T-E PRESIDENT WILSON

cutif, comme Jes pouvoirs exécutifs de France et d'Angleterre, est bien choisi par une -Assemblée représentative et délibérante; mais en Angleterre et en France le choix est contrôlé par une législature permanente, tandis qu'ici il est fait par une Assemblée choisie ac? hoc, Assemblée qui cesse d'exister des que le but est atteint. En Angleterre le Cabinet tout entier est pratiquement électif. Les Chambres françaises élisent, suivant certaines formes, le Président chef titulaire du gouvernement, et le Président prend en considération la volonté de la Chambre quand il nomme le premier ministre, chef actif du gouvernement, qui, à son tour, s'entoure de collègues ayant la confiance de la législature. Aux États-Unis, au contraire, le Président est élu par une Assemblée représentative qui n'a rien à faire avec lui après son élection, et le Cabinet est approuvé par une autre Chambre représentative, qui n'a plus aucun rapport direct avec lui après sa nomination. Dans la pratique les électeurs chargés d'élire un président ne sont que les agents de Conventions nationales. Cela constitue plus qu'un amendement au système constitutionnel, qui voulait que tous les électeurs fussent ce que furent les premiers i< électeurs », soit des hommes hautement dignes de contianceet qui avaient carte blanche pour voter après leur élection, chacun selon sa volonté ^ »

i. JbuL, p. 263 etsuiv.

RÔLK DIT PRÉSIDENT 57

Dans le choix d'un candidat à la présidence des États Unis, les qualités d'un homme parlementaire, l'éloquence et même l'influence d'un sénateur ou d'un membre de la Chambre des Représentants ne paraissent jamais avoir exercé une influence déterminante.

« Nous sommes trop portés à croire, ajoute M. Wilson, que tout homme de bon sens et énergique peut faire de suite et sans préparation le métier de législateur ou d'administrateur. Cependant personne ne s'imagine que le commerce des tissus ou de la quincaillerie, ou môme que le métier de savetier peut être fait avec succès par d'autres que ceux qui en ont fait, péniblement et sans rien gagner, l'apprentissage, et qui se sont consacrés à se perfectionner comme commerçants ou comme savetiers. La législation, pense-t-on, est au contraire, à la portée de tous les hommes arrivés à leur majorité et doués d'un peu de finesse, un avocat peut s'occuper de législation sans abandonner sa clientèle, et tout jeune homme intelligent peut facilement acquérir l'art de faire des lois. L'Administration est confiée à un ancien soldat, à un ancien diplomate ou à un politicien populaire : et l'on croit que ces hommes naissent administrateurs. Et ainsi tous les citoyens peuvent se flatter de l'espoir qu'ils sont nés pour être can-

didats à la présidence !.., Si la Convention présidentielle choisit un membre du Congres, elle ne le choisit pas à cause de son expérience au Congrès, mais parce qu'elle lui suppose des talents qu'il n'a pas eu à déployer au Congrès... Les hommes dont la renommée n'est due qu'à des lauriers gagnés au Congrès ont rarement eu du succès dans leur candidature à la présidence. Washington était un soldat, Jefferson ne joua qu'un rôle bien effacé dans les débats parlementaires, Monroe était diplomate. »

Or, depuis quelque temps, on a pu observer une tendance à faire du poste de gouverneur des principaux Etats la fonction qui fournit l'expérience la plus apte à former des hommes capables d'exercer celle de la présidence. Dans les gouvernements de Cabinet, une longue carrière au Parlement assure au moins un long contact avec la pratique du gouvernement. Aux États-Unis, il n'y a pas ces rapports intimes entre les fonctions du pouvoir législatif et celles de l'Exécutif. Cet avancement de l'administration d'un seul État à la sphère plus vaste de l'administration fédérale est d'ailleurs en harmonie avec le plan général de la Constitution. « Les occupations du Président, très importantes quelquefois, ne s'élèvent guère, dit M. Wilson, le plus souvent au-dessus de la routine. La plupart du temps, il ne s'agit que d'administration, d'obéissance pure et simple aiux indications des maîtres de la politique, c'est-à dire des Comités

permanents. Si le droit d'opposer son veto ne faisait pas de lui une partie de la législature, le Président pourrait facilement n'être qu'un fonctionnaire permanent, le premier employé dans un système de fonctions civiles hiérarchisées avec soin et réglées d'une manière si impartiale que le plus jeune employé, en passant par la série des avancements, pourrait s'élever jusqu'à la première magistrature. Il fait plutôt, en effet, partie du mécanisme administratif que du mécanisme politique du gouvernement, et ses devoirs demandent plutôt de l'apprentissage que du génie. Si l'on pouvait trouver, dans les fonctions civiles des États, une position inférieure dans laquelle on formerait mieux des hommes pour les fonctions présidentielles, les États auraient de meilleurs gouverneurs, l'Union de meilleurs présidents et on aurait suppléé à l'un des besoins les plus importants que la Constitution avait oubliés, le besoin d'une méthode spéciale pour former des administrateurs fédéraux... On peut considérer comme un réveil du sens commun, le désir réel que montre maintenant la nation de former et de préparer les présidents dans des postes inférieurs mais similaires. »

Après son élection, le Président, « avec le consentement et après avis du Sénat », nomme ses ministres.

