc, en résumé, nous devons admettre que dans le régime parlementaire, le Chef d'Etat doit posséder assez de pouvoirs pour maintenir l'équilibre indispensable entre le législatif et l’exécutif et aussi que l’irresponsabilité du Chef d’Etat entraîne facilement des conséquences incompatibles avec le régime parlementaire. Nous ne serons donc pas étonnés que l'Assemblée Nationale de Weimar, désireuse

de réaliser l’équilibre des pouvoirs politiques, les ait armés l’un contre l’autre en accordant au Président dans l’article 25, alinéa 1* C.W. le droit de dissoudre le Reichstag, droit que nous avons examiné au chapitre précédent, et en soumettant par contre-coup le Président à une responsabilité très complète, politique, pénale et civile.

a) Responsabilité politique.

1° Nous rencontrerons cette responsabilité dans tous les régimes où le souverain, ou ses représentants, n’exercent pas le gouvernement directement. La situation du gouvernement repose alors sur la confiance du souverain. Que cette confiance fasse défaut, le gouvernement devra se retirer aussitôt. Peut importe, au point de vue de la responsabilité politique si l’action du gouvernement était conforme ou non à la Constitution et aux lois. Ce n’est pas la régularité mais l’opportunité de l’acte qui importe. Un acte anticonstitutionnel mais opportun peut être couvert facilement par un bill d’indemnité.

Dans une Monarchie absolue, le gouvernement est à la merci du monarque; dans la démocratie directe il aura besoin de la confiance de l’assemblée du peuple et dans le régime représentatif il sera responsable devant le Parlement. La Constitution de Weimar ayant admis la démocratie semi-directe, a rendu le gouvernement au sens restreint responsable devant le Reichstag, tandis que l’ensemble des électeurs doit juger le Président.

« Avant l’expiration de ce terme (celui de ses fonctions), le Président du Reich peut être déposé sur la proposition du Reichstag par un vote du peuple. La décision du Reichstag doit être prise à la majorité des deux tiers. Par cette décision, le Président du Reich est privé de l’exercice ultérieur de ses fonctions. Le refus de destitution par le vote du peuple équivaut à une réélection et entraîne la dissolution du Reichstag. » (Art. 43, al. 2, C. W.).

Il est évident que cette procédure ne pourra être employée que tout à fait exceptionnellement. Mais cette hypothèse n’est pas impossible. Tous les actes du Président devant être contresignés par le Chancelier ou un ministre, lequel prend, en don-

nant le contreseing, la responsabilité de l’acte, il faut supposer que l’action du Président a été secondée par un gouvernement de minorité. Or, étant donné que d’une élection à l’autre, l’importance des partis progresse ou diminue souvent dans des proportions étonnantes en Allemagne, il est possible que l’opposition revienne des élections tellement fortifiée, qu’elle puisse risquer la procédure de l’article 43 pour se débarrasser du Président.

Le Reichstag pourra-t-il en cas de conflit avec le Président imposer à ce dernier la démission par un moyen indirect, tel la grève ministérielle et se dispenser ainsi, contrairement à la Constitution, de recourir à la consultation du peuple. Nous ne voyons pas du tout pourquoi le Président cèderait, il peut parfaitement rester en fonctions et former un gouvernement de minorité. Ce dernier sera, bien entendu, aussitôt obligé de démissionner. Mais le Président le maintiendra pour expédier les affaires courantes et attendra bien tranquillement que l'Assemblée renonce à ses exigences anticonstitutionnelles. Nous avouons ne pas très bien saisir pourquoi le Président de la République française, sommé de s’en aller, a obéi à cette demande dénuée de toute sanction constitutionnelle ou légale.

