André Tardieu, lo Conférence d'Algésiras, p

2. Note remise par lo prinre do Rndolin ;"i M. Rom ici', l't (iiiii 19n.". Livre jaune, /ftzV/., pp. 242-244.

3. L'nccord ôlait coiiï^talé par un ('cliaiigo do lollres onlro M. Rouvier et lo prince de Radolin, cl une dôciaralion, du S juillet; les lettres portaient que « le gouvernomont imj)érial ne poursuivrait, fi la conrérenceproposée par le sultan du Maroc, aucun but qui conipioniil les légitimes intérêts de la France dans ce pays, ou qui fût contraire aux droits de la France résultant de ses traités ou arrangements et enharmonie avec les principes suivants: Souveraineté et indépendance du sultan ; intégrité de son empire; liberté économique, sans aucune inégalité ; utilité de réformes de police et de réformes tinancières dont l'introduction serait réglée, pour une courte durée, par voie d'accord international. Reconnaissance de la situation faite à la France au Maroc par la contiguïté, sur une vaste étendue, de l'Algérie et de l'empire chérifien et par les relations particulières (jui ou lésultent entre les deux pays liiuitrophes, ainsi que par l'intérêt spécial qui s'ensuit pour la France à ce que l'ordre règne dans l'empire chérifien ■>. La déclaration ajoutait rengagement des deux Puissances « de faire donner au sultan du Maroc ties conseils ])ar leurs représentants, d'un commun accord, en vue de la fixation du programme qu'il pro])oserait à la conférence sur les bases indi(piéos dans les lellies » précédentes. Y. Lirre joiine, Affaires du Maroc, 1901-l'.iO.'5, pp. 2r.i-2r.2.

r.T LA OUliSllON Dr MAHOC 177

avait fail |ticuvc d'un exlrOine cs|)riL de coiuilialioii ; rAllcniaL;ne avait poursuivi son but avec àpicté, mais elle s'était içardôe de Ii' dt'passcret de IVriiiri- toute issue paeili(iue. L'accord dos deux Puissances, eu saisissaut le concert européen, allait permettre à celui-ci d'apaiser le dilTérend. L'entente du S juillet n'avait fait que poser quelques jalons vers l'accord final; elle s'était faite sur des formules plus que sur les idées; elle n'avait pas arrêté un programme ; elle avait seulement ouvert la voie à des négociations nouvelles d'où pourrait sortir un programmeàrecommauder au sultan. Ni cesnégociatious nouvelles, ni le second accord, conclu le 28 septembre, ne devaient rétablir l'harmonie et dissiper l'équivoque.

Le gouvernement français s'était Ilatté, en évitant les formules trop précises, de sauvegarder sa candidature à la |)répondérance. S'il avait dû consentir à l'introduction des réformes par \oie d'accord international, il avait conservé l'espoir d'obtenir un mandat exclusif — ou à tout le moins prééminent — pour présider à leur accomplissement. Les vues de l'Allemagne étaient tout autres. Si le prince de Bùlow avait annoncé le dessein de se moidrer conciliant après l'acceptation de la conférence ', il avait eu soin d'indiquer que cette acceptation impliquait naturellement une organisation internationale de la banque du Maroc pour assurer la réforme financière et, en dehors de la région frontière d'Algérie, une organisation internationale de la police et de l'armée marocaines,

La division par zones, confiées aux soins des diverses Puissances, avait, en ce qui concerne la réorganisation de la police, les préférences du chancelier impérial'-.

1. M. Bihourd à M. Bouvier, l'i-i jiiii) 1905, Livre jaune, ibid., pp. 240-

2. \'. dépéclie du chancelier impérial à l'ainbassadeur impérial à Paris, 16 juin 190.^. Livre blanc, p. 11 et note remise par le prince de Hadolin, Livre jaune, mi. 284-235.

Elle eût permis, sans doute, de marquer le lot de l'Allemagne pour l'éventualité d'un partage de Tempire chérifien. En tout cas, l'Allemagne entendait que l'exécution des réformes, aussi bien que leur introduction, fût œuvre internationale et non œuvre française.

Pour obtenir le champ libre au Maroc, il eut évidemment fallu que le gouvernement français consentît à l'abandon ou tout au moins à un relâchement sensible de l'amitié anglaise. A ce prix, il ne semble pas douteux que l'Allemagne se fût montrée accommodante. Le prince de Bûlow avait montré la voie à M. Bihourd, en lui déclarant, le !>3 juin, qu'un conflit entre rAllemagne et la France « ne pourrait venir que d'une cause plus générale » que la question marocaine ^ Mais le gouvernement français, froissé de la rudesse des procédés allemands, entendait, avant tout, maintenir son droit de choisir et de ne pas subir ses amitiés. Aussi, des négociations laborieuses n'eurent-elles pour conclusion qu'un projet de programme encore ambigu.

L'accord du 28 septembre igo-j proposait au sultan d'inscrire à Tordre du jour de la conférence « l'organisation, par voie d'accord international, de la police hors de la région frontière » ; il n'excluait pas, comme le demandait l'Allemagne, la possibilité d'une organisation par les soins de la France, mais il ne présageait pas, comme l'eût désiré le gouvernement français, l'attribution d'un mandat exclusif au profit de la France. 11 proposait la créalion d'une Banque d'Etat marocaine, mais

1. <' Le prince de Biilow, écrivait M. Dihourd à M. Houvier, le 23 juin, a largement marqué son désir du rétablissement de très bonnes relations avec la France ; il m'a expliqué comment, selon lui, la conférence conduirait à ce but; sans vouloir récriminer ni attaquer personne, il m'a déclaré que " FAllemagne ne j)Ouvaii faire aujourd'hui ce qu'elle aurait certainement pu faire il y a un an » et, a-t-il ajouté en souriant, « ce qu'elle pourrait peut-éfre faire dans un an ». Il estime que la question marocaine ne saurait être la cause ni le prétexte d'un conllit entre les deux pays ; ce conflit ne pourrait venir q»ie d'uno cause plus î,'énérale ». 'V. Liin-e jaune, ihid., p. 211.

il ne spôoilinil pas ([iicls stu-iiioiil les aclioniiaires cl les (lirecleurs fie celle Banque'. Il laissail place aux propositions contradictoires ; il ouvrail. à la conférence, la tilche délicate de préjiarer les transactions délinilives. Par là même, il remettait, au concert des Puissances, le soin, sinon de dicter la paix, du moins d'en fixer les conditions.

En droit, l'Allemagne, comme la France d'ailleurs, conservait la l'acuité de se montrer intransigeante et de déterminer, par là, léchée des délibérations communes. Mais, après avoir agité la menace d'une guerre pour obtenir la conférence, elle aurait eu plus que mauvaise grûce à rendre la conférence inutile. Si elle demeurait libre de soutenir ses prétentions, elle était moralement obligée de tenir compl«; des vœux de l'Europe. I^our assurer son succès, elle devait se garder d'en abuser. Le seul fait de la réunion de la conférence impliquait d'énormes concessions de la part de la France. Le gouvernement impérial avait vu juste, en en déduisant l'ex-

1. V. Livre jaune. Affaires du Maroc, 1901-1905, p. 'Son et suiv. L'accord était ainsi tormulé : « Les deux gouvernements se sont mis d accord pour proposer au sultan le projet de programme suivant, élaboré en conformité des principes adoptés dans l'échange de lettres du 8 juillet: I. — 1" Organisation, par voie d'accord international, de la police hors de la région frontière ; 2" Règlement organisant la surveillance et la répression do la contrebande des armes. Dans la région i'roidiére. l'apidicatioM de ce règlt>iiieri! restera rallaire exclusive de la France et du Maroc. — II. — Réforme financière. Concours financier donné au makhzen par la création d'une Banque d'État avec privilège d'émission, se chargeant des opérations de trésorerie et s'entremettant pour la frappe de la monnaie, dont les bénéfices appartiendraient au makhzen. La Banque d'État procéderait à l'assainissement de la situation monétaire. Les crédits ouverts au makhzen seraient employés à l'équipement et à la solde des troupes de police et à certains travaux publics urgents, notamment à l'amélioration des ports et de leur outillage. — IIL — Étude d'un meilleur rendement des impôts et de la création de nouveaux revenus. — IV. — Engagement, par le makhzen. de n'aliéner aucun des services publics au profit d'intérêts particuliers. Principe de l'adjudication, sans acception de nationalité, pour les travaux publics. »

clusion de toute prépondérance française au Maroc. I! est évident que, dans des délibérations communes, Tavantage ne saurait être à qui réclame des privilèges, mais à qui demande l'égalité ou du moins la participation de tous aux mesures dictées par l'intérêt collectif. Le concert des Puissances ne pouvait qu'être favorable à l'organisation d'un contrôle commun sur les réformes réclamées par l'initiative française ; il ne pouvait remettre la direction de ces réformes aux mains de la France. Les Puissances les plus désintéressées dans la cause devaient préférer les solutions qui leur donneraient un rôle, à celles qui ne leur en laisseraient aucun. D'ailleurs le consentement du Maroc, aussi bien que celui de l'Allemagne, était nécessaire au succès ; comme celui de l'Allemagne, il ne pouvait être attendu qu'à la condition d'écarter toute menace de domination française, par la garantie d'une surveillance et d'une collaboration internationales, La F'rance ne pouvait pas ne pas se rendre compte de la nature des choses et de la nécessité de sacrifices ré[)ondant au vœu général. Si M. Rouvier parut, au Parlement français, revendiquer encore le droit à la [trééminencc au Maroc ', ses instructions furent plus souples que ne