Dans le choix il est tenu à une grande prudence, car de ce choix, pour lequel il est responsable, dépend le succès de son administration. M. Wilson lui-même a tracé la justification de rimmense responsabilité qui incombe au Président pendant la durée de cette administration comme conséquence de ses pouvoirs si étendus.

« Afin de faire marcher votre commerce avec la rapidité et le succès que vous désirez, dit-iK vous êtes obligé de vous fier sans arrière pensée à votre principal employé, de lui donner les moyens de vous ruiner, parce que vous lui fournissez ainsi des motifs de vous servir. Sa réputation, son hoi: neur ou sa honte, toutes ses espérances commerciales dépendent de votre succès. La nature humaine est à peu près la même dans le gouvernement que dans le commerce. Le pouvoir et la responsabilité sont les éléments essentiels d'un bon gouvernement. Le sentiment de la plus haute responsabilité, les sentiments nobles et élevés que nous donne la confiance des autres envers nous, la conscience d'être dans une position officielle tellement en vue que l'accomplissement fidèle du devoir sera nécessairement reconnu et récompensé, tandis que tout abus de confiance sera découvert et châtié, — voilà les influences, les seules influences qui produisent des hommes d'Etat pratiques, énergiques et intègres. »

C'est surtout à son droit de veto que le Président doit sa puissance. Ce droit le rend puissant comme membre de la législature, et pas seulement comme clief titulaire de l'Exécutif.

Une description des fonctions présidentielles serait bien incomplète si je ne donnais pas sur ce droit de veto quelques détails explicatifs. Je puis dire qu'en Amérique, au lieu de trouver ce droit despotique et en conflit avec les mœurs démocratiques, on l'envisage de plus en plus comme une protection pour la démocratie contre une législation tendancieuse de faction ou de classe qui semble inséparable des institutions parlementaires.

Dans tous les États constitutionnels c'est la signature du Chef de l'État qui donne à une loi sa force exécutoire. Or quand un projet voté par les Chambres lui est représenté, libre à lui de le signer ou de refuser de le signer. Dans ce dernier cas, selon la Constitution des États-Unis, le Président le renvoie dans les dix jours à la Chambre d'où il émane en faisant connaître les motifs de son refus. Si les deux Chambres reprennent de nouveau le projet et le volent avec une majorité des deux tiers dans chaque Chambre, il obtient la force légale d'une loi sans que la signature du Président V soit apposée. Lorsque le projet ne réunit pas cette majorité, il est rejeté.

Le Président par le fait sait quand il serait possible de rencontrer Topposition de deux tiers des deux Chambres. D'ailleurs, il ne refuserait de signer que des projets qui ont été mal étudiés ou qui ne représentent pas à son avis le sentiment national dont il est, pendant sa présidence, le gardien choisi directement par un vote (comme nous l'avons vu) indépendant de celui du Parlement.

Or, au risque de répéter dans une certaine mesure ce que j'ai dit déjà, j'insiste sur ce point que, au lieu d'exciter le mécontentement du peuple en résistant aux décisions de ses représentants, un président conquiert le plus souvent de la popularité en faisant de son droit de veto un usage juste et courageux. Une telle attitude de sa part dénote de la fermeté, montre qu'il a une ligne de conduite et qu'il n'hésite pas à la suivre. «La nation, dit Bryce, a souyent de bonnes raisons de se défier du Congrès, qu'elle sait capable d'obéir aux plus mauvaises influences privées et de se laisser entraîner par les bruyantes factions du dehors. Elle est portée à considérer l'homme de son choix comme un protecteur contre Je Congrès. Le refus motivé du Président fut proposé, en effet, par la Convention de 1787 dans le but de protéger la Constitution et en particulier le pouvoir exécutif contre les empiétements du Congrès. Le Président a été amené à s'en servir chaque fois que le besoin s'en est fait sentir pour combattre toutes mesures

qu'il juge dangereuses, soit dans leur principe, soit dans leurs résultats probables \ »

Le succès de l'institution du veto, continue Bryce, paraît s'expliquer par deux raisons. La première est que le Président, étant un magistrat électif et non héréditaire, est responsable devant le peuple dont il tient directement ses pouvoirs. Il constitue un organe destiné à corriger la précipitation et le manque de réflexion des représentants parlementaires que les auteurs de la Constitution ont estimés être les plus redoutables de leurs défauts. Il a surtout la mission de réfréner des tendances, dont l'expérience a révélé le péril, à céder aux injonctions de groupes d'électeurs ou à leurs convoitises personnelles. La seconde raison est que le veto ne produit d'effet qu'à la condition pour le Président de réunir dans chacune des Chambres du Congrès une minorité de plus d'un tiers. Il trouve dans une minorité de cette importance, partageant sa responsabilité, un encouragement à résister aux menaces de la majorité.