LA, CA PER

(1) Ducurr, Traité, t. II, pp. 292 et suiv.

La qüestion du pouvoir discrétionnaire s’est poste en 1912 devant le Conseil d'Etat à l’occasion du recours formé par l'abbé Bouteyre qui, inscrit comme candidat au Concours d'agrégation de philosophie, avait été, à raison de sa qualité de prêtre, rayé de la liste des candidats par le ministre. Le Conseil d'Etat déclara sans hésitation le recours recevable. (Cité par Ducuir, Op cit.

ITT, p. 133.)

toutefois loin d’être toujours appliquée; mais c’est seulement quand elle le sera que l’égale admissibilité de tous aux charges et emplois publics cessera d’être une trompeuse formule pour être enfin respectée et mise en œuvre.

$ 4 — L'égalité des charges militaires.

Jusqu'ici nous avons vu l'égalité civile réclamée au nom de l’idée de droit, c’est au nom de l’égalité des devoirs que se pose la question de légalité des charges militaires. Mais vardons-nous du paradoxe de l'égalité qui va réapparaître ici (F):

Tous les Français en âge et en état de porter les armes doivent-ils le service militaire ? Incontestablement, oui. Tous les citoyens quels qu’ils soient jouissent des avantages sociaux que leur assurent les services publics de la nation dont ils font partie. Se préparer à la défendre par l’accomplissement du service militaire en temps de paix, répondre à l’ordre de mobilisation et combattre en temps de guerre constitue un devoir qu’on ne peut discuter dans l’état actuel des relations internationales qui n ’assurent point d’une façon suffisante que les intérêts d’une nation seront respectés et protégés, si les citoyens ne sont pas en état de le faire eux-mêmes. On peut le regretter, mais il faut voir les choses comme elles sont. Dans létat actuel l’organisation d’une armée forte est une nécessité vitale et le service militaire obligatoire et personnel s’impose à tous en temps de paix, de même qu’en temps de guerre tous les Français valides doivent être appelés aux armées. Cela n’est point contesté en général. Mais faut-il aller plus loin et dire comme les partisans de légalité absolue : non seulement les Français doivent le service militaire, mais ils le doivent tous d’une

(r) Larrmre, Le Paradore de l'Egalité,

manière égale, c'est-à-dire tous les citoyens quelles que soient leurs aptitudes, doïvent-ils passer un temps d’égale durée au régiment ? C’est ici que commence le paradoxe de l'égalité qui conduit à ceci : « Egalité pour ceux qui sont au-dessous de la moyenne, inégalité pour ceux qui sont aüdessus. »

La Déclaration des Droits de 1789 proclame que les hommes naissent libres et égaux en droits; elle ne prohibe pas cependant les distinctions sociales, mais ne les autorisent que basées sur l'utilité commune. Or ici, l’idée de justice sociale et d'utilité commune exigent-elles que tous les Français fassent rigoureusement la même durée de service militaire ? Nous ne le pensons pas.

Une seule chose importe, c’est que chaque soldat soit apte à bien remplir le rôle qui lui est confié. En un mot, c’est la question de la préparation militaire qui est essentielle; mais rien ne dit que l'égalité exige un temps de service rigoureusement égal pour chacun.

Les partisans de l'égalité absolue pour qui comptent seuls les individus, abstraction faite du groupe social dont ils font partie, disent avec leur logique simpliste qui néglige les réalités sociales : Tout individu en vaut un autre, donc èn matière de service militaire, chacun doit passer un temps égal sous les drapeaux.

Quant à nous, nous concluons au contraire en considération des aptitudes de chacun, du rôle qu’il est appelé à à remplir et de l’utilité commune.