1. « Ce n'est i)oint une discussion de juristes qui s'ouvrira à la conférence, disait M. Houvier, dans une déclaration lue à la Chambre des députés, le 10 décembre l'JOô. La ([ucstion qui se pose devant elle est simple. Chaque Puissance a ses droits au Maroc : ils ne sont pas contestés. Chaque Puissance y bénéticie de traités : il n a jamais été question d'y porter atteinte. Cha([ue Puissance, enlin, dans une mesure quelconque, peut faire valoir ses intérêts. Ces intérêts doivent être respectés. Mais ce (jue nous avons le devoir de montrer à la Conférence, c'est la qualité spéciale de nos droits et l'importance de nos propres intérêts.

« Nos droits dabord. Il ne s'agit pas du régime de noire frontière algérienne, qui reste du ressort exclusif de la France et du Maroc, c'est là une réserve explicitement sanctionnée par le protocole du y juillet et confn-mée le 28 septembre.

« Mais la situation particulière (jue nous occupons au Maroc ne résulte pas seulement de la contiguïté de nos frontières ; notre droit a une portée plus générale. Il consiste en ceci que la France est puissance musulmane dans l'Afrique du .Nord: (pjc nous avons à y main-

DT i.A oi'i:ï;tio.\ mi mahoc 481

semblnil raniioucer son langage. Il n'eiiUMidait pas, par une intransigeance tardive, dcHrnire l'elTet des concessions déjà consenties pour assurer le maintien de la [)aix.

La conlerence, provoquée par le sultan du Maroc, se réunit, après entente avec l'Espagne, à Algésiras, le 16 janvier kjoG. La jirésence de la lîussie, puissance étrangère à la convention de Madrid de 1880, y soulignait l'action du concert européen. En dehors des six grandes Puissances de l'Europe, la Belgique, TEspagne, les États-Unis d'Amérique, le Maroc, les Pays-Bas, le Portugal et la Suède y étaient représentés, en qualité de signataires de la convention de 1880.

Les divers Etats appelés à délibérer ajjporlaient à la conférence des dispositions dilîérenles '.

L'Angleterre était résolue à soutenir énergiquement les demandes de la France. Elle nous avait promis, dans l'accord du 8 avril 1904, le soutien de sa

tenir et à y pré&orvor iiolic autorité sur une poitulatiuii de six millions d'indigènes en contact avec 700.000 colons européens, que la communauté de langue, de religion, de race qui rapproche celle population de celle du Maroc, la rend sensible à toutes les excitations que peut développer, dans l'État voisin, soit l'absence de gouvernement régulier, soit la constitution d'un gouvernement hostile. Nous sommes donc fondés à réclamer l'existence, dans l'empire chéritien, dun pouvoir à la fois traditionnel et obéi partout et, d'autic part, à nous assurer que ce gouvernement ne sera jamais amené à user de son autorité pour menacer notre territoire et troubler notre colonie. — Rien nest plus réel que ce droit. Il n'atteint aucun droit étranger. Il irarantit celui de toutes les Puissances civilisées... Des négocialions qui ont aboMli aux accords du S juillet et 28 septembre, nos

droits sont sortis, sinon tous reconnus, du moins tous préservés

Des droits aussi légitimes, des intentions aussi modérées que les nôtres ne sauraient se heurter, d'aucun côté, à une opposition irréductible ».

Revendiquer le droit à nous assurer que le gouvernement marocain ne serait jamais amené à user de son autorité pour menacer notre territoire et troubler notre colonie, c'était renouveler les théories de M. de Metternich sur le droit d'intervention et réclamer un protectorat, au moins virtuel, sur l'empire chérifien.

1. V. sur les dispositions des Puissances représentées à Algésiras, André Tardieu. la Conférence cT Algésiras, pp. .57-^8.

482 LE CONCERT El ROPEEN, LA QUESTION' DU CONGO

diplomatie. Elle n'avait nul désir de plaire à l'Allemagne, nulle crainte de lui déplaire ; elle eût, semble-t-il, encouragé l'esprit de résistance plus volontiers que l'esprit de conciliation. L'Espagne, associée, par des actes revêtus de sa signature, à la politique franco-anglaise, ne pouvait se défendre de tout regret; le Maroc anarchique laissait le champ ouvert à des rêves qui permettaient rinaction, sans limiter les espoirs; le Maroc policé, qu'appelaient les impatiences françaises, la conviait à Teffort et lui fermait, en même temps, l'avenir, en lui imposant un partage d'influence. La tentalion devait être grande, pour elle, de céder aux sollicitations qui, pour barrer la route aux prétentions françaises, voudraient tout remettre en question. L'Italie était partagée entre le désir de tenir ses engagements vis-à-vis de la France et le souci de ne point mécontenter l'Allemagne. La Russie, fidèle à l'alliance, mais affaiblie par ses défaites et condamnée au recueillement, ne pouvait donner que des conseils de modération; elle devait, avant tout, s'cfi'orcer d'apaiser le conflit et chercher, dans la sagesse de ses avis, l'occasion d'aftirmer et d'affermir l'autorité morale ébranlée par ses revers. L'Autricbe-IIongrio, alliée de l'Allemagne, consentait à seconder celle-ci sans s'astreindre à la suivre; elle cn- Icndait aider, avec quelque indépendance, à la conciliation. La Belgique, les Pays-Bas et la Suède désiraient, avant tout, ne point se compromettre dans des querelles auxquelles ils auraient souhaité demeurer étrangers. Le Portugal, déférent envers l'Angleterre, inclinait vers la France. Les Etats-Unis faisaient profession d'impartialité, dans un différend qui ne mettait pas en cause les intérêts américains. La plupart des Puissances, sinon toutes, souhaitaient, avant tout, la fin d'une crise qui avait troublé l'Europe et mis la paix en péril. Elles désiraient ménager une transaction honorable entre les prétentions opposées des Etats en litige

Il- r A oii:sii(>\ ni" makoc 483

et assurei', [>ar suix-i'oil, (juelquesgaraiilies d'oinlre et de séfuiilr. an juolil de lotis les étrangers, au INIaroc.

Les deux poiids 1(\-; plus délieals du pronraniuie de la conférence élaienl Toriianisalion de la police el la question des rélornies linancières. Les instructions données par le gouvernement français à M. Revoit prévoyaient la possibilité de concessions d'ordre économique en vue trobtenir une solution satisfaisante de la question de la police, ainsi mise au premier jdan. Elles excluaient toute organisation internationale de la police, soit par une division en secteurs attribués aux diverses Puissances, soit par l'attribution d'un mandat général à une ou plusieurs Puissances neutres. Elles revendiquaient le droit de réorganiser la police, soit pour la France seule, soit pour la France et l'Espagne •. L'Allemagne, au contraire, était tout à fait résolue à refuser à la France le soin d'organiser la police, même avec la collaboration de l'Espagne. Un mandat, soit exclusif, soitmème partagé avecles seuls Espagnols, lui apparaissait comme la voie détournée, par laquelle la prépondérance française pourrait s'insinuer et s'implanter au Maroc ^. Barrer cette voie lui semblait la condition nécessaire pour empêcher la France de reprendre indirectement ses avantages abandonnés à legi'cl. Moins par son impoilance l)ropre (jue |)ar l'opinion qu'en avaient les deux adversaires, la question de la police devenait la ciel* des [)Osilions décisives et l'enjeu de l'avenir du Maroc.

Les Puissances désintéressées dans le litige n'avaient point de motifs de préférer la police française. Elles devaient incliner vers la solution franco-espagnole. La nature des choses comme l'altitude des deux antago-

1. \'. ANDtiE Taudill. /</ Conférence clAlgésirai,, i)|i. tiI-IOl'.

