DICTATURE ET « ETAT DE NÉCESSITÉ

Le Pouvoir exécutif est lié dans son activité par la séparation des pouvoirs et aussi par l’existence des droits fondamentaux ou individuels. Mais, même dans son activité administrative, il ne peut pas rester toujours dans ces limites. Dans l’intérêt du bien public et pour sauvegarder l’existence de la Constitution elle-même, il peut être amené à sortir de ces

(3) Conflit avec la Bavière : P. Hefter, IOffR, XIII, p. 73 s.; Piloty AOfFR, t. 43, p. 308; Rothenbucher, AOfR, NF, t. 7, p. 71.

Conflit avec le Saxe : P. Hefter, IOfFR, XIII, p. 96 s.; Jacob, VDStR, Lehrer, t. I, p. 132.

limites normales. Un tel agissement ne peut être justifié qu’en tant et aussi longtemps que la sauvegarde de l'intérêt de l'Etat, ou la nécessité d’écarter un grave danger l’exigent. Deux situations peuvent alors se présenter :

A. — La Constitution ne connaît pas de droit de nécessité) et n’admet pas que le gouvernement puisse dépasser ses compétences normales. C’est la solution française, anglaise, américaine. C’était encore la solution admise pour le Reich de

« La Constitution de 1871 ne connaît pas le pouvoir de faire des Notverordnungen (règlements de nécessité). Sur ce point, il y a unanimité complète jusqu’à maintenant. Si une Constitution, comme celle du Reich, est muette à l’égard des Notverordnungen, c’est qu’elle rejette cette institution. » (Mayer Anschütz, — Lehrbuch des Deutschen Staatsrechts, p. 708, en note).

Voir dans le même sens Laband, Das Staatsrecht des Deutschen Reïches, IV vol., 1911, tome I°, p. 91.

« Dans la littérature du droit public du Reich, on est de même d’accord que, d’après la Constitution du Reich, on ne peut prendre des décrets dérogeant aux lois du Reich, pas même en cas d’un état de nécessité ou si le Reichstag n’est pas réuni. La Constitution du Reich ne contient aucune disposition sur les conditions dans lesquelles un pareil décret peut être pris, ni sur l’autorité qui serait chargée de faire de tels décrets, non plus que sur les formes et les effets juridiques de ceux-ci. »

Dans ce cas-là, on admet que l'Exécutif a abandonné sous sa responsabilité l’ordre juridique établi et il doit demander un bill d’indemnité pour la violation de droit qu’il a commise.

Remarques. — Nous devons soigneusement distinguer entre la « théorie de l’état de nécessité » en droit constitutionnel et la a théorie du droit ou excuse de nécessité » en droit international public.

Les droits de l'Etat sont limités, d’une part, à l’intérieur, par la Constitution qui impose des barrières à l’omnipotence du pouvoir exécutif ou même, dans certains pays, à l’omnipotence du pouvoir législatif. Les droits de l’Etat sont encore limités, d’autre part, dans les relations internationales par les règles reconnues du droit international public et par les traités et engagements internationaux conclus par l'Etat.

La théorie de l’état de nécessité en droit constitutionnel crée, au profit des gouvernants, la possibilité de s’affranchir des limites constitutionnelles, notamment en ce qui concerne les droits fondamentaux (ou individuels) et d’agir ainsi à l’intérieur du pays avec une plus grande liberté.

Toute autre est la théorie du « droit de nécessité » en droit international public. La question qui se pose alors est la suivante : Un Etat peut-il en invoquant un « état de nécessité » causer dommage à un autre Etat pour assurer sa propre conservation ?

Cette théorie a été longuement discutée par Grotius, Wolf, Wattel, G. de Martens, Galiani, Klüber, Hefter, Pradier Fodéré, Rivier, Piedlièvre, Hall, Oppenheim, von Liszt, etc.

Elle est l’application de la maxime « salus populi suprema lex esto ». « Il n’est jamais permis à un gouvernement de sacrifier PEtat dont les destinées lui sont confiées; le gouvernement est donc autorisé et même, en certaines occurrences, obligé pour le salut de son Pays de violer le droit d’un autre Pays. » (Rivier).

La théorie du droit de nécessité a été invoquée par les juristes allemands pendant la guerre pour justifier la violation des traités et leurs arguments ont rencontré la réprobation universelle. Mais il est erroné de prétendre que cette théorie ait été préparée par les juristes allemands avant la guerre et il est pour le moins déplacé de lier cette théorie aux œuvres de C. F. Gerber, Ihering et Jellinek.

