II. — PUBLICATION DE LA LOI

La publication s’effectue par l’insertion de la loi dans l’édition du Reichsgesetzblatt (Bulletin des lois du Reich), paraissant en la Capitale du Reich.

Publication normale. — Le délai fixé par l’article 70 C.W. est d’un mois. Toutefois, le Président ne peut publier la loi avant l’expiration du délai de deux semaines accordé par l’article 74 C.W. au Reichsrat pour élever des protestations. Si le Reichsrat déclare qu’il n’usera pas de cette faculté, la publication peut avoir lieu aussitôt.

Formule de publication. — « La loi, dont la teneur suit, décidée par le Reichstag, est publiée par la présente avec le consentement du Reichsrat ».

III. — CAS EXCEPTIONNEL PRÉVUS PAR LA CONSTITUTION 1° Véto suspensif du Président. — Référendum.

Le Président peut, d’après l’article 73, alinéa 1°, C.W., soumettre au referendum, dans le délai d’un mois, toute loi votée par le Reïchstag. Pour le Budget, les lois d'impôts et les lois sur les traitements, seul le Président peut provoquer le referendum (art. 73, al. 4, C.W.). Le Président ne peut provoquer le referendum sur un projet de loi préparé par lui. Le contreseing du Chancelier du Reich étant nécessaire, le referendum ne peut guère avoir lieu en pratique que si le Chancelier s’oppose sciemment à la majorité du Reichstag. Il est possible encore que ce soit le Reichstag lui-même qui décide le referendum (p. ex., si la loi a été votée par une majorité fortuite). Jusqu'ici, le Président n’a pas fait usage de ce droit.

En effet, ce droit, considéré en France comme une arme redoutable, nous paraît au contraire destiné à rester théorique. Ou bien le Président devra alors lier le référendum à

la constitution d’un gouvernement de combat et à la dissolution du Parlement.

Alors, mais alors seulement, pourra-t-il se faire « plébisciter ».

Esmein déjà indique on ne peut plus clairement les raisons pour lesquelles un Chef d'Etat dans un régime parlementaire ne pourra jamais user de son droit de véto (Eléments, 3° édition, p. 508):

« Cette question du veto paraissait très grave, en réalité elle avait peu d’importance. Que l’on adoptât le veto à l’américaine ou l'espèce de veto mitigé que contient l’art. 7, le résultat devait être fatalement le même. Cette prérogative, sous l’une ou l’autre forme, était condamnée d’avance à rester lettre morte en vertu des principes mêmes du gouvernement parlementaire, comme est tombé en désuétude le veto absolu du roi d'Angleterre. Une prérogative semblable ne peut être utile qu’à un chef d’Etat qui agit indépendamment et par lui-même, comme le Président des Etats-Unis. Lorsque, au contraire, ce droit doit être exercé avec l’assentiment d’un ministère qui dépend de la majorité du Parlement, il ne trouvera presque jamais une occasion de s’exercer. Si le ministère a trouvé mauvaise et impraticable la loi que les Chambres ont votée, il l’aura certainement énergiquement combattue devant elles, et, battu par le vote, il aura dû démissionner. Ce n’est pas lui par conséquent qui pourra demander au Président d’user de sa prérogative. Les ministres qui l’auront remplacé, pris dans la majorité qui aura voté la loi, ne pourraient s’associer à l’acte, par lequel le Président demanderait une nouvelle délibération. »

C’est un résultat qu’avait exactement prévu Prévost Paradol, dans la France Nouvelle :

« Serait-il utile, disait-il, de réserver au souverain constitutionnel ou au président de la République, non pas le droit de veto absolu (car ce serait le droit de suspendre ou arrêter la vie nationale), mais le droit de réclamer devant la promulgation de la loi une nouvelle délibération, avec la nécessité pour la loi d’obtenir cette fois la majorité des deux tiers avant d’être imposée à la sanction royale ou présidentielle ? De deux choses l’une : ou ce droit pourrait être exercé directement par le chef nominal de l'Etat en dehors de la volonté de ses ministres, et alors ce ne peut être qu'une cause de trouble, puisqu'on verrait une volonté unique entraver l’action législative de la majorité et qu’il suffirait au chef de l'Etat d’être appuyé par le tiers plus primitivement dans sa résistance ; ou bien ce droit du chef de l'Etat ne pourrait être