-. V. .\\DBE lAfiDiEL, la Conférence d'Atgésiras. [ip. loi et 17ô, note 1. Couip. Déilaiation lue par M. de Radovvitz à la séance du 8 mars. Livre jaune. VkAocoIl'^ et comptes rendus de la Conrérencc dAlgé~irus, p. 18,J.

iiistes donnaient lavance aux propositions subsidiaires de la France. La police devait être la clef de voûte du système des garanties destinées à assurer la sécurité des étrangers et la prospérité de leurs entreprises au Maroc. Il importait à tous qu'elle tut organisée le plus promptement et le mieux possible. Or nulle Puissance n'était plus apte que la France et l'Espagne à atteindre le but. Nulle d'entre elles ne pouvait puiser, dans ses cadres d'officiers et de sous-of liciers, des instructeurs propres à faire l'éducation des contingents marocains. Pour donner, à ces éléments douteux, la régularité et la discipline qui leur étaient étrangères, il ne suffisait pas d'avoir le culte et l'habitude des vertus à leur inculquer. Pour transformer les Marocains, il fallait les connaître, posséder leur langue, être au courant de leurs mœurs et de leur état d'esprit. Il fallait, enfin, savoir les comprendre pour les amener, sans heurt, à comprendre et exécuter ce qu'on attendait d'eux. La France cl l'Espagne, l'une par l'Algérie, l'autre par ses présides marocains, avaient l'expérience des musulmans et le conlact avec le Maroc. Seules, elles étaient eu état de fournir des instructeurs qui n'eussent pas besoin d'un long apprentissage, pour se trouver en mesure de remplir une mission jugée ui'genle.

La France avait fait une concession, en admellaiit \o partage avec l'Espagne. Les Puissances étaient en droit d'attendre que l'Allemagne en fît une, à son tour, en se ralliant à la solution que dictait l'intérêt commun. Elles l'attendaient d'autant plus qu'elles avaient été surprises et quelque peu froissées des procédés de la diplomatie germanique. Il eût été naturel qu'à défaut du Maroc — ambitieux de ne rien faire, soucieux surtout d'éluder les réformes, sinqjlement résigné à subir ce qu'il ne j)Ourrait empêcher — l'Allemagne proposât à la Conférence, dont elle avait exigé la réunion, des solutions pratiques et des formules de conciliation. Au lieu d'abattre fran-

KT LA OIÎF.STION DU MAROC 185

oluMiKMil son j<Mi suf la lalil(> ^\^' la salle des sc'-ances, ses rcprt'sonlaiits s'ôtaiont égarés dans les convtM-sa lions j>articiilières el dans les sug-goslions conlradicloires. Ils avaiiMil onVrl la poliee à l'Espagne et insinué tour à four les idées les plus diverses : police par secteurs allribués à diverses Puissances, police organisée par une Puissance neutre, police organisée par le sullan recrutant lihi'iMnenI ses instructeurs, sauf à suliii- le contrôle de ri'.ui'ope. Us ne s'étaient montrés termes, constants et n'^solus cpie dans la critique et le refus des propositions françaises. On leur savait mauvais gré d'une attitude négative qui trahissait à la fois l'indécision dans les desseins et le parti pris dans la raideur. Pour éviter la réprobation générale, leur tactique désobligeante allait les i-éduiie à la m'-cessiti'' de transiger '. L'Autiiche- Ilongrie se chargea de couvrir le mouvemeiil de convei-sion.

Le .") mai's. les délégations de lînssic, de l'rance et d'I'^spagne avaient demandé qu(^ l'organisation de la police fût confiée à des officiers et sous-officiers IVançais et espagnols. La Paissie avait insisté sur les difficultés et les inconvénients d'une action collective, s'exerçant au moyen d'éléments disparates et. pour la plupart, insullisants. L'Espagne avait d(''claré, dans le même ordre d'idées, qu'elle ne croyait pas « que la cohésion, l'unité de direction indispensables existeraient si, pour maintenir entre les Puissances une égalité artificielle, l'on confiait à leur ensemble une tAche si délicate et si complexe. Surtout, avait-elle ajouté, si on la leur confiait aujourd'hui, en ))résentant ce système comme destiné à assurer l'équilibre des influences politiques au Maroc ». La modeste part prise par la l' lance et l'Espagne à l'organisation de la police, avait dit la l^rance, ne saurait menacer ni <f l'indépendance du sultan ni la

1. \'. Anohk TARiurr. In f'.onfrrcm-e dWItiéxirai^, p. 114 cl ^\\\\.

libre concurrence économique des étrangers.. . D'ailleurs les gouvernements d'une part, et. sur place, le corps diplomatique et les consuls, si vigilants pour tout ce qui concerne leurs colonies, ne seraient-ils pas toujours en mesure de s'assurer que cette organisation n'était pas détournée de son but et ne lésait aucun des intérêts de leurs nationaux. » L'Allemagne avait, en une brève déclaration, constaté la nécessité, pour les Puissances signataires, de venir en aide au sultan par l'organisation dune troupe de police suffisante en vue d'assurer, par le maintien de l'ordre et de la sécurité, la liberté économique et le développement des intérêts commerciaux au ^laroc. Elle avait conclu que « les Puissances signataires, étant également intéressées à cette organisation, devraient être appelées à y prendre part ^ >k

Mais, trois jours après, la délégation austro-bongroise proposa une solution transactionnelle. « Au début, dit-elle, la France réclamait, pour elle seule, le mandat de l'organisation de la j)olice au Maroc. L'Allemagne s'opposait à cette demande ; elle insistait sur la nécessité de donner à l'organisation de la police un caractère international, c'est-à-dire elle demandait que toutes les Puissances représentées à la conférence eussent le droit d'y participer... Des concessions ont été faites de part et d'autre. La France s'est déclarée prête à associer TEspagne à l'œuvre dont il s'agit. L'Allemagne paraît vouloir consentir à restreindre, dans une certaine mesure, le nombre des nationalités qui seraient appelées à fournir des instructeurs. » De nouvelles concessions, de part et d'autre, pourraient aisément achever le rapprochement. La France, en faisant allusion à la surveillance que pourraient exercer, le corps diplomatique et les consuls au Maroc sur le foiiclionnement

1. V. Annexes au comple renilii de la dixième séance de Comité, du a mars 190G, Livre jaune. Protocoles et comptes rendus de In conférence d'Algésiras, p. 170 cl suiv.

KT I.\ OUJ-.STION IM MAROC 487

de la police, avait sembla pnHo àadinollre ou du moins à ne pas exclure la possibililé d'un contrôle. Du moment où le juMncipe de ce contrôle par toutes les Puissances serait expressément sauvegardé, TAllemairiie naurail. sans doulc, pas grand'peinc à accepter une réduction nouvelle du nombre des nationalités qui auraient à participer à Toi-ganisation de la police. I^Autiiche-Hongrie pi-oposait,en conséquence, d'ajouter, aux ofticiers français et espagnols, un inspecteur général pris parmi les officiers suisses ou néerlandais et chargé de rendre compte de sa mission au corps diplomatique à Tanger '.

La proposition ausiro-bongroise nuMiageait l'amourpropre allemand, en demandant un nouveau sacrilice à la France en même temps qu'une concession à l'Allemagne. La France ne pouvait risquer de compromettre les sympathies qu'elle s'était acquises, en refusant d'accorder ce qui n'était qu'une conséquence logique de c< l'intrrnationalisation du Maroc», — suite inévitable de l'acceptation de la conférence. L'Allemagne avait pu mesurer les dispositions des Puissances qu'elle avait appelées à Algésiras et se rendre compte du discrédit que lui vaudrait une intransigeance irréductible. Elle jugea opportun de déférer au vœu général et consentit à la transaction. La difficulté la plus grande était résolue.

Les divoi'gonces concei'nani l'organisation de la Banque d'Étal étaient de moindre importance; elles ne pouvaient, après les etîorts faits et les concessions consenties en vue de l'entente, mettre en péril le succès de la conférence.

Le 7 avril 1906, l'acte général de la conférence internationale d'Algésiras constatait l'accord des Puissances

1. V. Annexes n"' 3 et 4 au compte rendu de la onzième séance de Comité, du 8 mars 1006, Lii<re jaune, Protocoles et comptes rendus de la Conf/'rence d'Algésiras, pp. 1S7-188.

et proclamait « le triple principe de la souveraineté et de rindépendance du sultan du Maroc, de Fintégrité de ses Etats et de la liberté économique, sans aucune inégalité » ; il dressait, en six chapitres et 119 articles, la liste des conditions auxquelles le sultan devait faire régner l'ordre, la paix et la prospérité dans ses États'. La conférence d'Algésiras n'a pas résolu la question marocaine, mais elle a rétabli l'harmonie en Europe. Elle n"a pas résolu la ((uestion marocaine parce qu'elle a raisonné sur un Maroc très différent du Maroc réel et parce qu'elle a construit pour le Maroc tel qu'il lui était présenté et non pour le Maroc tel qu'il était. Elle ne pouvait guère raisonner et construire autrement. Appelée à liquider le litige franco-allemand, elle devait envisager le problème tel qu'il avait été posé par la ])0litique française. Or, le gouvornoment français avait considéré l'empire chérifien comme un Etat cohérent et unifié, comme un bloc soumis à l'autorité réelle tl'un sultan dont le pouvoir, affaibli par des abus, pouvait être soutenu par des conseils et consolidé par des réformes. La France avait pris, envers l'Angleterre, l'engagement de ne j)as cliauger l'état politique du Maroc - ; elle avait protesté de son res|)ecl j»our l'indépendance el la souve-

1. V. lexle (le l'acte généra!, Lirre Jaune, Protocoles et comptes iiMidiis de la Conférence d'Algésiras, p. 2."jS et suiv. et Tap.dieu, op. cil., p. 504 et suiv. L'acte général comprend 7 chapitres et 123 articles, mais le septième chapitre intitulé "des dispositions générales » ne traite plus des réformes. Les six chapitres concernant les réformes compronnoni: une déclaration relative à l'organisation de la police ; un règlement concernant la surveillance et la répression de la contrebande des armes ; un acte de concession dune Banque d'État marocaine ; une déclaration concernant un meilleur rendement des im|)ùts et la création de nouveaux revenus ; un règlement sur les douanes de l'empire et la répression de la fraude et de la contrebande : une déclaration relative aux services pui)lics et aux travaux publics. V. sur les dispositions de l'acte général, Charles Dupuis. le Maroc et l'ai'le d'Algésiras, .Annales dr.<! xcience.'i poliliquca. 1007. p. HfiS cl suiv.