Jellinek a cherché comment on pourrait juridiquement lier l'Etat. « Le droit de l’Etat trouve ses frontières aux droits reconnus d’autres personnalités. En reconnaissant la personnalité des Etats étrangers, il lie sa volonté et se range à l’ordre juridique international. Par la force de l’auto-limitation, il devient, d’une pure force physique, une force morale, et, de force ne connaissant pas de barrières, sa volonté s’élève ainsi à une volonté juridique limitée en face d’autres personnalités; par cela, il obtient la personnalité juridique à l’intérieur et à l’extérieur. » (Gesetz und Verordnung 1887, p. 198). I1 ne s’occupe point de la question de savoir comment l'Etat, une fois lié, pourrait se soumettre à ses engagements internationaux.

Nous tenons à établir que les défenseurs de la théorie du « droit de nécessité » n’ont jamais invoqué ni l’autorité de Jellinek, ni celle de C. F. Gerber ou de Ihering, et que, par conséquent, il nous est impossible d’accepter les développements consacrés sur ce point dans le beau traité de droit constitutionnel (p. 236) de notre savant professeur Barthélemy.

Pour appuyer notre opinion, nous invoquerons avant tout l’ouvrage bien connu de Charles de Vischer, professeur à l’Université de Gand : « La Belgique et les juristes allemands » (1916). Cet illustre auteur examine toutes les constructions bâties à la hâte par les juristes allemands, mais nous ne rencontrons nulle part — et pour cause — les noms de C. F. Gerber, Jellinek, Ihering. Puis,

nous n’avons qu’à citer le fameux livre de J. Kôhler lui-même : « Not kennt kein Gebot », dans lequel l’auteur cite et s’appuie sur saint Thomas d’Aquin, Loysel, Grotius et Puffendorf, mais nulle part il n’invoque l’autorité des juristes d’avant-guerre mis en cause par M. Barthélemy. Bien au contraire, il dit même : « Toutes les erreurs entraînent des dommages. Or, l’une des plus graves erreurs était celle qui pendant l’ère apolitique des dernières dizaines d’années a consisté à nier le droit de nécessité, » (Op. cit., p. 38).

Pour terminer, nous citerons la déclaration faite par le Chancelier Bethmann Hollweg, à la séance historique du 4 août 1914 : « Nos troupes occupent déjà le Luxembourg, bientôt elles occuperont la Belgique. Cela est contraire aux prescriptions du droit des gens. Nécessité ne connaît pas de loi, »

En invoquant la nécessité et en l’opposant aux droits des gens, le chancelier a prouvé qu’il n’a jamais entendu parler d’un « droët » de nécessité. Or, si les juristes allemands avaient vraiment préparé ces théories avant la guerre pour s’en servir plus tard, le Chancelier n’aurait pas fait cette déclaration. C’est seule-

ment plus tard qu’on a cherché à donner à cet acte une base juridique.

B. — La Constitution prévoit l’état de nécessité.

Dans ce cas-là, le gouvernement agit conformément à la Constitution en prenant des mesures provisoires, mais il doit invoquer expressément la loi fondamentale qui l’y autorise.

La plupart des Constitutions allemandes ont accordé au Monarque le droit de faire des règlements de nécessité. Ce droit était habituellement réservé pour le cas où le Landstag n'était pas réuni; de plus, les mesures prises devaient être présentées au Landstag dès sa réunion et obtenir son assentiment, faute de quoi elles devenaient nulles. En général, et surtout en Prusse et en Saxe, ces règlements de nécessité pouvaient intervenir dans toutes les matières réservées à la loi ordinaire, mais non pas dans des matières pour lesquelles une loi constitutionnelle était exigée. Le pouvoir réglementaire de nécessité allait encore plus loin en Würtenberg, en Bade et en Hesse où le Monarque pouvait prendre des mesures modifiant la Constitution elle-même.

Par contre, il était très restreint en Bavière où il n’était rien de plus et rien d’autre qu’un pouvoir de police quelque peu élargi.

Par le droit de réglementation exceptionnel attribué au Président dans l’article 48, alinéa 2, C.W., le droit de faire des règlements de nécessité est, non seulement remplacé, mais encore élargi.

1° Le Dictateur peut faire des règlements, alors même que le Reichstag est réuni, tandis que le « Notrecht » (droit de faire des règlements de nécessité) ne pouvait être exercé qu’en l’absence des Chambres.

2° Les mesurés prises par le Président dictateur ne doivent être abrogées que si le Reichstag le demande expressément, alors que les Notverordnungen devaient être présentés à l’assentiment du Pouvoir législatif, et, s’ils ne l’obtenaient pas, ils tombaient.

3° Les Notverordnungen devaient être des règlements, c’està-dire des règles générales et impersonnelles ; les mesures de dictature peuvent être des décisions d’espèce aussi bien que des règlements et même des actes de voies de fait, par exemple une occupation militaire.

Il y a donc de très grandes différences entre les mesures de la Dictature, les règlements exceptionnels et les règlements de nécessité. Mais on continue d’appeler « Notverordnungen » les règlements pris sur la base de l’article 48; c’est une dénomination impropre et il faudrait dire « Ausnameverordnungen ».