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pour cette liberté, mais depuis que le pouvoir appartient au peuple, l'exécutif ne doit plus être soupçonné. D’après l’opinion de Gambetta — dans la République — l’exécutif peut être particulièrement fort. Si en France la méfiance envers le chef de PEtat s'explique à la rigueur, il n’en est pas de même à l’étranger. « Il n’est aucun esprit sage qui ne comprenne qu’à une démocratie aussi puissante, mais aussi inexpérimentée que la nôtre, il faut le contre-poids d’un pouvoir énergique et concentré. » disait Emile Ollivier au corps législatif, dans son discours du 27 mars 1865, et ces paroles semblent être dites pour l’Allemagne d’aujourd’hui.

A l’Assemblée constituante de Weimar tous les partis se sont prononcés pour l'institution d’un Président fort. Seuls les indépendants qui, s'inspirant des idées soviétiques, voulaient un collège à la tête de l'Etat, s’y sont opposés, mais ils n’ont formé qu’une minorité insignifiante. Les partis de droite, n'ayant pu lutter pour la monarchie, étaient tout naturellement portés à réclamer un Président fort. Les partis républicains, espérant que le Président serait le meilleur défenseur du nouveau régime, ont, non seulement consenti à créer un Président fort en confiant son élection au peuple, mais ils lui ont accordé des armes contre le Reichstag et, provisoirement en principe, ont admis dans la Constitution même une dictature présidentielle quasi-illimitée. L'institution d’une présidence forte était défendue au nom des idées démocratiques:

« Il n’y a pas de régime politique qui puisse accorder des moyens de puissance aussi largement que la démocratie, parce qu'elle est basée sur l’égalité des droits de tous les citoyens » (Discours du Député Petersen à la Séance de l’A. N. du 3 mars) (3).

Citons aussi les paroles du Ministre Schiffer : « Sous d’autres formes de gouvernement, il est possible de parler d’une méfiance naturelle du Parlement envers le Gouvernement. Dans d’autres régimes il existe en effet une opposition naturelle des divers facteurs de la législation. Par contre, dans la démocratie, il y a un accord de principe entre la majorité di-

(3) Toutes les traductions sont de l’auteur, sauf celles dont la source est indiquée. Les articles de la CG W. sont cités d’après l’ouvrage de M. Brunet.

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rigeante du Parlement et le Gouvernement; par conséquent, cette majorité dirigeante est autorisée et même obligée d’accorder au Gouvernement tous les moyens de puissance dont elle admet la nécessité. C’est sa volonté qui sera réalisée et elle est responsable de ce que fait le gouvernement. On ne doit donc pas dire que la démocratie permet un Gouvernement fort, mais qu’elle y oblige ». (Séance de l’Assemblée du 3 mars). Remarquons que ce discours ayant été prononcé lors des débats sur les pouvoirs exceptionnels du Président (art. 48 C. W.), il est incontestable que quand Schiffer parle du Gouvernement, il pense avant tout au Président.

Ce régime démocratique, si généreux pour le pouvoir exécutif, comment les auteurs de la Constitution de Weimar le concevaient-ils ?

La constituante a adopté dans des grandes lignes le régime que le Ministre Preuss lui a présenté dans ses divers projets? Preuss était un professeur de droit constitutionnel, un théoricien donc, et il avait le rare bonheur pour un savant de la science politique de voir sa conception transformée en réalité.

La Constitution que Preuss proposa devait permettre le fonctionnement d’un régime parlementaire idéal, c’est-à-dire se rapprochant le plus possible de la définition même de ce régime : collaboration équilibrée de pouvoirs indépendants (4). Cette conception idéale du parlementarisme, défendue par lui avec une très grande science et des arguments aussi clairs que convaincants, Preuss la tient de Redslob et de Dugnit. Mais les moyens avec lesquels il a essayé d’en obtenir la réalisation lui sont personnels.