2. iJéclaiJilioii lin >^ nvril l'.t04, ,'iil. 2. nr. f'.i.r.nfio. I. X.VII, p. ."07.

i:t i.a oif.stion nu xaroc 48i>

raineté de rempire marocain ' ; elle avait renoncé à toute i(l»M^ (le conquèlo partielle afin de se ménager, sinon la conquête lolale, ilu moins riiilluence prépondérante à Fez et. par Fez. dans IcvMoroc entier. L'Allemagne, pour barrer la route à la domination française, avait, à stm tour, afiirmt' lindépendanco et la souveraineté du sultan. L'accord fi"anco-allemand du 8 juillet avait constaté l'entente des deux adversaires sur le principe de l'intégrité de l'empire marocain aussi bien que sur le principe de la souverainet('' et de l'indépendance du sultan. La conférence d'Algésiras ne pouvait pas mettre en doute l'autorité si bautemenl proclamée du sultan qui avait provoqué ses délibérations ; elle ne devait pas supposer son impuissance à accomplir les réformes pour lesquelles les Puissances offraient à la fois leurs conseils et leurs concours.

Mais, en réalité, le Mai'oc est moins un l^tat (ju'un assemblage toujouis précaii-e de tribus indisciplinées, défiantes et querelleuses, impatientes de tout joug et promptes à la révolte. Le seul lien commun qui, de loin, leur donne une apparence d'unité, est le lien religieux et leur fanatisme certain se tourne en haine et en hostilité contre toute intrusion chrétienne. Les compromissions du sultan avec les Puissances européennes étaient, pour ses sujets très peu fidèles, un sujet de scandale et un motif de rébellion. Loin d'accroître son autorité, elles diminuaient son prestige ; loin de lui prêter des forces, elles augmentaient sa faiblesse. Aussi, leur premier efTet ne fut point de rétablir l'ordre mais de provoquer le mécontentement et les résistances, les attentats contre les étrangers, les compétitions et l'insurrection contre le sultan coupable d'avoir fait des concessions aux chrétiens.

1. M. S/iint-Picnt'- T.nillandier ;"i Si Alt'lclkei'im Hpii Sliinnn, IS mni 1904. Livre jaune. .\iï:V\ve< «lu Mnior, l'.iui-igo."). p. IHt.

490 liï: coxcrrï européen, la our:sTioN nv congo

Si le concert des Puissances n'a pas réussi à résoudre au Maroc un problème dont les données lui échappaient, il a réussi, du moins, à résoudre le problème européen soulevé par la question marocaine. La tâche ne laissait pas d'être délicate. La France et l'Allemagne avaient montré, sans doute, dans des négociations ardues, le désir de régler leur différend sans recourir aux armes ; mais, si elles avaient évité la guerre, elles n'étaient pas allées jusqu'à la réconciliation. Loin de détacher la France de l'Angleterre, les menaces allemandes avaient accru l'intimité entre ces deux Puissances. Mécontente de n'avoir pas atteint le liut principal de ses efforts, l'Allemagne n'étaitque plus ardente à prendre, au Maroc, la revanche de sa déconvenue, en s'y refusant aux complaisances dont la France n'avait pas voulu payer le prix. La France, froissée de la rudesse avec laquelle l'Allemagne avait prétendu conquérir ses faveurs, se résignait, avec amertume, aux sacrifices qu'exigeait le maintien de la paix, mais elle répugnait à céder à la contrainte autant qu'à renoncer à ses illusions marocaines. Résolue à ne faire que les concessions indispensables, elle s'était appliquée, selon l'expression de M. Rouvier, à réserver tous les droits qu'elle n'avait pas réussi à faire reconnaître. L'ambiguïté des accords du 8 juillet et du 29 septembre avait laissé subsister des prétentions contradictoires; la conférence en avait aniorli le choc.

Dans un conflit grave, les Puissances en litige ont le ]ilus grand intérêt à connaître, aussi exactement que possible, leurs dispositions réciproques et la limite extrême des concessions qu'elles peuvent attendre l'une de l'autre ; mais rien n'est plus difficile que de pénétrer sûrement le jeu de l'adversaire, que de mesurer l'irréductibilité ou l'exagération de ses exigences ; et la moindre erreur de jugement risque de dicter des sacrifices inutiles ou de déchaîner la violence.

D'autre part, à moins d'avoir la certiluch^ ou l'orgueil

i:t i.a on:>;TiON ni? ma no»; 491

de leur l'orcc au jioint de mépriser l'opinion universelle, les Puissances en lilii^-e ne saurnienl néglii»er les jugements des Elals tiers. Quel que soit l'empire delà force malérielle, les forces morales jouent aussi leur rôle dans la politique internationale et ce rôle peut être décisif sur des adversaires qui répugnent ou qui hésitent à en venir aux mains.

Le concert des Puissances devait, à Algésiras. exercer une action doublement bienfaisante. L(^ contact constant des négociateurs ouvrait le champ aux conversations, aux échanges de vues et aux confidences. 11 offrait des occasions d'être renseigné que n'avait pu fournir le dialogue moins libre d'adversaires auxquels la défiance commandait la réserve. Il permettait de juger plus sûrement la valeur des résistances et les chances de concessions; il aidait à foi-mer une opinion commune dont le poids devait influer sur les décisions finales; il donnait à cette opinion une importance d'autant plus grande qu'il mettait les antagonistes en mesure non seulement de la connaître mais d'en suivre les fluctuations, de noter les contre-coups, sur elle, de leurs démarches et de leurs suggestions, d'en apprécier l'appui et d'en craindre l'hostilité. Cette médiation continuelle n'avait pas pour seul rlTet de faire mieux comprendre les conditions, c'est-àdire les sacrifices nécessaires à l'entente ; elle avait, en outre, l'avantage de rendre ces sacrifices moins pénibles. Il en devait moins coûter de déférer aux désirs et aux sollicitations des Puissances amies que de céder aux exigences ou de s'incliner devant les résistances de la Puissance adverse.

La hautaine et impérieuse intervention de l'Allemagne avait brutalement dévoilé les contradictions latentes de la politique française, l'impossibilité de faire la conquête pacifique d'un gouvernement qui ne voulait pas se laisser conquérir ; mais la brutalité de la révélation avait empêché la France de voirclaii". et l'irritation res-

sentie avait fait juger trop aiiières les conséquences inévitables des résistances marocaines et de l'appel à une consultation européenne. A Algésiras, où les sympathies devaient être le prix de la modération, il était plus facile d'apprécier, avec sang-froid, les exigences d'une situation nouvelle, de s'affranchir des illusions et de concéder, à la nature des choses et aux influences bienveillantes, ce qu'il avait paru trop dur d'accorder à une pression désobligeante. La France com[)rit et accepta de bonne grâce la nécessité de renoncer à toute prééminence et de partager, avec toutes les Puissances intéressées, le contrôle des réformes à accomplir dans l'intérêt commun. L'Allemagne, d'autre pail, comprit qu'à trop vouloir pousser ses avantages, elle risquait de les perdre, qu'à exagérer la fléfi;mce envers la P'rance et l'Espagne, elh^ encourrait le reproche d(^ compi'omelti'e, sans profit pour peisonne, le succès d'une réforme qui importait à tous; éclairée par l'opinion générale, elle consentit à uo pas méconnaître ce que tous avaient reconnu : l'aptitude plus grande de la France et de l'Espagne à diriger l'insti'uction de la police mai-ocain(\ Le concert des Puissances avait eu l'heui'eux effet d'inspii-er des concessions, en ménageant les susceptibilités, et de préparer une transaction honorable, en réservant ses faveurs à l'esprit de conciliation. Il avait facilité la retraite de la France, en la couvrant de ses sympathies. 11 avait, en prenant pied au xMaroc, fermé l'avenir à toute ambition de conquête en ce I>ays; il avait, pai- là même, doté l'Europe d'une assurance contre le retour des cpierelles ou contre leur solution violente. Si l'acle d'Algésiras ne peut êti'e considéré comme la charte de la pacification marocaine, il est du moinsle titre qui l'cmet, au concertdcs Jouissances, le soin de prévenii" les conflits qui pourraient désormais suieir, à l'occasion du Maroc.