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exercé que par l'intermédiaire des ministres eux-mêmes, mais alors on n’en comprendrait pas l’usage ni l’existence même, puisque, dans le gouvernement parlementaire, tout désaccord sérieux entre le ministère et la majorité doit entraîner la chute immédiate du ministère et son remplacement par les chefs de la majorité nouvelle. » (La France Nouvelle, liv. 4, chap. IV, p. 98).

Enfin, n'oublions pas que pour la réussite d’un référendum il est nécessaire que la majorité des électeurs — et non pas des votants — se prononce en sa faveur. Or, il y a en Allemagne plus de 40 millions d’électeurs. On ne peut guère s’imaginer que le Reichstag votera une loi contre laquelle plus de 20 millions d’Allemands s’élèveront. Et, si ce cas se présente, on ne peut qu’approuver le Président qui soumettra la loi au référendum.

2° Véto suspensif d’une minorité du Reichstag. — Déclaration d'urgence.

La publication d’une loi du Reich doit être « ajournée à deux mois si la demande en est faite par un tiers des membres du Reïichstag » (art. 72, $ 1, C.W.). Pendant ce sursis, les adversaires de la loi peuvent préparer un référendum et y procéder. « Les lois que le Reichstag et le Reichsrat déclarent urgentes peuvent, nonobstant cette demande, être publiées par le Président du Reich » (art. 72, $ 2, C.W.). Donc, il dépend du Président, en promulguant immédiatement la loi, d’empêcher le référendum.

3° Désaccord entre le Reichstag et le Reichsrat.

a) Si le Reïichsrat a protesté contre une loi et que la loi a été présentée au Reichstag pour une nouvelle délibération sans que l’accord entre le Reichsrat et le Reichstag se soit établi, le Président peut, dans le délai de trois mois, décider de soumettre la loi au référendum. Si le Président n’ordonne pas le référendum, la loi est considérée comme non avenue (art. 74, C.W.).

b) Si après la protestation du Reichsrat, le Reichstag a de nouveau voté le même texte, mais à une majorité de deux

tiers, le Président a alors trois mois pour publier la loi telle qu'elle a été votée, ou pour la soumettre au référendum (art. 74, al. 3, $ 4, C.W.).

c) Enfin, si le Reichstag a voté malgré la protestation du Reichsrat une revision de la Constitution, le Président ne peut publier cette loi, si, dans le délai de deux semaines, le Reichsrat demande le référendum (art. 76, al. 2, C.W.).

SECTION II

Le pouvoir réglementaire du Président

Le principe de la séparation des pouvoirs se trouve notablement atténué du fait que la Constitution ou la loi peut attribuer à l’exécutif un certain pouvoir législatif. L’exécutif est admis, en effet, à faire des lois qui prennent le nom de règlements.

D’après l’article 77 C.W., c’est le gouvernement du Reich, et non pas le Président, qui possède le droit général de réglementation complémentaire. Ce dernier ne peut faire des règlements qu’en vertu d’une compétence à lui donnée, spécialement et expressément, par la Constitution ou par une loi du Reich. Ainsi, par exemple :

a) Par la Constitution de Weimar : 1° l’article 48, aliéna 2, C.W., attribue au Président le droit de faire des règlements de nécessité (Notverordnungen) ; 2° l’article 176 C.W. lui attribue le droit de régler par ordonnance la forme du serment à prêter par les fonctionnaires et les officiers; 3° l’article 179, alinéa 1”, C.W., l’institue successeur des compétences de l'Empereur;

b) Par une loi du Reich : paragraphe 11 de la loi sur l’armée, du 23 mars 1921.