Le projet de Preuss, en ce qui concerne plus spécialement le Président, est très bien éclairé par le rapport du député Ablass à la 8° Commission. Nous croyons utile d’en traduire quelques passages : (4

« Ce qu’on nous demande en général pour la création de notre nouvelle Constitution, c’est de ne pas suivre servilement les modèles existants, mais de chercher une voie nouvelle. Nous devons tenir

(4) L’indépendance des pouvoirs implique naturellement une séparation des pouvoirs. Mais l’expression « séparation des pouvoirs » (Gewaltenteilung) est employée en Allemagne dansun sens strict, et désigne alors le régime des Etats-Unis.

compte des changements de la situation juridique du Reich. Examinées à ce point de vue, les dispositions proposées dans le projet du Gouvernement nous paraissent apporter une solution excellente. Pour savoir comment nous devons organiser le sommet de notre système représentatif nous devons distinguer le système directorial et le système présidentiel. Le premier règne en Suisse. Là un collège, le Bundesrat, incarne le pouvoir suprême. Cette réunion du pouvoir entre les mains de plusieurs personnes n’est pas praticable dans un grand pays comme le Reich Allemand. Nous devons exiger, quoiqu'il arrive, que le sommet supérieur du Reich soit une personnalité puissante et qu’il ne soit aucunement lié par des directives, comme il pourra l’être avantageusement dans des petits Etats, la Suisse par exemple ; chez nous il doit y avoir une puissance individuelle forte pour former un contrepoids au Parlement. Aussi je suis amené à considérer que la création d’un directoire à la tête du Reich n’est pas possible. Il ‘ne peut donc être question pour nous que du système présidentiel.

Si nous posons la question : Devons-nous suivre, et dans quelle mesure, un des systèmes présidentiels déjà existants ? nous apercevons que le projet suit sciemment une voie personnelle. Le pays dans lequel, à première vue, le système présidentiel est élaboré d’une manière analogue est la France. Mais la manière dont on élit, d’après la Constitution française, le chef de l'Etat ne correspond en rien au principe que nous avons suivi dans les partis déjà élaborés de la Constitution. En France, le Président est élu par l’Assemblée Nationale formée par la réunion des deux Chambres. Nous avons écarté le système des deux Chambres et nous avons placé le Reichsrat à côté du Reichstag uniquement pour remplir une fonction de contrôle. Déjà, à ce point de vue, la comparaison avec la France doit être écartée. De plus, nous avons la conviction qu’en faisant élire le Président par l’Assemblée Nationale, il en est résulté en France une situation constitutionnelle que nous devons qualifier de défectueuse. Nous voyons bien qu’en France le Président n’est qu’une figure représentative. Si nous parlons d’une personnalité puissante en France, nous ne pensons pas à Poincaré, mais à Clemenceau. Le peuple a sciemment renoncé là-bas à collaborer à la désignation de l’autorité suprême du Pays. Par conséquent, le Président est tombé en France au rang d’un instrument utile au Parlement. Le Parlement a obtenu, de ce fait, une omnipotence véritable. Ce n’est pas là le parlementarisme tel que nous le désirons, lequel est contrôlé continuellement par le Président, alors qu’en France le Président se plaît dans un repos heureux qu’il peut savourer pendant sept ans à condition qu’il entretienne de bonnes relations avec son Parlement. Le droit de dissolution du Président français est lié à la collaboration du Sénat et reste par conséquent entièrement sur le papier. La seule tentative dans l’histoire, où un Président ait essayé de l’employer contre le Parlement, n’a pas réussi comme nous le savons à Mac Mahon. Je suis donc convaincu que Redslob a raison quand il dit que le Parlementarisme français, tel qu’il est inscrit dans la Constitution, est

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complètement déformé finalement. Je crois donc que nous faisons bien d’éviter dans notre Constitution, de suivre l’exemple de la présidence française.

Le système développé en Amérique est tout à fait différent. Le système de la présidence américaine a trouvé, à raison de la guerre, un grand nombre de partisans chez nous. La situation prépondérante et l’ascendant spirituel sur presque tous les pays, obtenus par Wilson au cours de la guerre, grâce à la Constitution américaine, ont éveillé chez beaucoup parmi nous le désir d’avoir également un Président qui puisse représenter le pays avec la même indépendance. Mais je suis convaincu que ce système non plus n’est pas fait pour nous, puisque nous avons adopté en principe le système parlementaire...