(■.iiAriTi!!-: XI

I. — Le concert européen na pu devenir une inslitulion régulière, chargée de pourvoir au maintien de la paix et de la ju!?lice entre États. — Le gouvernement de l'Europe par les grandes Puissances eût été en conlradiclion avec le principe de la souveraineté des États. — Il n'eût pu se faire agréer que par la modération et le désinléressement ; il n'eût pu s'exercer que par la subordination \olonlairede l'intérêt particulier à linlérèl général.

II. — Le concert européen n'a été et ne peut être qu un syndical intermittent d'intérêts, formé par les grandes Puissances, pour résoudre certains problèmes de polili<iue internationale. — Sa formation et son succès sont subordonnés à une double condition : inlelliirence, par les grandes Puissances, de l'intérêt ({u'elles ont à résoudre, de commun accord, les conflits qui surgissent ; esprit de modération qui les détermine à faire les sacrifices nécessaires pour concilier les divergences. — Le concert eurojiéen, une fois formé, favorise le développement des dispositions qu'il suppose ; il rend plus nette la vue de lintérét qui porte à la conciliation ; il rend plus faciles les concessions nécessaires à l'entente.

IlL — Il n'est pas le serviteur du droit international. Il se borne à réaliser des compromis entre Étals forts ; il ne se fait pas scrupule d'inq)oser ses solutions aux Étals faibles. — Il convient toulefois de lui savoir gré de mettre quelque ordre dans l'anarchie des " usurpations » de la force. — Son action s'est exercée en faveur de la paix et a modéré les ambitions particulières. — Elle a chance de s'exercer dans le même sens, à l'avenir, et de s'élargir parfois dans un concert mondial. — Le concert des Puissances ne sera, sans doute, jamais une institution régulière du droit international. — La valeur de ses œuvres dépendra, dans l'avenir, comme elle a dépendu dans le passé, de la valeur intellectuelle et moi-ale des honunes d'État, chargés de les édifier.

Api'ès avoir parcouru prè.s d'un siècle d'iiistoirc, après

41(4 CARACTERE ET ROLE DU COXCERT El'ROPEEN

avoir essayé de dégager, pour chacune des cerises que le concert européen a été sollicité de résoudre, les raisons de son succès ou les causes de son échec, il reste à résumer, dans un court tableau d'ensemble, les conclusions qui découlent naturellement de cette longue étude; il convient de marquer le véritable caractère du concert européen, de délimiter les conditions de son action et de dresser le bilan de ses services.

Le concert des grandes Puissances, sous l'impulsion de Metternich, avait prétendu s'ériger en conseil de gouvernement permanent de l'Europe ; il avait visé, par là, à s'introduire, dans le droit des gens et à donner, à Tédifice élevé au congrès de Vienne, la clef de voûte destinée à en prévenir la ruine. Ce rôle ne dépassait pas la mesure des forces des cinq grands États prêts à usurper la charge d'assurer, par la paix, le bonheur de l'Europe, mais il dépassait la mesure de leur désintéressement et de leur dévouement au bien public. Le réveil des égoïsmes qui ne s'étaient assoupis, ([uclques instants, que sous le coup des périls communs, eût vite démontré que le sens européen faisait défaut à ces gouvernements qui s'arrogeaient le droit de régir l'Europe et que le souci de l'intérêt général ne pouvait les toucher que s'il s'imposait pour la défense de leurs intérêts particuliers.

Toute institution, pour durer, a besoin d'être vivifiée par un esprit adéquat à son but, chez ceux qui ont charge d'assurer son fonctionnement. L'esprit de sacrifice, qui eût subordonné les ambitions propres aux exigences de la justice et de l'harmonie entre tous, eût été d'autant j)lus nécessaire au conseil permanent des graiitb's Puissances, pour la direction des alVaires (;uro-

i:.\n\(.Ti ni: irr nori: m conci.ht i;rit(>i*i:i:N 495

poennes, qiio le lait seul de prétendre à cette direction battait en brèche le principe essentiel sur lequel était fondée la société des Etats: le principe de leur souveraineté et de leur égalité. Metlernich avait usé de toute sa dextérité, à Aix-la-Chapelle, pour voiler la contradiction et endormir les susceptibilités des États destinés à passer au second rang. .Mais la l'orciî des choses devait avoir bientôt raison d'habiletés insuffisantes, dèsqu'elles n'étaient point soutenues pnr un réel et manifeste désintéressement.

Il devint bientôt évident que le système de Metlernich tendait à imposer, aux Etats qui ne faisaient pas partie du directoire européen, un véritable abaissement, une incontestable subordination aux volontés des grandes Puissances; qu'il tendait, en même temps, à imposer aux Etats qui s'arrogeaient le droit de dicter des lois à l'Europe, la charge d'assurer l'exécution de leurs décisions, donc de se livrer à des opérations de police internationale. Les gouvernements des Etats secondaires trouvaient quelques compensations à leur abaissement dans le secours promis, à leur faiblesse, contre les mouvements révolutionnaires ; ils n'auraient pu, d'ailleurs, par la coalition de leurs révoltes, opposer un contre-poids efficace aux volontés unanimes des cinq grandes Puissances. Ce n'est pas de leur hostilité q.'ie devait venir la ruine du système, mais bien de l'égoïsme, des dissensions et des susceptibilités des grands États.

Aucun de ceux-ci n'était d'humeur à incliner son indépendance devant une décision de majorité ; aucun n'entendait accepter, pour lui-même, cette subordination à la loi collective des cinq, qui ne semblait bonne que pour les faibles; aucun n'était disposé à mettre ses forces au service de l'Europe, pour la seule défense de l'ordre européen. Si quelques-uns avaient le goût des besognes de police qui pouvaient leur servir, aucun

n'avait envie de jouer le rôle de gendarme, pour la sauvegarde des intérêts d'autrui .

L'esprit et le sens du gouvernement collectif lui faisant défaut, le concert des grands Etals ne pouvait se maintenir au rang d'une institution régulière et permanente ; il ne pouvait être qu'un expédient plus ou moins heureux, susceptible de résoudre, à l'occasion, des difficultés ou des problèmes qui affectaient les intérêts de tous, un syndicat intermittent, discutant sur les conditions d'une entente, quand l'entente paraissaitpréférable à la lutte, conciliant les intérêls des grands quand les grands jugeaient la conciliation utile, imposant à tous la loi des convenances sur lesquelles les plus forts parvenaient à s'accorder.

La nature des choses ou plutôt les préjugés, l'égoïsme et les passions des hommes ayant réduit le concert des Puissances à n'être qu'un syndicat d'intérêts, le concert ne devait se former et réussir qu'autant que les gouvernements, appelés à en faire partie, y seraient conduits par les sollicitations de leurs intérêts propres.

Mais les int('4'êts nagissent pas automatiquement, comm<; les foi'ces mécaniques, sous la pression de lois in<''iuctabh3s. Ils n'agissent (\iw par les hommes qui les ressentent, qui les comprennent, qui les interprètent et qui les poursuivent avec une intelligence inégale et des sentiments divers. Et parce qu'ils ne peuvent entrer seuls en scène, parce qu'ils doivent être traduits par les acteurs qu'ils inspirent, ils se déforment ou se transforment, ils s'exagèrent ou se modifient selon le tempérament intellectuel et moral de ceux qui ont mission de les faire valoir. Ils [)euvcnt être exactement sai-

OMivcTKHK II i!oi i: DU i:i<Ni:i:ifi- icunopiacN 4<,7

sis DU fâcheuscinont méconnus, soutenus avec àprclé ou défenilus avec niodéralion. Ils cnipruntenl, au caractère des houiuies ifEtat qui en on! la charoe, ou l'intransigeance ignorante de tout scrupule el exclusive de toute concession. (MI l'esprit de concilialion qui, sans aliiliqner ses droits essentiels, sait tenir compte des droits ou des jlésirs d'autrui. Si, dans les relations entre Etats, les gouvernements tiennent trop rarement h honneur de s'élever au-dessus de leurs intérêts particuliers, ils peuvent entendre ces intérêts de manières très diverses; ils peuvent s'en faire une conception étroite et poursuivre, avec violence, des desseins de convoitises ; ils peuvent les défendre avec prudence et reculer devant les risques qu'entraînent fatalement les exigences outrées ; ils peuvent les mettre en balance avec les périls de la guerre et juger qu'ils les sei-vent mieux en faisant quelques sacrifices au maintien de la paix ; ils peuvent enfin refuser de les soutenir aux dépens de la justice et chercher, dans les conseils de l'équité, les conditions de l'entente. De la manière dont les intérêts sont compris, interprétés et poursuivis, dépendent les chances de formation et de succès du concert européen. L'intransigeance radicale d'un grand Etat, rebelle à toute concession, suffit à rendre ce concert impossible. L'esprit de modération, chez tous, est la condition indispensable de sa réunion. Peu importe d'ailleurs les raisons qui dictent, à chacun, des égards pour les volontés d'autrui ; que ce soient des considérations très élevées, telles que l'horreur de la guerre et de ses maux, le respect du droit, la préoccupation trop rare de l'intérêt général, ou que ce soient des pensées moins nobles, telles que la peur des risques et la crainte d'une coalition, il suftit que le désir d'entente existe pour rendre les délibérations communes possibles et profitables.