Nous commencerons par les compétences que le Président a héritées de l'Empereur (art. 179 C.W.), puis nous examine-

rons dans la section suivante, l’article 48, alinéa 2, C.W. Quant à l’article 176 C.W., nous le retrouverons au chapitre V, section I, et la loi du 23 mars 1921, au chapitre V, section II.

Le Président du Reich successeur des compétences réglementaires de l'Empereur

D’après l’article 179 C.W. le rôle du Président du Reich comprend — autant qu'il n’en est pas décidé autrement — toutes les attributions du Président élu, conformément à la loi du 10 février 1919 sur le pouvoir exécutif provisoire. Or, d’après le paragraphe 4 de la loi de transition du 4 mars 1919, le Président provisoire, ainsi qu’il résulte de la loi du 10 février 1919, a occupé la place de l'Empereur.

Les compétences que le Président possède de ce chef sont aussi nombreuses que variées.

1° Nous commencerons par la plus importante : le pouvoir réglementaire en matière de l’organisation (création, aménagement, modification et suppression) des services publics (Organisationsgewalt). Sous la Constitution de Bismark, l’Empereur possédait en cette matière un pouvoir coutumier, développé par les besoins de la pratique (cf. Mayer Anschütz, $ 159, note 5, p. 705-706). Le Président a hérité ces attributions : il décide du nombre de la compétence et de l’organisation intérieure des ministères et des bureaux qui s’y rattachent directement.

Le règlement du Conseil des Ministres du 3 mai 1924, $ 8, est venu consacrer cette solution, admise depuis longtemps par la pratique : « Le Président du Reich détermine par règlement, quand cela est nécessaire, le ressort d’un ministre dans ses traits principaux ». De même, nous trouvons dans le Règlement commun de tous les ministères ($ 65) : « La création ou la suppression des services publics du Reich se fait par règlement du Président du Reich ».

Le pouvoir réglementaire du Président en matière de l’organisation des services publics est limité :

1° Par le droit du Reïichstag d’autoriser les dépenses nécessaires ;

2° On ne peut modifier que par une loi une organisation administrative créée par la loi;

3° Le règlement ne peut élargir les droits que possède le gouvernement, ou apporter des restrictions aux libertés individuelles ;

4° De plus, l'exercice de ce pouvoir réglementaire est continuellement contrôlé par les Chambres et entraîne la responsabilité politique des ministres ayant contresigné.

2° Le Président du Reich prescrit par règlement complémentaire les détails de l'application de l’article 3 C.W. sur les couleurs et les drapeaux du Reich.

Le droit du Président de régler la forme et l’emploi du drapeau ne fait plus partie de son droit d'organiser par règlement les services publics. En effet, quand le Président s’adresse aux autorités publiques et leur prescrit le moment et la manière dont elles doivent pavoiser, il n’organise pas le service mais donne un ordre de service. Par ailleurs, en ce qui concerne la marine marchande qui ne fait pas partie des services publics du Reich, il ne peut être question d’un droit d’organisation du Président.

Antérieurement, c'était l'Empereur qui réglait la forme et l’emploi du drapeau du Reich. A l’origine, c’était en tant que commandant suprême de l’Armée que l'Empereur réglait l’'emploi du drapeau de guerre et du drapeau des services du Reich. Quant à la marine marchande, c’est la loi du 22 juin 1899 qui règle l’emploi du drapeau ($ 1, al. 3), l'obligation de présenter le drapeau devant les navires de guerre, les Forces des Côtes et à l’entrée dans des ports allemands.

D’après le paragraphe 26, alinéa 2, de la loi, le Président peut, avec le consentement du Reiïichsrat, appliquer les prescriptions de la loi concernant la marine marchande à des navires qui ne sont pas destinés au commerce. Enfin, le Président peut ($ 26a), avec le consentement du Reichsrat, étendre les prescriptions de la loi même à des bâtiments de navigation fluviale circulant exclusivement dans des eaux étrangères.