La situation du Président du Reich, du Gouvernement et du Reichstag est basée chez nous sur le principe fondamental du Parlementarisme véritable, par opposition à l’inauthentique dont j'ai parlé à propos de la République française. Le Parlementarisme français a un avantage dans l'intérêt de la puissance sans limite du Parlement, puisque ce dernier reste pendant plusieurs années sans être aucunement contrôlé par le peuple. Par conséquent la Démocratie, telle qu’elle existe en France, n’a plus aucune influence après les élections. Au contraire, le Parlementarisme véritable consiste en ce que le Parlement ne doit pas être omnipotent, qu’il doit subir un contrôle, exercé à son tour par une instance démocratique ; et cette instance démocratique, c’est chez nous le Président du Reich. Arrêtons-nous là. Ces deux instances, le Parlement, aussi bien que le Président, ont leur origine dans la même source, à savoir: la volonté du peuple. Par cela nous avons la garantie que si la volonté d’un de ces organes suprêmes s’égare dans une direction quelconque, l’autre pourra la corriger. Nous arrivons ainsi à posséder, en la personne du Président, un contrepoids à l’omnipotence du Reïichstag. Cela ne veut pas dire qu’il y a une opposition entre les deux puissances puisque entre le Parlement et le Président se trouve, comme un trait d'union, le Gouvernement du Reich. Ce dernier est un organe mobile, intermédiaire entre les deux sommets. Il pourra amener une sorte de compensation et faire respecter les intérêts de chacun d’eux.

Je me suis permis d’insister sur le fait qu’au point de vue démocratique nous devons également exiger un tel rôle pour le Président.Ceci est exprimé dans le projet par le fait que le Président est élu par le peuple au vote secret et égal. Nous voyons qu’ainsi la situation du Président repose sur un plébiscite. Par cela le Président devient l’homme de confiance du Peuple. Il a besoin de cette confiance pour l’exercice de toutes ses fonctions et il doit

être indépendant du Parlement, qu’il est appelé à contrôler ».

Le projet de Preuss et par la suite la Constitution de Weimar accordent au Président des pouvoirs très larges. Elu par le peuple le Président peut, au cours de ses fonctions, appe-

ler contre le Reichstag la décision du peuple. En prononçant la dissolution du Reïichstag, il peut essayer d’obtenir une nouvelle majorité et en instituant un référendum sur une loi votée par le Reichstag il peut faire sanctionner sa politique personnelle. Le Président du Reich peut donc entrer en lutte avec le Reichstag. Mais déjà, d’une façon normale, il peut contrôler la constitutionnalité des lois (puisqu'il n’est obligé de promulguer que les lois faites conformément à la Constitution). Il nomme tous les officiers et fonctionnaires et notamment il nomme et révoque le chancelier et les autres ministres. Enfin, dans les périodes de danger, il peut exercer une véritable dictature illimitée.

Doit-on en déduire que la situation du Président est particulièrement forte, qu’il est réellement l'organe suprême placé au-dessus même du Reichstag ?

La plupart des auteurs partagent plutôt l’opinion contraire. C’est qu’en effet, ces pouvoirs si étendus, le Président ne peut point les exercer seul, il doit obtenir pour tous ses actes le contre-seing d’un ministre. De plus, les mesures qu’il a pu prendre en vertu de l’article 48 peuvent être aussitôt réduites à néant sur une demande du Reichstag; enfin le Président du Reich n’est pas seulement responsable civilement et pénalement, mais encore politiquement, c’est-à-dire que sans lui reprocher aucun acte illégal ou anticonstitutionnel, le Reichstag peut proposer sa destitution.

Quand on examine les pouvoirs et prérogatives du Président on les trouve souvent très considérables et, par conséquent, dangereux pour le régime ; par contre, quand on se représente au contraire les garanties avec lesquelles la Constitution a entouré l’exercice de ses pouvoirs, on serait tenté d'affirmer que le Président ne pourra jamais les exercer. Ces deux opinions sont également fausses. Croyons-nous alors que les pouvoirs du Président et ceux du Reichstag sont de la même force ? Aucunement. En réalité, la Constitution admet aussi bien la suprématie du Président que celle de l’Assemblée; ou plutôt encore celui qui a le mieux réussi à comprendre et par suite représenter la volonté générale doit l'emporter.