Dans toutes les crises qui ont sollicité, au cours du dix-neuvième siècle, l'intervention du concert européen,

il est aisé de constater que la formation et le succès du concert ont toujours été subordonnés à cette double condition : intelligence par les gouvernements de Tavantage d'un accord, esprit de conciliation permettant d'accepter les sacrifices nécessaires à l'entente. Toutes les fois que cette double condition a fait défaut, ou bien le concert ne s'est pas formé, ou bien il s'est disloqué dans de stériles dissonances. C'est que toute œuvr(> commune suppose une idée commune et qu'une idée commune ne suffisant pas à unifier toutes les pensées, il faut, pour faire prévaloir cette idée sur les divergences particulières, un élément moral qui sacrifie les égoïsmes et subordonne leui's suggestions au but commun.

En iS3o, l'insurrection belge, en 18.39, la défaite des Turcs donnent aux Puissances le sentiment que leurs intérêts sont engagés dans les conflits ouverts, que la paix générale est menacée et qu'il convient de s'entendre au prix de quelques concessions. La France s'égare, en 1840, à la recherche de l'intérêt particulier ; elle est infidèle à l'esprit du concert, mais le concert se tourne contre elle et lui rend, avec le sens de son véritable intérêt, la modération nécessaire. Les deux grandes guerres d'Orient rappellent à l'Europe les avantages et les conditions d'un concert indispensable pour éviter le retour de luttes dangereuses pour tous. Après le traité de Berlin comme après le traité de Paris, les grands Etats sont, pour longtemps, convaincus que leur intérêt propre leur commande de inainlenir la paix en Orient et de faire les sacrifices voulus pour assurer l'entente. Ils n'ont pas, au sujet de l'Egyple, les mêmes craintes qu'au sujet de la Turquie, et parce qu'ils détachent leurs intérêts de la situation politique aux bords du Nil, ils ne font nul effort pour résoudre, en 1882, la question égyptienne, lis senteni, au contraire, en igob, le péril dont l'afTaire marocaine menace la paix de tous et ils poussent à la modération les antagonistes.

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Les quorelles (.lllalic el (rAllemagnc. au cours du second Empire, laissent, au contraire, indilTércntes les Puissances qui n'y sont pas directcnicnl engagées. Les autres n'ont aucun goût pour la conciliation et mettent la défense de leurs droits ou la satisfaction de leurs convoitises à plus haut prix que le mainlien de la paix. L'inilitVérence des unes et rintransigeancc des autres rendent tout concert impossible.

Les grandes Puissances cependani ont délibéré et délibéré utilement, en i8<S5, sur les alTaires congolaises, bien que deux d'entre elles, l'Autriche et la Russie, n'eussent aucun intérêt politique en cause, au centre de l'Afrique. Mais il convient de rappeler que le conflit, suscité par le traité anglo-portugais du 2G février 1884, était entièrement résolu avant la convocation de la conférence de Berlin, que l'objet de la conférence fut surtout de couvrir la retraite anglaise et de stipuler qu'à l'avenir les régions, désormais ouvertes à l'activité économique des Européens, le seraient au profit de tous. Parla apparaissnit,pour toutes les Puissances, un intérêt au moins évcidiiel à concoui'ir à l'élaboi'ation des règles destinées à régir le bassin du Congo. L'esprit de conciliation, déjà m;\nifesté par les principaux intéressés, rendait à tous la tâche aisée et Taccord facile.

Une expérience, assez longue pour être décisive, démontre donc l'impossibilité de former le concert européen, lorsque le sentiment de l'inlérêt de l'entente et l'esprit de modération dans la poursuite des intérêts particuliers font défaut. Mais si le concert ne peut créer les dispositions dont il dé[)end, et qu'il suppose, il peut en aider le développement et en faciliter les efl'els. Les délibérations communes, l'examen collectif des questions délicates ouvrent des occasions de mieux saisir le jeu des intérêts et de mieux apprécier la valeur, en môme temps que les conditions, de la conciliation. Dans toutes discussions d'intérêts, les hommes qui cherchent à s'ac-

corder tendent à le faire au meilleur prix, et parfois la peur de trop céder les induit à manquer le marché. Dans les conflits entre Etats, c'est une difficulté pour les gouvernements d'être exactement renseignés et c'est un danger, pour eux, d'être insuffisamment informés. Faute de savoir ce qu'ils peuvent obtenir, ils sont enclins à hausser leurs prétentions et de crainte de ne pas demander assez, ils sont portés à demander trop. Lorsque le concert réunil dans des négociations communes les représentants de divers Etats, la dift'érence des intérêts se traduit non seulement par des différences dans les projets, mais encore par des nuances dans la manière de les soutenir. Les partisans de propositions semblables apportent des ardeurs inégales à en poursuivre le succès. Les plus modérés recueillent aisément les ouvertures, les suggestions ou les confidences qui seraient refusées à des adversaires plus passionnés. Ainsi, par voie indirecte, les principaux antagonistes peuvent se rendre un compte plus exact de leurs positions respectives et juger, avec plus de sûreté, des demandes raisonnables et des concessions nécessaires. Le « bluff >, procédé aussi séduisant que dangereux pour les gouvernements qui se flattent d'en imposer à leurs adversaires, résiste avec peine aux multiples investigations qui rendent singulièrement malaisée la dissimulation d'un jeu trop surveillé. Ainsi disparaît, avec la chance d'intimider, le péril d'irriter, avec l'occasion de gagner sans coup férir, le danger de faire naître la guerre d'une erreur. La conférence d'Algésiras est le plus récent exemple de l'avantage des délibérations communes pour fixer les positions définitives, sur l'exacte appréciation des exigences de l'entente. L'Allemagne souhaitait ne rien céder; elle voulait ne céder, en tout cas, que ce qui serait indispensable pour éviter l'échec du concert qu'elle avait réclamé. Elle a appris que l'échec était inévitable si elle ne cédait rien; elle a

cAHAcn.m. Il Hoi r. di' coniikut kihopekn ôoi

apj^ris, en mèiue leinps, quelles élaienl les coneessions nécessaires pour ne point rendre vain l'esprit de conciliation de la l'rance et dr Tluirope.

La connaissance plus exacte de l'opinion de tous sur les intérêts en conilit est toujours un avantage qui permet h chacun de mieux juger de son propre intérêt. La plupart du temps, elle suggère la modération dans l'action; elle ne la suggère pas toujours. Elle l'impose, quand elle révèle l'existence d'une opposition assez forte pour barrer la roule à des ambitions détestées; elle la conseille lorsqu'elle éveille le doute sur les chances de succès, en l'ace de résistances menaçantes ; elle en dispense quand elle montre l'incertitude des pensées et le désir de l'abstention chez ceux dont l'hostilité seule serait à craindre. La conférence de Londres, en 1864, a convaincu M. de Bismarck de l'inutilité de ménager le Danemark, et la conférence de Constantinople, en i8(S2, a convaincu la Grande-Bretagne de Tabsencede tous risques dans son entreprise en Egypte.

La formation du concert est à la fois l'indice et l'effet d'une disposition générale à montrer quelque égard aux volontés d'aulrui. A moins qu'elles n'enseignent aux ambitieux la faiblesse des volontés dont ils redoutaient les contradictions, les délibérations communes ont de grandes chances d'accentuer les tendances à la concilialion et de faciliter les concessions dont elles démontrent la nécessité. La différence des intérêts et l'inégalité des passions y donnent, aux solutions moyennes, l'avantage sur les solutions extrêmes. L'intransigeance n'y saurait guère recruter des adhésions; la modération seule peut y gagner des partisans. Les gouvernements dont les prétentions sont le plus opposées ont à tenir compte des avis des Puissances dont les intérêts sont moins directement affectés. A moins de rompre, il faut se régler, de part et d'autre, sur l'opinion de ceux dont l'appui est nécessaire et dont le soutien ne s'acquiert qu'au prix

de quelque condescendance. Il est d'ailleurs moins pénible de céder ou de paraître céder à des instances amicales qu'à des pressions hostiles et le concert qui rend la nécessité des concessions plus évidente en rend l'accoraplissement moins malaisé. Des sceptiques ont parfois prétendu que le concert européen n'a jamais résolu que les questions déjà réglées par l'assentiment spontané ou résigné des Etats en litige^. Leur formule est excessive. S'il est vrai qu'en diverses circonstances, le concert a eu surtout pour objet de couvrir des retraites, en ménageant les susceptibilités de Puissances déjà instruites des sacrifices nécessaires et décidées à les faire, il a, en d'autres conjonctures, provoqué les concessions dont la convenance était méconnue ou dont le poids semblait trop lourd sous la pesée de l'adversaire.