Le jeune homme instruit apprendra généralement le métier militaire beaucoup plus vite que celui qui ne Pest pas. Est-il juste et utile de maintenir le premier sous les armes jusqu’à ce que l’autre ait terminé son instruction militaire, alors qu’il pourrait plus utilement pour lui-même et pour la société reprendre ses études ou son métier interrompus ! Ou encore, parce qu’il faudra plus longtemps pour formér un officier de tel jeune homme instruit, qui se montre apte à assumer um commandément et des résponsabilités, faudra-

t-il maintenir aussi longtemps sous les armes le simple soldat dont l'instruction a demandé moins de temps ? Parce “qu’il faut plusieurs années pour former un pilote-aviateur expérimenté, faut-il exiger du fantassin, dont l’instruction militaire est moins complexe, une égale durée de service ? Nal n’oserait raisonnablement et en toute justice le soutenir. L’instruction du soldat achevée, celui-ci doit être renvoyé dans ses foyers, quelque temps qu’il ait mis à la parfaire. Aussi l’article 8 de la loi militaire de 1913 qui portait que : « Tous les hommes reconnus aptes au service militaire sont tenus d'accomplir effectivement la même durée de service militaire », s’il posait un principe non contesté aboutissait en fait à l’inégalité. |

Depuis, des atténuations ont été apportées à la rigueur de ce principe. Ainsi, lors de l’appel de la classe 1920, le gouvernement a été autorisé à incorporer le 15 mars 1920 les jeunes gens de cette classe, sauf les étudiants ou les recrues originaires des régions dévastées ou y résidant.

La durée maximum du service militaire une fois fixée, seule doit être prise en considération la durée nécessaire à la complète instruction militaire; cette durée varie forcément avec les individus et les spécialités, mais la justice, l'égalité proportionnelle et l’utilité commune n’en demandent pas davantage. Un moyen s’offre d’ailleurs de concilier les extrêmes : c’est de recourir à une sérieuse préparation militaire de la jeunesse. Cela a été compris et mis en œuvre, mais d’une façon peut-être encore imparfaite et pas assez généralisée. Notre point de vue n’exelut pas non plus l’armée de métier dont l’utilité s’impose incontestablement. Mais nous abordons par là le côté technique du problème qui est hors de notre sujet. :

La nouvelle organisation militaire en cours de réalisation s'inspire d’une conception réalisant une plus juste égalité pour la détermination des obligations militaires, suivant la situation et les aptitudes de chacun. Mais d’autre part, l’expérience de la dernière guerre a dicté une nouvelle organisa-

tion de la défense nationale qui exige désormais que dans la mesure du possible, « chacun ait sa place marquée dès le ‘temps de paix pour servir». La nouvelle conception se résume dans la formule « la guerre totale ». Elle implique la préparation à la défense du territoire non seulement par les armées et les flottes, mais par la nation tout entière. Cette formule n’est pas absolument nouvelle. Nous avons déjà rapporté le décret de la Convention qui l’avait instituée par mesure d'exception. Le projet de loi sur lorganisation du temps de guerre déjà voté par la Chambre, pose désormais l'égalité de tous pour l’accomplissement du devoir de défense nationale.

On a considéré qu’en temps de guerre le gouvernement doit pouvoir disposer de la totalité des ressources du pays en personnel et en matériel. Outre la loi sur « l’organisation vénérale de l’armée », la Chambre a voté une loi sur « lorganisation du temps de guerre », dans le but d’organiser d’une façon méthodique l’activité de fa nation en vue de la guerre. En application de l’égalité de tous devant le devoir de défense nationale, il a été décidé : « 1° Que tous les. Français et ressortissants français, quels que soient leur âge et leur sexe, tous les groupements légalement constitués, sont astreints au « devoir de défense nationale », c’est-à-dire tenus de participer, au poste où ils peuvent rendre les meilleurs services, soit à la défense du pays, soit à l’entretien de sa vie matérielle et morale; 2° toutes les ressources maté-rielles sont placées sous le contrôle du gouvernement, qui peut en réglementer ou en suspendre l’utilisation, la eircu-. lation, ia détention, la mise en vente, les taxer ou en ration-- 1er la consommation », ce qui constitue une notable extension du droit de réquisition. Il serait hors du cadre de cette étude d'analyser l’économie de ces lois. Il suffit, après avoir signalé légalité nouvelle qu’elles consacrent, d’en examiner certaines conséquences. Ces mesures paraissent à très juste titre découler des expériences de la dernière guerre et constituent des actes de haute prévoyance qui s’imposent au gou:.