Dans certains milieux nationalistes, on a très vivement attaqué le Président pour avoir réglementé l'emploi du drapeau. On a invoqué l’article 77 C.W. d’après lequel, seul, le gouvernement peut faire des règlements complémentaires. Malheureusement, l’article 77 C.W. prévoit que le gouvernement exerce le droit de réglementation, « à moins qu'il en soit autrement disposé par la loi », ce qui est le cas ici.

3° Le Président du Reich peut en temps de guerre ou en cas de danger de guerre intervenir par voie réglementaire en matière de perte de la nationalité allemande ($ 22, al. 2, de la loi sur la Nationalité du 22 juillet 1913):

Un sujet allemand séjournant à l’étranger peut perdre la nationalité allemande si, en cas de guerre ou de danger de guerre il refusait de rentrer en Allemagne alors que le Président du Reich aurait ordonné son retour ($ 27 de la loi sur la Nationalité).

4° D’après la loi sur les fonctionnaires du Reich, c’est le Président du Reich qui décide : quelles sont les opérations militaires qui doivent être considérées comme opérations de guerre au sens de la loi; quels fonctionnaires doivent être considérés comme ayant participé à la guerre; de quelle durée a été celle-ci au cas où il n’y aurait pas eu de mobilisation ou de démobilisation ($ 49, al. 2).

Il détermine par voie réglementaire le titre, le rang et l’uniforme des fonctionnaires du Reïch ($ 17 de la loi sur les fonctionnaires du Reich).

Les fonctionnaires nommés par le Président ne peuvent accepter de gratifications ou rémunérations quelconques d’un autre Chef d'Etat ou d’un gouvernement étranger qu’avec le consentement du Président ($ 15 de la loi sur les fonctionnaires du Reich).

Les émoluments des fonctionnaires pendant des déplacements et les diverses indemnités de route sont fixés par le Président en accord avec le Reïichsrat ($ 18 de la loi sur les fonctionnaires du Reich).

5° Le Président du Reich prescrit, en accord avec le Reichsrat, les conditions de l’armement des bateaux affectés à l’émigration et au transport des passagers.

6° Les consuls du Reich ne peuvent accepter une nomination de consul d’une puissance étrangère, ni des cadeaux ou gratifications d’un gouvernement étranger sans l’autorisation du Président du Reich.

7° Enfin, d’après la loi du 7 avril 1900, le Président peut intervenir par voie réglementaire dans l’administration juridique consulaire.

SECTION III

Le pouvoir exceptionnel (dictature) du Président du Reich (art. 48 C.W.)

L'article 48 C.W. contient en réalité la réglementation de deux institutions différentes (1).

L’alinéa 1* règle le « Reichsexecution », c’est-à-dire l’action du Reich contre un pays qui ne satisfait pas aux engagements que la Constitution ou la loi lui assignent ; nous l’avons examiné au chapitre Il.

L’alinéa 2 attribue au Président du Reich des pouvoirs exceptionnels :

« Le Président peut, lorsque la sûreté et l’ordre public sont gravement troublés ou compromis dans le Reich allemand, prendre les mesures nécessaires à leur rétablissement; en cas de besoin, il peut recourir à la force armée. A cetté fin, il peut suspendre totalement ou partiellement l'exercice des droits fondamentaux garantis aux articles 114, 115, 117, 118, 123, 124, 153. »

Ces pouvoirs très larges constituent ce qu’on appelle « la Dictature » du Reichspräsident — dénomination parfaitement justifiée comme nous le verrons.

(1) Ces deux institutions étaient traitées séparément dans tous les projets mais on les a réunies en troisième lecture à l’Assemblée Nationale.

La Constitution de 1871 a traité séparément les deux institutions : Reichsexecution et état de guerre. La Reichexecution est contenue dans l’article 19, tandis que le pouvoir de l’Empereur de déclarer l’état de guerre a été traité par l’article 68.