On a pu lui reprocher, à plus juste titre, d'avoir montré peu de zèle pour l'application des principes, et d'avoir usurpé sur la souveraineté des Etats faibles, en imposant à ces derniers les solutions au gré des Etats forts. Il est certain que le concert européen a eu très peu de souci des théories juridiques et très peu de scrupules à empiéter sur les droits de ceux dont les prétentions gênaient ses convenances. Le seul principe dont il se soit jamais préoccupé est le principe d'équilibre. Iléri-

1. Lord Derby disait, le 8 avril 1878, à la Chambre des lords : « Un congrès est un agent très convenable pour enregisler de la manière la plus formelle des décisions auxquelles on est déjà arrivé en substance. Si j'avais à traiter l'affaire j'essaierais de tenir le congrès en vie, ne disant, ne faisant rien qui pût empêcher sa réunion ultérieure, mais l'ajournant jusqu'à ce que le chemin eût été aplani par des négociations privées et séparées entre les puissances intéressées », d'Avril, NécjociaVwns relatives au Iraité de Berlin, p. 3i3.

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lier du directoire européen, il pouvait accepler, dans l'héritage, la garde d'un principe assez vague et assez souple pour ne lui jamais causer d'embarras. Une s'est jamais obstiné à soutenir un équilibre chancelant; il s'est toujours contenté de substituer, après chaque crise, à l'équilibre disparu, un équilibre nouveau basé sur l'état respectif des forces en présence. Il pouvait se dire le serviteur d'un principe purement politique dont les complaisances se prêtent à toutes les combinaisons que dictent ou que rendent oppoi-tunes les variations des aspirations et des éléments de puissance politique des États.

Syndicat intermittent d'intérêts, expédient politique, impuissant à corriger les défauts des hommes, apte seulement à en atténuer les efTels, il ne peut que faciliter des compromis entre des forces contraires ; il ne saurait transformer ceux dont il dépend, ni donnera ses membres les vertus ouïes sentiments dont ceux-ci sont dépourvus. Il ressemble par là à tous les groupements qui se forment pour discuter et régler les intérêts humains ; il procède à la façon des syndicats de producteurs et d'ouvriers qui, — sous l'empire des lois d'un même Etat et souvent en marge de ces lois, — règlent les conditions de vente ou les conditions de travail selon les formules sur lesquelles les plus forts réussissent à se mettre d'accord, sans se préoccuper trop — et souvent sans se préoccuper assez — de ce que voudraient les principes et de ce qu'exigeraient l'intérêt et le droit des faibles.

Le concert européen a tantôt servi et tantôt dédaigné les aspirations nationales; il a parfois soutenu et parfois contenu les revendications d'États faibles. Il a consacré l'indépendance de la Belgique, de la Roumanie, de la Serbie et du Monténégro ; il a affranchi la Bulgarie et la Crète ; il a donné des garanties aux Maronites du Liban; il a tenté d'en donner aux malheureuses popu-

lations de la Macédoine; mais, il a, eu iSSç), refusé le Luxembourg à la Belgique ; il a, en 1878, refoulé, sous la dominalion turque, les provinces du sud des Balkans que la lUissie, à San Stefano, avait données à la Bulgarie. Il a accordé à la Grèce les îles Ioniennes ; il lui a refusé la Crète. 11 a laissé la Pioumélie orientale s'unir à la Bulgarie.

Il a interdit les hostilités au roi des Pays-Bas contre les Belges et aux Belges contre les Hollandais ; il a empêché les Grecs de faire la guerre aux Turcs en i<S8(J, de maintenir leurs troupes en Crète, en 1897. Dans toutes ces circonstances et dans d'autres encore, il n'a pas hésité à imposer ses lois à qui n'avait pas la force de s'y soustraire. Au nom de l'intérêt européen, les grandes Puissances, d'accord pour éviter de se faire la guerre, ont jugé bon de dicter aux faibles les conditions qu'elles jugeaient essentielles au maintien de leur entente. Il est clair que cette affirmation de leur force ne va pas sanscontredire au principe juridique de la souveraineté, de l'égalité et de l'indépendance des Etats.

Il convient toutefois de ne point s'en scandaliser à l'excès. La souveraineté, l'indépendance des États et l'égalité juridique qui en est la conséquence, ne sauraient avoir la vertu de maintenir l'harmonie, de faire taire les passions et d'assurer la paix dans la justice. Parce ([u'ils sont sous'erains, les Etats sont exposés à vider leurs querelles par la force, mauvais juge, mais seul juge devant lequel ils soient contraints de s'incliner. Lorsqu'ils recourent à la guerre, ils n'usent du droit extrême de leur souveraineté et de leur indépendance que pour abandonner le domaine du droit; en entrant dans le domaine de la force, ils auraient mauvaise grâce à se plaindre que d'autres Etats souverains, leurs égaux en droit et en indépendance, se dressent, devant eux et contre eux, pour leur opposer la supériorité de leur propre force.

(..m;\( liiu; i.i U('>i.k di i(>\(.i;i!I i:i uoim;i;\ :>o:>

Saii> doiilo, Ir (lioil pin-, Kî ilroil absolu, le droil idéal, — celui ([ui r--l au-dessus tie tous les hommes, mai> ([ue Iumuco;!]) d'Iionnuo i^iioicnl ou uiéconnaisseid — ue saui'ail s iuelinci" devant la foicc. Mais \v pauvi'e ihoil humain, je veux diie le droit ijositil", celui que proclameni et appli(|u«Mit les hommes, esl dans la dépendance de la Uwcc ; il a hooin de la force pour se faire valoir; il esl >ujet à devenir la victime des défaillances ou de riio^tililé de la force. Môme dans les limites des fronlièi'es où commande la souveraineté d'un seul Etat. \v. droit positif est exposé à connaître les surprises de la l'orce ; il est impuissant à tout prévoir, à tout régler, à tout prévenir. Les révolutions et les coups d'Etat sonl les témoignages les plus éclatants de ses faiblesses ; ils ne sont pas les seuls.

Il y a plus d'ailleurs et il y a pire; le droit positif n'est pas seulement sujet à être victime de la force; il court le risque d'en devenir Tesclave. Tandis qu'en toutes matières, il devrait n'être que le rellet de la justice, dans toutes les questions qui agitent fortement les passions humaines, et qui, de ce fait, pénètrent le domaine de la })olitique, le droit positif n'est trop souvent que l'expression des haines ou des craintes d'un parti ; il est appelé à masquer, tout en les consacrant, les abus de la force sur le droit, sur l'équité absolus.

C'est une tendance naturelle chez l'homme que d'usurper et d'empiéter sur autrui, dès qu'il a la puissance de le faire. L'usurpation se poursuit de personne à personne et de groupe à groupe; elle se fait au nom de l'intérêt individuel ou au nom de l'intérêt collectif; elle borne ses ambitions à la satisfaction matérielle des passions égoïstes ou elle les relève d'un zèle, qui n'est j)as toujours affecté, pour le souci du bien général et le triomphe de la justice. Tantôt elle se joue des lois et tantôt elle en joue; tantôt elle méprise le

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droit et tantôt elle s'en réclame; elle glisse à travers les principes et déborde les frontières ; elle ne s'arrête que devant la force prête à la briser, ou devant la conscience assez ferme pour lui résister. Il faut s'attendre à la rencontrer partout; il serait paradoxal qu'elle fût absente des rapports internationaux. C'est là, en effet, qu'elle peut le plus librement s'exercer ; c'est là que l'égalité de droit et l'inégalité de fait, l'absence d'autorité et la dispense de subordination lui ouvrent le plus d'occasions et lui offrent le plus de chances. Quatre siècles d'histoire ont assez multiplié ses entreprises pour qu'il soit permis de savoir quelque gré au concert européen d'en avoir endigué les ravages et d'avoir imposé, parfois, quelque ordre dans la confusion et dans l'anarchie des usurpations particulières.