En effet, quand une majorité stable ayant un programme clair et étant en accord avec le pays sera en conflit avec le

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Président, nul doute que ce dernier sera vaincu. Comment pourrait-il recourir à un référendum contre une loi votée par le Reichstag, comment pourrait-il seul organiser un si vaste mouvement populaire, devant entraîner plus de la moitié des électeurs, soit actuellement plus de 20 millions de votants, à se prononcer contre la loi ? S'il s’obstine, dissout l’Assemblée, provoque le jugement du peuple, il devra craindre qu’au lieu d’être abattue, l’ancienne majorité ne revienne fortifiée par la lutte et ne se refuse alors à collaborer avec le Président. L'exemple de Mac-Mahon, de Millerand seront là pour le faire réfléchir.

Examinons l'hypothèse opposée. Au Reichstag, il n’y a pas de majorité pouvant représenter la volonté générale. Si à l’intérieur de l'Etat de vastes organisations se sont formées dont le but et l’objet ne sont pas identiques au but et à l’objet de l'Etat, les problèmes que pose la vie politique ne seront pas examinés par rapport à un but identique mais au contraire par des partis ayant des conceptions qui s’excluent. Et à défaut d’une majorité réelle, il n’y aura que des coalitions instables dont la principale raison d’être sera souvent le désir d’écarter du pouvoir les autres partis. Dans ces conditions, la situation du Président sera toute différente. Alors que le Reichstag représentera les divisions des idées politiques, le Président personnifiera l’unité de la volonté du pays. Le gouvernement qu’il formera ne sera pas une simple émanation de la majorité mais s'appuyant sur des partis faibles jouera souvent le rôle d’arbitre entre les extrêmes dont les forces opposées se neutralisent. Dans cette hypothèse le Président pourra alors recourir à la dissolution chaque fois qu’au Reïchstag une majorité purement négative empêchera le fonctionnement du gouvernement.

En somme, ces deux organes : Président et Reïichstag se tiennent en équilibre en ce sens que dans une situation théoriquement parfaite aucun d’eux ne doit l’emporter sur l’autre, mais, par une collaboration heureuse, ils doivent assurer le bon fonctionnement du régime. Dans la réalité cette situation idéale ne se produira que rarement et alors tantôt c’est l’un, tantôt c’est l’autre qui l'emportera. On serait même tenté de

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dire que ces modifications sont dans une proportion inverse, c’est-à-dire plus le pouvoir d’un de ses organes augmente plus le pouvoir de l’autre diminue.

Le fonctionnement de ce régime devrait permettre que la volonté générale l’emporte toujours et on devrait laisser au libre jeu des forces politiques de déterminer l’évolution et d'augmenter ou de diminuer le pouvoir de ces organes suprêémes. Mais cette conclusion est loin d’être acceptée par tout le monde. En effet, comme nous venons de dire, le régime politique existant actuellement n’est pas accepté unanimement en Allemagne, et par conséquent, selon leur tendance politique, certains auteurs essayent de démontrer que le Président est supérieur au Reichstag, alors que d’autres prétendent le contraire. De même, parmi les hommes politiques ceux de droite aimeront stabiliser le régime en un moment où la balance penche en faveur du Président et tout naturellement les partisans du gouvernement de l’Assemblée trouvent l’évolution actuelle anticonstitutionnelle.

Examinons rapidement les propositions et les arguments proposés dans ces deux sens et ensuite nous examinerons qu’elle est, en réalité, la situation du Président.

Déjà lors des discussions à l’Assemblée nationale et à la 8° Commission on voulait augmenter les pouvoirs du Président, le dispenser du contre-seing pour les décisions les plus importantes qu’il pouvait être appelé à prendre: la nomination du gouvernement, la dissolution du Reichstag et la soumission d’une loi au référendum. Ces propositions ont été souvent reprises depuis. Quelquefois par un détour, tout en maintenant l’obligation du contre-seing on voulait affranchir le gouvernement de la responsabilité parlementaire. Le parti populiste a notamment présenté un projet en ce sens en 1928. Ces propositions déguisent en réalité les désirs de revenir aux institutions monarchiques.