vernement. Mais il faut par contre constater qu’en temps de guerre elles font de tous les citoyens du pays des combattants. Or, jusqu'ici, la coutume et les conventions internationales distinguaient d’une part les combattants, d’autre part les non-combattants; ces derniers étant protégés dans leurs biens et dans leur personne par des règles, hélas ! non toujours respectées, mais cependant unanimement admises. Elles constituent toujours les garanties les. plus sûres contre l'extension des calamités et des destructions de toutes espèces que la guerre traîne après elle. Désormais, la distinction signalée deviendra difficile. La mauvaise foi pouvant facilement jouer, les dernières barrières protectrices, résultats de longs efforts de notre civilisation, risquent de tomber pour laisser le champ libre à toutes les barbaries. Et pourtant, ces règles humanitaires, dont la sanction et le frein sont presque unanimement de nature morale, ont besoin plus que jamais d’être affermies, de s’ancrer dans les consciences de tous les peuples, si, comme le disait très justement M. Briand ces temps derniers, le respect des « frontières de papier » dépend du développement et de la reconnaissance du droit international.

De même on considérait jusqu’à ce jour que la guerre constitue une relation violente d’Etat à Etat, et qu’en principe les biens des particuliers doivent être respectés. La formule nouvelle de l’égalité de toutes les personnes et de tous les biens devant le devoir de défense nationale ne vientelle pas détruire le fondement de cette autre règle protectrice ? Autant de questions troublantes qui relèvent du Droit international public et qui feraient à elles seules l’objet d’une longue étude. Mais il suffit de les avoir signalées pour en comprendre toute la gravité et toute l’importance,

$ 5. — L'égalité devant l'impôt.

Le principe de l'égalité de tt les citoyens dr les chafges publiques est incontestable, De même que l'égalité

de devoir impose l’égalité des char ges militaires, elle impose également l'égalité devant l'impôt. Le paiement de l'impôt est un devoir social. Mais pourquoi en est-il ainsi ?

Pour nous ce devoir découle de la constatation de faits dont l’évidence parle d’elle-même. L'Etat résulte de l’ensemble et de la coopération de services publics. Ceux-ci ont été institués par pure nécessité, pour coordonner, diriger ou protéger l’organisation qui résulte du lien social, de la solidarité nationale. Le fonctionnement de ces services publics qui sont ainsi une nécessité exige des ressources. Jusqu’ici on n’a pas trouvé d’autre nerf que l’argent à ces activités, et seuls les contribuables pour l’intérêt desquels elles fonctionnent peuvent fournir les ressources nécessaires. L’impôt est donc une nécessité vitale, par suite son acquittement est un devoir vital. Comme tous les citoyens participent à cette solidarité sociale et que les services publics sont institués dans l'intérêt de chacun, tous doivent également payer l’impôt., Mais si, par extraordinaire, l'Etat pouvait un jour trouver des ressources suffisantes dans ses domaines propres, le payement de l’impôt qui ne serait plus justifié par le fait d’assurer le fonctionnement des services publics cesserait, par là, d’être un devoir social.

Cette conception réaliste du fondement de l’impôt et de l'égalité des citoyens devant les charges fiscales nous permet de rejeter tout de suite toute conception qui assignerait à l'impôt soit un but moralisateur, soit un but de nivellement social. Les individus en société n’existent pas pour les services publics; mais au contraire ceux-ci sont faits pour les individus. Tout autre raisonnement conduit à mettre à la merci de telle ou telle classe, telle autre catégorie de citoyens et par là ouvre la porte à l’arbitraire et aux atteinies à la liberté, sans qu’il soit possible d’en indiquer la limite. Cela ne veut pas dire que l’Etat doit se désintéresser des maux dont souffre telle ou telle classe; mais le remède doit en être cherché ailleurs que dans les mesures fiscales dirigées vers les classes jugées favorisées. L'égalité de misère

TA

est un idéal ni juste, ni souhaïtable. Il n’est pas certain non plus que si l'impôt était dirigé comme arme de combat contre une classe donnée, le nivellement de la fortune pût étre atteint. Quand la fiscalité devient trop forte, l’évasion de la matière imposable prend vite de grandes proportions. Et, d’autre part, rien n’assure que céux qui seraient visés ne réussiraient pas à rejeter par incidence l’impôt sur ceuxlà mêmes qu’il se proposait de protéger. Pour ces raisons, ce but donné à l’impôt doit être écarté.