2° Avant la Constitution de Weimar, le Chancelier n'était pas responsable devant le Reichstag. Il était soumis seulement à un contrôle organisé juridiquement et d’ailleurs fort mal défini. Le maintien de cette responsabilité « constitutionnelle » (staatsrechtliche Verantwortung) a été jugé utile, elle est établie par l’article 59 de la Constitution et son fonctionnement est précisé dans les paragraphes 2-15 de la loi du 9 juillet 1921 sur la Haute-Cour de Justice du Reich allemand:

« Le Reïchstag est en droit de mettre le Président du Reich, le chancelier du Reich et les Ministres du Reich en accusation devant la Haute-Cour de justice du Reich Allemand, pour violation coupable de la Constitution ou d’une loi du Reich. La proposition de mise en accusation doit être signée par cent membres au moins du Reichstag et doit être votée à la majorité nécessaire pour reviser la Constitution.

Le surplus est fixé par la loi du Reich sur la Haute-Cour de justice. » (Art. 59, C. W.).

Ee, -ue

Au cas où les accusations portées contre le Président consisteraient en des faits répréhensibles ou donnant lieu à des dommages et intérêts, la procédure ne toucherait en rien les poursuites publiques ou privées qui pourraient être exercées aussi (1).

La procédure ne peut être engagée que par le Reichstag et avec le consentement de la majorité, dans les mêmes conditions que celles exigées pour les modifications de la Constitution. Or, d’après l’article 76 C.W. il faut pour la revision de la. Constitution qu’au moins les deux tiers du nombre légal des membres du Reichstag soient présents et que les deux tiers au moins de ceux qui sont présents votent la revision. La majorité nécessaire pour la revision est donc égale aux quatre neuvièmes du nombre légal des membres.

« Quand le Reichstag a décidé la mise en accusation, son président transmet au président du Staatsgerichtshof l’acte d'accusation qui doit contenir les faits qui y ont donné lieu, les dispositions de la Constitution ou de la loi du Reich qu’on prétend atteintes cet les faits sur lesquels est basée l’accusation. Le président du Staatsgerichtshof adresse copie de l’acte d’accusation à l’inculpé. » (Loi sur le Staatsgerichtshof, paragr. 5).

La procédure de l’article 59 peut être engagée ou poursuivie même contre des personnes qui ne sont plus en fonctions.

Le Staatsgerichtshof peut, dans son jugement, déclarer que le coupable perd ses fonctions ; il peut également retirer au Président le bénéfice de la retraite que celui-ci tient de Ia loi du 31 décembre 1922.

L’application de cette procédure ne nous semble guère pratique. Toutefois, on pourrait y recourir dans le but de ruiner par cette voie et pour toujours une personnalité politique, le faisant ainsi disqualifier et déclarer incapable, par les Tribunaux.

(1) VA. pages 237, 238, 239, 293, 305, 306, 460, 461, 462.

b) Responsabilité pénale

La question de la responsabilité pénale du Président du Reich a été vivement discutée à l’Assemblée. La minorité de droite a présenté la proposition suivante : « Le Président du Reich ne peut être poursuivi pénalement pendant l'exercice de ses fonctions ».

Mais l’Assemblée Nationale n’a pas désiré créer en la personne du Président un monarque et a voulu au contraire éviter tout ce qui pourrait paraître un privilège personnel. On applique donc au Président du Reich à la place de la règle « princeps legibus solutus », le principe démocrate, suivant lequel celui qui remplit les plus hautes charges est traité, purement et simplement, ainsi qu’un simple citoyen. Toutefois, il ne peut être poursuivi pendant la durée de ses fonctions qu'avec le consentement du Reichstag (art. 43 C.W. al. 3).

c) La responsabilité civile.

La responsabilité civile du Président du Reich n’a jamais été discutée. Il n’est pas considéré comme un employé, aussi on ne lui appliquera pas les lois réglant les garanties du Reich pour ses fonctionnaires. Toutefois, l'Etat étant responsable des actes des ministres, qui doivent à leur tour contresigner tous les actes du Président, il en résultera régulièrement une responsabilité de l’Etat.