L'état de guerre, l’irresponsabilité des autorités militaires et surtout des tribunaux martiaux ont été discrédités en Allemagne. On n’en voulait donc plus en 1919. La Constitution de Weimar ne connaît par conséquent, ni état de guerre ou état de siège, ni transmission des pouvoirs civils aux autorités militaires. Les tribunaux extraordinaires sont abolis (art. 105 C.W.). Mais, malgré cela, les pouvoirs extraordinaires du Président dépassent singulièrement ceux de l'Empereur.

L’article 68, consacré à l’état de guerre (Kriegszustand) se trouvait dans la Constitution de 1871 à la Section consacrée aux affaires militaires de la Fédération. Le pouvoir de déclarer l’état de guerre appartenait à l'Empereur en sa qualité de chef militaire.

« L'empereur peut, si la sécurité publique dans le territoire du Bund est menacée, déclarer celui-ci en état de guerre. En attendant qu’une loi du Reich vienne régler les conditions, la forme, la publication et les effets d’une pareille déclaration, les prescriptions de la loi prussienne du 4 juin 1851 restent valables. »

L'article 68 CB. ne s’appliquait pas à la Bavière où l’état de siège a été réglementé par la loi bavaroïse du 5 novembre 1912. Ce même article renvoie à la loi prussienne de 1851; or, cellelà renferme dans des limites très étroites et très strictes les conditions, la forme de publication et les effets de l’état de siège. Elle distingue l’état de siège militaire, « avec la publication de l’état de siège, le Pouvoir exécutif est transmis entre les mains du commandant militaire » ($ 4), et l’augmentation des pouvoirs civils par la suspension des droits fondamentaux, dite « petit état de siège ».

Par contre, l’article 48 ne renvoie à aucune loi puisqu’une loi complémentaire était prévue à l’alinéa 5. En conséquence, il y à une lacune dans la Constitution, lacune voulue par l’Assemblée Nationale afin de permettre au Président d’agir « pro-

visoirement » avec une très grande liberté! (2). Mais on n’a point prévu que ce « provisoire » puisse durer dix ans: on a pensé que les limites imposées à l’action du Président, notamment l’obligation de référer de toutes mesures au Reichstag, lequel peut en imposer l’abrogation et la restriction quant aux droits fondamentaux suspensibles, seraient suffisantes. Or, par un artifice d'interprétation, la pratique en est arrivée à effacer en fait toute différence entre les droits fondamentaux suspensibles et ceux qui ne le sont pas. Quant au contrôle du Parlement, il a fait faillite.

$ 1. — Délimitation de la question

Le régime créé par l’article 48 présente des analogies et, souvent même, se confond presque avec d’autres institutions bien connues.

Nous devons rechercher tout d’abord la place qu’occupe la Dictature à l’intérieur de l’organisation fédérale, puis nous l’opposerons à la théorie de l’état de nécessité et à l'institution de l’état de siège.

(2) Stenographische Berichte : (NV).

Question de la légalité des mesures exceptionnelles : t. 334, n° 1097, p. 7033; 330, 92° séance, 2877 B; 331, 118, 3742 B, 3743 A, D.

Réglementation législative :

Droit de réglementation du Président : t. 3827, 46, 1303 D; 47, 1328 A; 828, 70, 2111 D; 331, 118, 3742 B, 3743 À, D.

Nouvelle organisation légale du droit de réglementation : t. 330, 112, 3562 D; 332, 147, 4632 D, 4636 A, 4641 C, 4642 À, 4647 B.

Compétence des gouvernements des pays : 327, 47, 1328 B, C, 1335 D.

Tribunaux extraordinaires : 327, 46, 1304 A; 47, 1332 D, 1335 C, 1338 A.

Suppression des Tribunaux extraordinaires : 328, 53, 1465 D, 1479 C.

Garantie du secret des communications postales, téléphoniques et télégraphiques. Suspension de cette garantie : 227, 47, 1330 C.

Droit de propriété. Suspension de ce droit : 327, 47, 1330 B, 1332 A, C, 1334 A, 1337 B.

Verfassungs Ausschuss : (VA) :

Règlements de nécessité : 22° séance, page 233; 25° séance, page 275; 26° séance, page 288; 39° séance, page 460.