: D’autres fondements ont été donnés au devoir fiscal. Il n’est pas inutilé de les connaître, car suivant la base assienée à ce devoir, la manière dont apparaît la réalisation de l'égalité devant l'impôt peut varier notablement,

On'considère parfois l’impôt comme le prix des services rendus par l'Etat. Certains concluent que l’Etat rend davantage de services aux riches et que pour cette raison ceux-ci doivent payer davantage. Mais ce critère n’est pas du tout certain. Par exemple, les services d’assistance, d’instruction publique, etc., servent beaucoup plus aux pauvres qu'aux riches. Ainsi, dans cette théorie, ces derniers devraient payer ‘moins; nul ñe soutiendra ie sérait là une + parfaite SL RUE :

* Faut-il voir comme Proudhon un contrat d'échange dans “Fimpôt, qu’il définit « là quote-part à payer par chaque “citoyen pour la dépense des services publics. L’impôt est un échange (1). > :

” « Cette conception est beaucoup trop étroite. Une foule de dépenses faites par l’État ne représentent nullement des services rendus (2). » Ce ne sont pas ceux qui reçoivent le plus de l'Etat qui payent le plus d’impôts; d'autre part, dans l’ordre pratique, le système fiscal demanderait une multitude de taxes fiscales et deviendrait d’une complexité effrayante où les erreurs et les injustices se glisseraient bien aisément.

: (r) ProuDHow, Théorie de Fimpôt, 1868, p. 40. (2) À. GiraurT, Législation Financière, 1923, p. 353.

Une autre opinion voit dans l’impôt une prime d’assurance. C’est la conception de Montesquieu qui écrit : & L’impôt est une portion que chaque citoyen donne de son bien pour avoir la sûreté de l’autre ou pour en jouir plus agréablement (1). ÿ Cette théorie fut également celle de Thiers qui soutenait que « chacun doit contribuer aux dépenses publiques, proportionnellement à ce qu’il gagne ou à ce qu'il possède, pour la raison fort naturelle que l’on doit concourir aux frais de la protection sociale suivant la quantité des biens protégés » (2). Emile Girardin, qui fut aussi un fervent adepte de cette théorie, définit l’impôt : « La prime d’assurance payée par ceux qui possèdent pour s'assurer contre tous. les risques de nature à les troubler dans leur possession ou leur jouissance (3).» Cette théorie n’est qu’une forme renouvelée de celle de Vauban qui écrit dans la Dime Royole : « Il est d’une évidence certaine: que tous les sujets de l'Etat ont besoin de sa protection, sans laquelle ils ne sauraient subsister. Il. Que le prince, chef ou souverain de cet Etat, ne peut donner cette protection si ses sujets ne lui en fournissent les moyens. » Dans cette théorie l'égalité devant l’impôt demanderait que l'Etat appréciât pour chaque contribuable le degré de protection qu’il demande ou de risque qu’il fait courir à la collectivité. C’est une impossibilité. D’autre part, il est certain que si l'Etat joue dans une certaine mesure le rôle de protecteur, il en joue bien d’autres, notamment dans les fonctions de prévoyance et de direction. Comment les apprécier pour chaque individu ? Les plus choquantes inégalités en résulteraient. Pareillement l’impôt ne peut être considéré comme la rétribution des frais généraux de la production nationale. L'Etat n’est pas une usine. Ces conceptions qui se rattachent soit à l’hypothèse du contrat social, soit à une conception matérialiste et purement économique, apparais-

(3) Esprit des Lois, I1-1.

(4) SELIGMAN, L'impôt progressif, p. 166.