Sans doute, le concert européen usurpe sur la souveraineté des Etats faibles quand il ne se contente pas de contenir les usurpations de ses membres. Sans doute, il s'arroge, parfois, une sorte de pouvoir législatif sur les Etats indépendants qui mettent leur gloire, leur orgueil et leur sécurité à être affranchis de tout pouvoir de ce genre. Mais il ne le fait, somme toute, qu'au détriment de ceux qui prétendent trouver, dans leur propre souveraineté, la raison ou le prétexte de s'imposer, par la force, à la souveraineté d'autrui. Puisqu'il faut qu'à défaut d'autorité régulière, la force décide des querelles entre Etats, dans le domaine de la politique qui se dérobe à l'empire du droit, mieux vaut, sans doute, que la force collective des grandes Puissances puisse, par le concert de celles-ci, prévenir ou limiter les excès et les guerres que tendent à multiplier les sollicitations et les entraînements d'ambitions sans contre-poids. Les principes, s'ils en souffrent, n'en souffrent pas davantage et l'humanité s'en trouve mieux.

Les œuvres du concert européen peuvent assurément être critiquées; elles sont imparfaites comme toutes les

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œuvresliumaines; et comme loulos les œuvres liiimaines, elles pourraient l'èivc moins. On ne saurait LouLclois méconnaître, sans manquer à rimpartialilé, que prise dans son ensemble, Taclion du concert européen a été favorable au maintien de la paix et qu'elle s'est exercée dans le sens de la modération. La preuve la plus décisive en est fournie par les répugnances qu'ont toujours montrées les ambitieux, pour la formation du concert, avant les luttes qu'ils désiraient ou après les victoires dont ils craignaient de se voir disputer les fruits. M. de Cavour, en 1809, et M. de Bismarck, en 1866, avaient une égale horreur des congrès proposés en vue d'éviter la guerre. Ils redoutaient également de s'y lieurter à des oppositions qui entraveraient leurs desseins et leur imposeraient le désarmement, à des conditions pénibles pour leurs ambitions déçues. L'Autriche, aveuglée par sa puissance, ne redoutait pas moins d'y recevoir des conseils qui condamneraient son intransigeance et lui dicteraient des conditions inadmissibles pour son orgueil. Pendant la guerre franco-allemande, M. de liismarck a mis en œuvre toutes les ressources de son esprit, pour éviter que l'Europe intervînt dans le règlement des comptes entre rAUemagne et la France. Il savait que le vaincu a tout à gagner à rompre le terrible tête à tête où sa faiblesse le met à la discrétion du vainqueui' '. La Turquie a éprouvé, en 1878, les bienfaits d'une intervention collective qui visait beaucoup moins à ménager les intérêts turcs qu'à sauvegarder les intérêts des Puissances étrangères à la lutte. La Grèce, en 1897, après avoir subi avec indignation la loi de l'Europe qui lui interdisait de guerroyer en Crète, a dû s'estimer heureuse de garder la Thessalie, grâce à la pesée décisive du concert européen sur le sultan victorieux. L'action du

1. V. Albert Sorel, Ilialoire diplomatique de la guerre franco-allemande, [. II, p. 228 et suiv.

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concert s'exercera toujours contre le vainqueur qui a tort de trop grandir, alors que les neutres demeurent stationnaires, et cette action qui tend à réduire les profits de la guerre tend par là même à en diminuer l'intérêt; elle est donc modératrice à un double titre : et parce qu'elle limite, après la lutte, les bénéfices du plus fort et parce qu'elle détourne les ambitieux des entreprises belliqueuses, en modifiant la proportion des risques à y coui'ir et des avantages à en attendre.

La carrière déjà longue du concert européen ne semble pas approcher de son terme. La question d'Orient fournit sans cesse quelque nouvel élément et quelque nouvel aliment à son activité. L'entrée en scène d'Etats tels que les Etats-Unis et le Japon, portés au premier rang par le développement de leur puissance, la rivalité des « impérialismes » nouveaux, permettent de penser que ce concert agrandi se haussera parfois à la dignité de concert mondial'. 11 est peu probable qu'européen ou mondial, ce concert devienne jamais une institution régulière, prenant en mains le gouvernement perpétuel de l'Europe ou du monde et donnant, à un droit international réformé, une clef de voûte dont le poids infligerait, à tout le moins, des lézardes au principe de la souveraineté et de l'indépendance des Etats. Il serait chimérique d'en attendre la suppression de la guerre et la réalisation du rêve de la paix perpétuelle. Mais il est permis d'en espérer des succès analogues et même supérieurs à ceux que l'histoire a déjà enregistrés.

Les passions humaines changent peu et les lecjons

1. L'expédition de Chine, enli-eprisc en 1900, par le.s grandes Puissances de l'Europe, les États-Unis d'Ainérifjue, le .Japon et quelques États secondaiies, peut être considérée (•onime un indice avanl-coureur non coninic une inanifeslation du concert mondial. Il s'agissait, en effet, d'atteindre un but très limité: la délivrance des légations de Pékin et des garanties pour la sécurité ultérieure de ces légations. V. Ch. Dui'Uis, Chroniques iniernalionales, l'MO el VMl . Annales ilca sciences poliliques, iyul,p. (>ô(; et suiv. ; l'J02, p. tJ63 et suiv.

< AiivcTKiii: i:i UOM-: nr concf.rt kuropkkn .lO'.t

do l'expérience ne sont pns toutes mises à profit. Il y a encore beaucoup d'aspirations nationales qui ne sont pas satisfaites. H y aura vraisenihlablenient toujours des ambitieux, plus ardents à convoiter le bien d'auliui ([\i'h chercher leur î^loiredans la mise en valeur de leurs proj>i'es domaines; il y aura probablement toujours des gouvernements maladroits pour tlonncr, à des sujets impatients, le dt'sir de salIVaiichir ou le besoin de changer de joug; il y aura peut-être de plus en plus des compétitions économiques, menaçant de mettre les armes à la main pour la dispute des marchés et la conquête des clientèles. Cependant, à tout prendre, il semble que le besoin de s'entendre ait une certaine tendance à prévaloir, dans les relations internationales, sur la passion de s'accroître', l.es inlluences pacifiques paraissent prendre Tavantage sur les inlluences belliqueu.ses. Les risques plus graves de luttes plus liorribles diminuent l'auréole de la guerre, en raison des ravages plus terribles dont des engins plus destructeurs menacent des armées plus nombreuses. L'obligation généralisée du service militaire réduit le prestige d'une gloire dont chacun se sent exposé à payer les frais, au prix de sa vie ou de celle d'êtres chers. Les charges dont une guerre, mêmeheureuse, risque d'écraser levainqueur conseillent et commandent la prudence aux gouvernements les plus entreprenants. Le poids si lourd dont les armements modernes grèvent la paix elle-même est en quelque sorte la rançon du déclin de l'esprit belliqueux et la prime d'assurance contre le péril de la guerre. Les Etats ont le sentiment du prix de la paix, non seulement de leur paix propre, mais aussi de la paix générale, condition favorable sinon essentielle à la sauvegarde de leur |)aix particulière. Ils sont induits, par là, à

1. V. EufwiNF. d'Eichthal, Guerre el pai.r inlcrnalionalex, (Paris, Doin, 1*>09 , pp. l07-ir,t.

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mettre leur intérêt à éviter ou à apaiser les querelles, à subordonner des ambitions secondaires à l'intérêt général, à rechercher la conciliation plutôt que la domination. Ils sont, par là même, inclinés à remplir les conditions nécessaires à la formation et au succès du concert.

Toutefois il ne suffit pas que le désir de la paix et de l'entente soit général. S'il n'est pas unanime, il peut, en invitant les uns à s'abstenir, encourager la hardiesse et les exigences des autres'. Le souci de leur propre paix, en détournant la Prusse et l'Autriche de toute énergie contre la Russie, a laissé, en i853, le champ libre à Nicolas et la tolérance des Puissances allemandes a été une des raisons déterminantes de la guerre. D'autre part, les velléités pacifiques ne disposent pas toujours à vouloir les conditions de la paix. Elles portent parfois aux illusions ; elles endorment parfois dans une sécurité qui se complaît à des desseins dont elle oublie le péril. Par deux fois, à des dates récentes la France s'est égarée dans ces illusions et s'est fourvoyée dans cette sécurité. L'expédition de Fashoda et les projets d'influence exclusive au Maroc conduisaient à la guerre une politique qui s'affirmait pacifique. Par deux fois, le dénouement fatal n'a pu être évité qu'au prix de reculs pénibles. La Russie s'est laissé prendre, en Extrême-Orient, dans l'engrenage des tentations qui semblaient promettre, sans risques, de vastes territoires à son influence ; elle s'est aperçue trop tard des périls d'une politique qui, croyant à la paix, menait à la guerre. Le mouvement pacifiste, qui entraîne les esprits à l'horreur de la guerre, tend à faire croire qu'il suffit de désirer la paix pour l'assurer.

Ce n'est pas son moindre danger de répandre l'opinion que tous les conflits peuvent être aisément résolus. Par là, il dispose à courir les aventures dont il masque le