Les partis extrémistes sont même allés plus loin et ils ont proposé très sérieusement que par des mesures prises en vertu de l’article 48 le Président supprime la Constitution et institue une dictature raciste.

Un projet en ce sens était même présenté par le conseiller de Justice Class. Celui-ci ayant été déféré devant le Tribunal d'Empire (Reischgericht) fut acquitté sous prétexte qu’en présence de certaines affirmations doctrinales sur l’article 48, il pouvait croire de bonne foi qu’une pareille interprétation de cet article n’était pas anticonstitutionnelle. Ce fait est caractéristique et montre à quel point les idées sont troublées en Allemagne.

D’après une théorie présentée récemment avec beaucoup de force, la suprématie du Président ne serait pas de lege ferende, c’est-à-dire dans l’avenir, mais résulterait déjà du droit positif.

En tous les cas, il est certain qu’une évolution très notable eut lieu pendant la présidence de M. Hindenburg. Les paroles qu’il a prononcées lors de la prestation de son serment le 13 mai 1925 l’ont guidé pendant toute sa présidence.

« Le Reichstag et le Président du Reich font un tout en ce sens qu’ils sont tous les deux élus directement par le peuple. A eux deux, ils incarnent la souveraineté du peuple, qui constitue la base de toute notre vie constitutionnelle actuelle. C’est là le sens profond de la Constitution sur laquelle je viens d’engager solennellement ma parole d'homme; mais, tandis que le Reichstag est le lieu où se combattent les opinions des partis et les divergences des points de vue mondiaux, le Président du Reich doit s’efforcer de consacrer, au-dessus des partis, toutes les forces constructives au bienêtre de la population. Je le répète : je me vouerai de toutes mes forces à cette noble tâche de concentration et d’union de notre peuple. Cette grande tâche me sera facilitée si au Reichstag Ia lutte des partis ne se livre pas pour obtenir des avantages en faveur d’un seul parti ou une seule classe sociale, mais pour savoir qui sert le mieux et avec le plus de succès la nation durement éprouvée ».

L'intervention du Président Hindenburg n’est au premier plan que depuis la constitution du cabinet de M. Brüning.

M. Brüning a formé son cabinet sans consulter les groupes mais il était particulièrement appuyé par le Président du Reich. Il a dû gouverner sans la collaboration du Reichstag à l’aide de l’article 48 C. W., ce qui lui fut possible parce que le Reichstag ne lui avait pas retiré expressément sa confiance.

Certains auteurs parlaient de la suspension du Reichstag, de

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la suspension même de la Démocratie et de la dictature du Président. Ces affirmations sont par trop exagérées. Il n’y avait pas là une atteinte à la Constitution mais seulement un changement de la méthode politique.

M. Brüning n’a évidemment pas toujours tenu compte des divers groupes et il a souvent fait preuve d'initiative. Cette attitude est évidemment nouvelle en Allemagne.

Mais la constitution de Weimar admet pleinement que le Président du Reich, élu du peuple, représente la volonté de cette dernière avec autant de force que le Reichstag. De même que le Président du Reich, la Constitution invite et autorise le gouvernement à faire preuve d’une initiative en prenant une responsabilité personnelle. On ne peut dire par contre que la Constitution voulait le règne des fractions.

En ce qui concerne particulièrement l’article 48 il est incontestable que le Reïchstag a été écarté alors qu’on prenait des dispositions que d’après la Constitution lui seul devait prendre. Mais on ne peut affirmer que l’emploi de l’article 48 était une atteinte à la Constitution et on ne peut parler par conséquent d’une véritable dictature; en effet, la constitution ne soumet l'application de l’article 48 qu’à une seule condition, c’est que les mesures prises soient aussitôt supprimées si le Reichstag l’exige. Tant que cette condition est respectée il ne peut être question d’une véritable dictature. Mais il y a là tout au moins une procédure de législation et de gouvernement imprévu par la Constitution. Seulement la Constitution n’a pas non plus prévu que le Reichstag serait d’une façon permanente incapable de produire une majorité féconde.

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