(5) RS Op. cit., p. 168. .

sent donc basées sur des hypothèses indéfendables qui n’assurent aucune base sérieuse à l’égalité devant les charges fiscales.

L'égalité est la règle universelle de l’impôt. Elle trouve son fondement comme l’impôt lui-même dans la nécessité d’assurer le fonctionnement des services publics utiles à tous. Elle doit s’entendre uniquement en ceci que l’impôt ne doit pas peser plus lourdement sur telle classe de citoyens que sur telle autre. « De même qu’un gouvernement, dit Stuart Mill, ne doit faire aucune distinction de personnes ou de classe quant à la force des demandes que les individus lui adressent, de même les sacrifices qu’il leur réclame doivent porter, autant que possible, avec la même pression sur tous (1), »

L’article 13 de la Déclaration des Droits de 1789 dit : « Pour l'entretien de la force publique et pour les dépenses d'administration, une contribution commune est indispensable; elle doit être également répartie entre les citoyens en raison de leurs facultés (OA A à

La formule implique que si tous les citoyens doivent payer l’impôt, tous ne doivent pas le payer également. On ne peut songer ailleurs que dans les sociétés primitives où les différences économiques varient peu d’individu à individu, à établir une capitation uniforme pour tous les membres du groupe, Dans nos sociétés évoluées, l’impôt doit varier en considération de la fortune de chacun. C’est un principe de justice qui s'explique par lui-même. C’est ce qu’expriment les: Déclarations de 1789 et de l’an III en disant que « l’impôt doit être réparti entre les citoyens en raison de leurs facultés » — et par les chartes de 1814 et 1830, ainsi que la Constitution de 1848, par la formule que « l’impôt doit être établi en proportion des fortunes ».

(1) Cité par JÈZE, Cours de Science des Finances, p. 651, n° 30.

(2) Déclaration de lan III, art. 16; Constitution de l'an III, art. 306; Chartes de 1814 et de 1830, art. 2; Constitution de 1848, préambule VII et art, 15.

RS Ye

Ce point nettement établi est unanimement accepté aujourd’hui au nom du principe d'égalité. Tous les citoyens doivent payer l'impôt en proportion de leur fortune. La conception exprimée par la réponse de l’archevêque de Sens à Richelieu, à savoir « que le peuple contribue par ses biens, la noblèsse par son sang, le clergé par ses prières », nous paraît aujourd'hui archaïque et comme reflétant un égoisme et un privilège inadmissibles dans nos sociétés modernes. La question qui se pose aujourd’hui est cependant plus précise. Il s’agit de savoir en quoi consiste la proportionnalité que l’on proclame et si, d’autre part, deux individus ayant un même capital ou jouissant d’un même revenu doivent toujours payer une somme identique d’impôt, où bien si l’Etat doit, eu égard à certaines considérations de fait ou de personne, demander à chacun des sommes inégales, dans le but de réaliser une plus stricte égalité. En un mot le principe d'égalité réclame-t-il la réalité ou la personnalité, la proportionnalité ou la progressivité de l’impôt ? Telles sont les questions délicates que soulève ici le principe d'égalité. Nous allons les examiner d’abord d’une façon théorique, secondement dans leur application dans la législation fiscale moderne; enfin nous nous demanderons quelles devraient être à notre sens les mesures qu’impose le principe d'égalité tel que nous l’avons dégagé, c’est-à-dire le principe de l'égalité proportionnelle en conformité de l’idée de tustice et de solidarité sociales.

Il faut d’abord s’entendre sur la terminologie. Le système proportionnel et le système progressif n’expriment pas des choses absolument différentes quant au fond. La progression n’est, eñ effet, qu’une sorte de proportion. Il faut définir l'impôt proportionnel celui « qui augmente dans la même raison que‘la valeur imposée » — le taux restant le même —- et l’impôt progressif « celui qui augmente plus qu’en proportion de la valeur imposée » (1), le taux changeant

\ (1) Axix, Science de Finances, 1921, pp. 438 et suiv.

avec la somme imposée. Il s’agit donc en somme de deux modes d'application du système proportionnel. D’un côté une proportion uniforme, la même quelle que soit la somme considérée; de l’autre des proportions différentes juxtaposées ou superposées; chacune de ces proportions successives pouvant varier soit par la détermination des paliers, soit par le choix du taux applicable à chaque tranche du revenu. Quant à l’impôt réel, écrit M. Doumer, « c’est celui qui s’attache à la matière imposable sans tenir compte de la personne du contribuable, de sa situation, de son degré d’aisance », et l’impôt personnel est, au contraire, « celui qui vise les biens, mais en tenant compte du contribuable qui en jouit et du degré d’aisance qu’il lui procurent (1). >»

On voit par ces définitions que la question de la réalité ou de la personnalité de l’impôt se rattache par les conséquences qui en découlent à celle de l'égalité devarit l’impôt: Les partisans de la proportionnalité pure et simple réclament en général la réalité de l’impôt comme offrant seule des garanties au point de vue de légalité. Les partisans de la progressivité demandent la personnalité de l’impôt comme étant la seule capable d’assurer l'égalité des sacrifices. Nous

verrons ce qu’il y a lieu d’en penser.

Les partisans de la proportionnalité pensent que, seule, elle assure une parfaite égalité parce que dans ce système toutes les valeurs sont atteintes d’une façon identique, avec une uniformité mathématique et que, du moment que chacun paye en proportion de ses facultés, la justice fiscale est satisfaite. C’est ce qu’on traduit en disant que la proportionnalité assure l’égalité des quotes-parts. La justice, dit-on, ne demande pas autre chose. « Les sujets d’un Etat, dit Adam Smith, doivent contribuer au soutien du gouvernement, chacun le plus possible, en proportion de ses facultés, c’est-à-dire en proportion du revenu dont il jouit sous la protection de l'Etat. » Cet impôt satisfait en outre à la

(NCité par ANCGIRAUL NO «cit, p.840.

justice sociale en ce sens, ajoute-t-on, qu’il est certain; or, il y a plusieurs manières de comprendre la progressivité, tandis qu’il n’y a qu’une seule façon de comprendre la proportionnalité. En outre, ne visant pas les personnes, mais les biens, il est un instrument de paix sociale.

À ces raisons, ceux qui pensent que seule la progressivité peut réaliser l’égalité devant l’impôt répondent : La seule égalité fiscale est celle qui impose à chacun un effort égal pour le payement de l’impôt. L'égalité est ici recherchée dans l’idée du sacrifice égal ; ou bien encore en se basant sur les facultés proprement dites, entendues dans le sens de revenus, on recherche la plus ou moins grande facilité qu’a le contribuable pour acquitter l’impôt, l'égalité consistant à proportionner l'impôt à la facilité de payement. Cette conception de l’impôt basée sur l'égalité des sacrifices a trouvé une explication plus scientifique dans la théorie phychologique de l’utilité finale Elle est basée sur la notion de relativité. Elle consiste à dire qu’une certaine somme procure d’autant plus de jouissance qu’elle paraît plus nécessaire et que le revenu dont elle fait partie est plus faible. Sa disparition est d’autant moins sensible que le revenu est plus grand. Ainsi un prélèvement de 1/10 sur 1.000 francs sera plus sensible que celui de 1/10 sur 100.000 francs. Le contribuable qui, dans cet exemple, devrait prélever 100 francs d’impôt sur un revenu de 1.000 franes serait vraisemblablement obligé de se priver de dépenses nécessaires; tandis que celui qui aurait 10.000 francs sur 100.000 francs verrait cette restriction porter seulement sur des dépenses superflues. Aïnsi le sacrifice ne serait point égal, d’où on en conclut que la proportionnalité pure et simple ne saurait établir l'égalité des sacrifices devant l’impôt.

La théorie de l’égalité des sacrifices conclut ainsi à dire que l’impôt, pour respecter l'égalité, devrait être d’autant plus élevé que le contribuable est plus riche. En effet, &« toute satisfaction des besoins humains implique l’exis-